我國城鄉社會救助制度一體化探析

王建云

（華東師范大學公共管理學院，上海 200062）

社會救助是國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助、以維持其基本生活需求、保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是社會保障體系的重要子系統，是解決困難群體生存危機、體現政府公共責任和社會道德良心的重要舉措。社會救助對調整資源配置、實現社會公平、維護社會穩定有非常重要的作用。社會救助無疑應該體現城鄉居民享受社會保障的機會公平、過程公平以及結果的公平，但是現行社會保障制度建設“先城后鄉”、“城強鄉弱”的保障理念造成了城鄉制度各異、保障有別，甚至部分保障項目呈現“城有鄉無”的“城鄉二元化”格局。城鄉社會救助在法律建設、覆蓋面、資金投入和籌資方式、保障標準和給付水平、管理體制等方面存在較大差異。要從根本上解決社會救助制度的城鄉差異，就需要建立起統籌城鄉的社會救助對策，加快社會救助制度法制化、統一城鄉保障標準調整機制、統一城鄉社會救助的管理體制。[郝悅,呂學靜.探析最低生活保障制度的城鄉差異[J].人口與經濟,2009,(4).]

一、城鄉社會救助一體化研究述評

我國社會保障制度城鄉一體化的突破口在于社會救助制度的城鄉一體化。首先是因為社會救助制度是花錢最少、效益最好的社會保障制度。在社會保障體系的整體結構中，社會救助的層次最低，最能體現公民權利的“底線公平”（景天魁，2003）[景天魁.論“底線公平”[J].黨政干部文摘,2006,(7).]，起著“兜底”的作用（童星，2009）[童星.從救助入手,推進城鄉統籌社會保障體系建設[C].當代中國社會救助制度:回顧與展望,2009.]；其次是因為城鄉社會救助制度在目標、原則、籌資機制、待遇確定與調整機制、管理體制等方面均具有高度的一致性，這種一致性決定了社會救助制度是最容易實現城鄉統籌、城鄉一體化的制度安排。

“是否應該在城鄉建立統一制度、統一規定、統一標準和統一管理的社會救助體系”是學術界爭論的焦點，這些爭論可以歸為三類：第一種觀點認為：應該建立統一的社會救助體制，城鄉統一并不就是完全的城鄉劃一，而是在實現了整合功能的整體救助體系下，采取不同的保障水平、靈活的保障方式與多樣化的救助模式等（景天魁，2004）[景天魁.城鄉統籌的社會保障:思路與對策[J].思想戰線，2004,(1):31.]。第二種觀點認為：“條塊”應該統一，但是城鄉要有差別，有學者認為目前要做到社會救助體系實現完全統一是不太可能的，即便是在發達國家，盡管農村居民所享受的救助待遇與其他從業者已無實質差別，但制度形式的差別依然存在（李迎生，2001）[李迎生.探索中國社會保障體系的城鄉整合之路[J].浙江學刊，2001,(5):22.]。第三種觀點認為：目前要在我國社會建立統一的社會救助制度的時機還不成熟。中國社會經濟還比較落后，財力相對比較薄弱，城鄉及地區差別極大，社會各階層也處于急劇變化之中，城鄉居民在社會救助方面還未能享有法定的平等權利，現階段還不具備建立一元化社會救助制度的客觀條件（鄭功成，2002）[鄭功成.從慈悲到正義之路[J].社會保障制度,2002,(8)：23.]。在中國這樣一個如此大的發展中國家搞統一的社會救助體系是根本不可行的，戰略目標是錯誤的，是‘洋躍進’（陳平，2002）[陳平.建立中國統一的社會保障體系是自損國際競爭力的短視政策[J].中國改革,2002,(4):32.]。城鄉的一體化是制度建設的最終目標，具體實施過程則是階梯式、漸進式的，即應構建城鄉階梯式最低生活保障體系（諸敏容、梁鴻，2005）[諸敏容,梁鴻等.上海浦東城鄉最低生活保障一體化的實現途徑——構建城鄉階梯式最低生活保障體系 [J].人口與經濟,2005,(4).]。

