美國交通部門控制溫室氣體排放政策的演變及啟示

文 / 劉長松 國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心

對于任何國家而言，交通行業都是其主要溫室氣體排放來源之一，亦是各國控制溫室氣體排放的關鍵。本文主要介紹美國交通部門的減排政策法規及配套措施，以供我國借鑒。

一、“雙贏”的溫室氣體減排政策

美國被譽為“車輪上的民族”，其交通運輸業的發達可想而知，因而其排放的溫室氣體亦影響較大。據測算，當前美國交通部門能耗占能源消費總量的28.1%，其溫室氣體排放量占總溫室氣體排放量的27%。

隨著美國經濟的增長與人口機動化出行需求的增加，未來交通用能需求與溫室氣體排放仍會顯著增加。根據美國人口普查局的估計，到2050年，美國人口預計將增加42%，由此可以預見，交通需求將仍保持強勁增長勢頭。據美國交通部預測，如果保持現有的增長速度，2035年交通部門的溫室氣體排放量將增加約10%；2050年二氧化碳排放量將從2010年的18億噸增加到23億噸，屆時將占全球運輸排放量的1/4。

交通部門是影響能源安全的關鍵因素之一。美國每天交通能耗超過1000萬桶石油，且石油進口的比例較大。為防止可能出現的能源供應中斷以及應對氣候變化，政府已認識到需要改變現有的激勵機制和法規，通過政策和技術進步，降低交通部門的能耗需求與溫室氣體排放。相關政策分析表明，通過提高車輛使用能效，轉向低碳型燃料，改變人們出行方式，提高交通體系運作效率等，到2050年，美國可以實現交通部門溫室氣體排放量在2010年的基礎上下降65%的目標（圖1）。

二、提高交通能效的戰略目標

交通部門溫室氣體排放量取決于車輛燃料效率、燃料中的碳含量、車輛行駛里程和行駛過程中的運作效率。僅靠單一的技術、政策不可能實現減排。美國交通部門主要通過以下措施減少溫室氣體排放量：（1）提高車輛能效水平。（2）增加使用低碳燃料。研究生產低碳燃料并鼓勵用戶使用，通過安裝電氣插件設施和其它基礎設施，支持使用低碳燃料。（3）減少小汽車平均出行次數和距離。（4）提高交通系統的運營效率。（5）加強基礎設施建設與維護活動。根據美國能源信息管理局（EIA）的統計數據，2010年美交通部門能耗為4665.45百萬桶油當量，交通能耗占總能耗的比例約為28.1%。2010年美交通部門溫室氣體排放量約為18億噸二氧化碳當量。情景分析結果表明，2050年照常情景（BAU）下溫室氣體排放量為22.85億噸，如果采取上述減排措施，到2050年，在低、中、高減排情景中美交通部門溫室氣體排放量分別為15.07億噸、10.9億噸、6.22億噸，即2050年溫室氣體排放量將在2010年的水平上分別下降約17%、39%和65%。

三、“低碳化”先決條件及減排實施基礎

縱觀美國能源戰略的發展歷程，美國始終將交通部門作為重點管制對象，通過完善的政策法規為交通部門的“低碳化”提供先決條件；此外，地方與聯邦層面的互動也使減排政策具備了良好的政策基礎。從美國相關能源法案的演變來看，可以窺見美交通部門的政策完善過程。

為提高交通工具的燃油效率，美國于1975年頒布了《能源政策與節約法》。該法案建立了針對小轎車和輕型卡車的公司平均燃油經濟性標準，并通過對達不到標準的汽車生產商或車主進行罰款和征收高油耗稅來促使法案得到有效實施。為了更進一步推廣清潔燃料的使用，1992年，美出臺了《能源政策法案》，第一次明確鼓勵使用E85乙醇燃料，并要求政府公務用車必須購買一定比例的代用燃料車輛。

1993年，美國前總統克林頓批準了《總體技術措施計劃》，該計劃制定了到2003年把美國的汽車油耗降低1/3的目標。為了更好地解決交通能源問題，2005年，美政府出臺了《能源政策法案》。該法案規定，除通過稅收優惠政策促進新能源交通工具發展外,還應為新型混合動力輕型車提供稅收抵免政策。

除了聯邦層面的舉措外，一些州也出臺了自己的法規和標準。例如2007年，加利福尼亞州頒布了《加州低碳燃料標準》。該標準旨在通過減少交通運輸燃料生命周期內的碳強度來削減加州溫室氣體的排放,實現到2020年加州由交通運輸產生的溫室氣體排放強度減少10%的目標。

隨著國際形勢的改變，能源安全越來越成為各國的首要政治考量，美國當然也不例外。為加強能源安全性，2007年美聯邦政府頒布了《美國能源獨立與安全法案》，以減少美能源對外依存度，實現能源安全供應，法案中提出了汽車燃油經濟性新標準和可再生燃料標準。