近些年來，國內許多地區率先進行了城鄉社會救助一體化的實踐，如1997年11月，浙江省人民政府提出“建立城鄉一體、標準有別的最低生活保障制度”的目標，確立了“城鄉聯動、整體推進”的工作戰略[參見“浙江省人民政府關于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知”(浙政發[1996]92號)和“浙江省人民政府關于加快建立最低生活保障制度的通知”(浙政發[1997]224號),載《最低生活保障工作政策匯編》,浙江省民政廳,2003年,第 97-98、99-102頁。]，2005年又在全省范圍內實現社會救助城鄉一體化，在全國尚屬首例。成都市委、市政府出臺了《關于構建城鄉一體化社會救助體系的意見》(成委發[2005]34號)，確定了11項救助內容，形成了以最低生活保障為核心，以幫困助學、幫困助醫、幫困建房三大救助為配套，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶為補充的一系列救助制度[趙小維.成都市城鄉一體化社會救助體系建設的探索與思考[J].中國民政,2007,(1).]。福建、上海、浙江等地以立法的方式統籌城鄉社會救助發展的經驗，為我國社會救助城鄉一體化建設提供了重要的實踐經驗。

在分析城鄉最低生活保障制度統籌發展條件的基礎上，借鑒國內外制度統籌發展的經驗，我國社會救助制度統籌發展的目標應為：從城鄉的分割分治，到統一制度、標準有別，再到制度和標準的城鄉統一。但是，理論界的呼吁及個別地區城鄉社會救助一體化的實踐并沒有完全改變社會救助制度城鄉二元的現實，社會救助制度作為社會保障最基礎的層面，依然呈現城鄉分割、城鄉分治的二元狀態。

二、現行社會救助的“城鄉二元化”

20世紀90年代以來，以城市社會救助改革為突破口，我國逐漸明確了社會救助改革的大方向，即以最低生活保障為基礎，以覆蓋城鄉困難人口為目標，與中國社會經濟發展水平相適應的社會救助體系。我國社會救助工作主要包括四個方面的內容：一是經常性的社會救助工作，主要是包括城鄉最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶生活救助以及城鄉醫療救助等專項救助；二是緊急救助制度，主要是指發生自然災害時對災民緊急救助和應急救助行動；三是臨時性的救助，主要指對低收入人群的救助工作和對城市生活無著的流浪乞討人員，包括流浪兒童的救助；四是通過支持慈善事業的發展，培育和發展公益性的民間組織，以及倡導開展群眾之間經常性的互助互濟活動[我國社會救助體系框架已基本形成包括4大內容[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/1037/4060402.html,2006-01-25.]（如表1所示）。

鑒于我國從計劃經濟向市場經濟轉型、農村傳統的土地和家庭保障觀念以及農村反貧困的歷史背景下，我國社會救助制度的建設具有明顯的中國特色：條塊分割、城鄉二元分化。在具體實施救助時，由于設立貧困標準、救助時機的不一致，救助的隨意性較大，易產生“漏救”和重復救助現象。

1、城鄉社會救助差異大，農村社會救助事業的發展明顯滯后于城市

表1 我國現有的社會救助體系

首先，城鄉社會救助的內容存在很大差異。城市社會救助內容繁多，如城市低保、醫療救助、住房救助、未成年教育救助、水電優惠政策、司法救助等；而農村社會救助內容單一，除了領取五保、低保金和災害救助外，很少有其他救助。其次，由于城鄉制度設計的差異，我國城鄉差距大，農村社會救助無論是在救助資金投入、標準設立和救助人口比例上都遠遠低于城市，有些確需救助的農村特殊困難群眾很難得到及時救助。就生活成本來說，城市補助水平高于農村有其合理的一面，但兩者的差距應該控制在一個合理的范圍內。土地對于農民雖然能起到一定的保障作用，但對于農村被征地農民和喪失（或暫時喪失）勞動能力者，他們的基本生活成本可能與城市居民持平，甚至還要高一些。三是隨著城鎮社會救助制度的逐步確立與完善，城鎮大多數居民享受著基本生活、醫療、教育、住房、就業等社會救助，救助標準較高、穩定而且制度化，而農村被救濟的對象還主要是無勞動能力、無工作的極少數人，缺乏制度化、穩定的社會救助。