在具體的減排領域，盡管美國沒有簽署《京都議定書》，但還是采取了一系列的減排措施。如2009年，美國眾議院就簽署了《清潔能源與安全法》。該法案是美國第一部溫室氣體減排法案，法案提出了低碳燃料標準，并制定了要大力建設插電式汽車基礎設施以及大型交通工具電氣化的計劃；法案還提出了嚴格的機動車排放標準，并鼓勵實施智能道路交通能效項目。此外，2010年的《美國能源法案》也要求加強與發展電動汽車相適應的基礎設施建設, 要求各州和大都會區域提出交通領域溫室氣體減排目標和計劃；建立高速公路基金以支持提高公路交通效率。同時，法案還要求建立清潔能源技術基金，以確保美國在先進能源技術方面的全球領先地位。因氣候法案立法進程受挫，美環保局（EPA）有意在《清潔空氣法案》的框架下管制溫室氣體排放量。除認定溫室氣體為污染物外，2010年，美環保局最終確定了溫室氣體約束規則，規定從2011年開始，需大幅增加溫室氣體排放量的項目必須要獲得空氣排放許可證。該規則的重點針對對象是占美溫室氣體排放量約70%的大型排放企業。

四、“多管齊下”促減排

20世紀70年代石油危機后，美國在世界上首次建立了小汽車能耗標準（CAFE），此后又不斷對其進行修訂，以提高標準，這有效促進了美汽車節能減排技術的進步。近兩年，美政府部門對該標準做了重大調整。2010年，美國環保局和交通運輸部下屬的國家高速公路安全管理局（NHTSA）共同發布了2012～2016年的燃油經濟性與溫室氣體排放標準。規定從2012年起，全國輕型車輛平均汽車燃油經濟性從2011年的8.6升/百公里每年提高5%，到2016 年達到6.9升/百公里，比現行標準提高24%；并首次提出美國首個碳排放量限制標準，即要求輕型車輛在2016年達到平均二氧化碳排放為155克/公里的水平。

為促進交通部門的節能減碳，2011年，環保局和國家高速公路安全管理局又發布了2017～2025年的標準提案，首次將中、重型車輛納入美國燃油經濟性標準管制范圍，并頒布了第一個重型車輛的燃油經濟性和溫室氣體排放標準。據環保局估計，對于將在2014年至2018年生產的汽車，其全生命周期內將可節省原油約 5.3億桶（約8000萬噸），減少溫室氣體排放約2億噸。

雖然近期修訂大幅提高了汽車油耗標準，但美標準（8.6升/百公里）與歐洲、日本相比，仍存在較大差距，當前歐洲汽車油耗標準是7.05升/百公里；日本僅為5.04升/百公里，也高于中國水平（8.06升/百公里），這很大程度上是美國人追求大排量汽車與奢華的生活方式所致。國際經驗表明，提高汽車的效率，是降低石油需求最有效的方法?，F在，中國的汽車保有量僅次于美國，如果進一步提高汽車油耗標準，則有利于降低石油需求，減少溫室氣體排放。

美為降低交通部門的溫室氣體排放，還非常注重技術創新與需求管理。技術方面，2006年9月，美國公布了新的氣候變化技術計劃（C CTP），主要內容有：（1）加大低碳技術的投資力度。（2）制定低碳燃料標準。（3）將氣候變化因素納入國家和地方的長期交通規劃和交通決策中。（4）改善公共交通服務質量和運行效率，提高公共交通吸引力。（5）提高運輸網絡效率，為車輛運行創造有利條件。

需求管理方面，作為世界汽車大國，美政府和公眾采取了多種措施提高非機動出行比例，如民間組織舉行的“無車日”活動等。此外，美國政府對公共交通進行了大量投資及優化升級，聯邦公路管理局辦公室還通過《自行車和步行計劃》，促進非機動出行人數和積極性。

五、對我國的啟示

美交通部門的“低碳化”發展歷程表明，交通部門是決定未來能源安全與溫室氣體排放控制成敗的關鍵要素。法律與標準建設是減排的先決條件，亦是戰略性、長期性工作。中國需盡快完善法律與標準體系建設，為交通部門的溫室氣體減排奠定基礎，避免交通體系發展陷入“高碳鎖定”。當前，中國正處于工業化和城市化進程加速推進的發展階段，交通體系建設尚不完善，所以具有低碳發展的“后發優勢”。中國應盡早做出戰略選擇，明確低碳交通發展的路線圖，實現低碳交通的跨越式發展。

綜合運用經濟、技術、標準與法律等措施，建立完善的交通部門溫室氣體排放控制政策體系是美國的成功經驗，亦為未來中國交通部門相關政策設計提供了參考。中國城市交通能源消耗和二氧化碳排放總量增加迅速，但城市低碳交通發展面臨著公共交通發展滯后，居民出行非機動化程度不高，缺乏有效的需求管理，行業節能減排意識相對淡薄，城市交通管理體制與城市低碳交通建設不相適應，相關技術支撐還很薄弱等一系列問題。因此，實現多種政策的協調，加大市場機制的運用，調動各利益相關方參與交通部門減排是未來中國交通部門減排政策的優化方向。