表2 社會救助情況表

2、社會救助制度碎片化，影響城鄉勞動力的流動

由于半個多世紀傳統習慣的緣故，許多制度的制定都是中央制定政策框架，具體條款均要求省級政府另行擬定，即全國各省、市、縣等在各自行政區域內設定了各自的救助標準，使得全國各地的社會救助標準五花八門，差距甚大。此外，我國城鎮與農村根據戶籍制度實行了相互獨立的社會救助制度。根據屬地管理原則，城、鄉救助制度各自發揮著維護城、鄉居民基本生活的功能。伴隨城市化進程的加快，人口流動（包含農村人口向城市轉移、居民在城鄉居住地之間的流動等）的速度不斷增加，相互獨立、長期割裂的城鄉救助體系已經不適應社會經濟形勢發展的客觀要求，城鄉、地區之間缺乏統籌，許多有需求的非本地戶籍流動人員得不到應有的救助，這已經嚴重制約人力資本的流動和全國大市場的形成。

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3、要注重城鄉困難群體享受社會救助制度的公平

在救助標準不斷提高、救助覆蓋面逐步擴大的條件下，僅從收入水平入手很難準確認定有相同收入水平而有不同救助需求的救助對象，特別是現行綜合性的社會救助體系下救助資格的確定主要是以是否是低保對象的“身份”為基礎，其他各項救助與之相“捆綁”。邊緣戶無法獲得救助資格，這就出現了所謂的家庭收入與低保標準“一元之差則待遇天壤之別”[收入高于低保標準一元，就不能享受低保待遇以及一系列配套的教育救助、住房救助等社會救助制度。]的不公平狀況。其次，社會救助制度忽視了流動就業農民群體的教育救助、就業救助、住房救助等方面的一些新生社會問題，也缺乏足夠的重視，更談不上制度、法律的保護，這已成為制約社會救助工作快速推進的瓶頸之一。與城市低保對象所得的綜合性社會救助相比，農村單一的最低生活保障對象的生活狀態要差得多，這有悖于社會救助的公平。

4、管理體制上多頭管理、條塊分割的問題存在

當前我國社會救助工作分散在城鄉不同的部門，如城市低保、農村五保和特困戶救助屬于民政部門主管，住房救助屬于住建部，醫療救助屬于衛生部主管，此外，還有教育、司法、勞動、工會、殘聯等眾多部門共同管理。這容易形成多頭管理、扯皮推諉的現象，增大了協調任務的難度，容易造成救助資源浪費，客觀上影響了救助效能。另一方面，運行機制不夠通暢。基層網絡平臺薄弱，救助機構隊伍不健全、經費不足、設施簡陋等問題突出。尤其是在農村，盡管近年來社會救助工作量激增，但撤鄉并鎮反而導致機構和人員縮減，基層救助工作力量不足，直接影響了社會救助政策在基層的落實。

5、財政用于社會救助方面的資金少，并且城鄉比例不均

一是與發展中國家相比，我國財政用于社會救助方面的支出比例明顯偏低。我國財政對社會救助的投入存在很大缺口，從而實際救助水平很難滿足困難群體的實際生活需要。我國財政用于社會救助的比例約占全部支出的5.48%，而埃及是11.97%，泰國是7.24%，馬來西亞是7.20%。2009年城市和農村低保人均補差僅有143.7元和50.4元，而同期城市困難戶和農村低收入戶僅食品消費一項就達157元和90.7元，這樣低的救助水平難以滿足困難群眾的實際生活需要。二是社會救助資金城鄉比例不均。盡管農村社會救助在建立和完善的過程中，國家財政投入逐步增加，但總體上，社會救助財政投入偏向城市。農村貧困面、貧困深度都甚于城市，且農村救助對象占全國低保救助總人口的65%以上，但是社會救助的投入卻顯著低于城市。例如2011年全年各級財政對2276.8萬城市低保人員共支出低保資金659.9億元，而對5305.7萬農村低保人員各級財政支出救助資金667.7億元。

三、積極推進社會救助制度城鄉一體化進程

統籌城鄉的社會救助體系應是一個以生活最低保障為主體、以醫療、教育、住房等為補充、基礎性救助和專項性救助相結合、政府救助和社會互助相結合城鄉一體的綜合性社會救助體系。應該在國家現有救助體系上，重新整合救助機制、理清責任歸屬和提高救助標準，做到城鄉居民在享受社會救助中的機會公平、過程公平、效果公平。

（一）轉變社會救助城鄉二元化的觀念

為促進社會救助的城鄉一體化，首先需要突破農民有土地提供保障的觀念。由于農業比較收益持續下降、農村社會經濟持續市場化和城鄉差距持續擴大，土地和家庭對于農民的保障作用已經明顯衰減，為農村貧困居民提供制度化的社會救助迫在眉睫。其次，應賦予救助對象平等的公民身份，強調公民權利和義務的統一。我們不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。特別是在當前結構轉型和體制轉軌的時代背景下，很多人的貧困并不是個人原因，而是社會原因。在社會救助對象資格認定上采取家庭收入調查和對初檢符合條件者張榜公示的程序，這種做法有侵犯公民個人隱私之嫌。最后，社會救助的制度體系應該盡快覆蓋到農村居民。無論是最低生活保障救助、流浪救助，還是其它臨時性和突發性救助，都不應該局限于保護城市居民。從某種意義上說，一個沒有涵蓋農村居民在內的社會救助體系，越是完備，越是不公正。

（二）搭建城鄉社會救助信息平臺

隨著城市化、工業化進程和統籌城鄉就業步伐的加快，社會成員的跨地區、跨城鄉流動將越來越頻繁，各地社會救助信息管理要求各異，阻礙了城鄉居民陷入困境時及時地獲得社會救助。因此，城鄉一體化社會救助體系的構建還需要一個覆蓋城鄉、資源共享的社會救助信息平臺。城鎮地區由勞動保障部門發放“社會保障卡”，以社會保險各項目的業務辦理為主，應該適當涉及社會救助業務。江西研發了“惠農‘一卡通’”，將農村低保、農村物價補助、五保戶補助、臨時救助、醫療救助、建房救助、自然災害救助、生活補助等資金通過惠農“一卡通”實現“直通式”發放。從長遠考慮，應該大力推進社會保障卡的發放，覆蓋城鄉全體居民，實現“一卡多用（覆蓋社會保險、社會福利和社會救助等）、全國通行”的目標，使之集憑證功能、查詢功能、記錄功能為一體。

（三）確保救助資金足額及時到位，不斷降低管理成本

國家作為社會的管理者，其社會職能要求國家必須以緩和社會矛盾、謀求社會安定、保障社會成員生存權利、增進社會福利為己任。為了完成社會救助城鄉一體化進程，政府需要解決所需資金。首先，建立科學的社會救助資金分級分擔機制。我國實行的是一種非均衡發展戰略，不但在省際之間，省級內部各個縣（市、區）之間也存在社會經濟發展不平衡的問題。上級政府應該根據下級政府的經濟總量、財政狀況及人均收入等因素來靈活確定各自的社會救助資金分擔比例，對于貧困落后地區，應該加大財政轉移支付力度，而不是一概而論。其次，要管好用好救助資金，關鍵是實行專戶管理，?？顚Ｓ?。各級部門要協商財政部門加快建立資金管理專戶，將上級補助金和本級預算資金全部劃入專戶，實行封閉管理，保證?？顚Ｓ?。最后，要制定完善的內部和外部監督措施，強化對資金管理使用的監督，防止挪用、擠占現象，嚴查徇私舞弊和貪污侵占行為。要探索實行救助資金的社會化發放辦法，完善社會化、信息化的服務網絡，實現資金的公平、準確發放。

（四）依托社區[本文所說的社區，既包含城市社區，也包括農村社區。]，完成多方面的資源整合

我國人口多、各地區經濟發展不均衡，社會救助是一項系統工程，涉及面廣、工作量大，單靠政府的力量來承擔是遠遠不夠的，必須發動全社會的力量來構建內容豐富、形式多樣的社會救助體系。近年來，隨著社區建設的發展，社區已成為社會保障體系運作的重要平臺。它在保障特殊貧困群體的基本生活、滿足城鄉居民的各種服務需求等方面發揮著不可替代的作用。社會救助依托社區平臺，它不僅使社會救助從保障對象的核定、保障金的及時發放到保障對象的動態管理變得更加合理化、規范化、科學化和現代化，而且還可以有效地杜絕具體工作中出現的疏漏和可能發生的不正之風。

（五）變被動救助為主動救助，積極為貧困戶創造就業崗位

就業是民生之本，我們要明確區分現代社會救助和傳統社會救濟的差異。現代社會救助不僅要保障救助者的最基本的生存需要，還要在此基礎上鼓勵和促進被救助者通過就業有穩定的收入來源，擺脫貧困，最終融入社會。上海市人民政府出臺《關于進一步加強社會救助工作的意見》，強調在對貧困群體提供合理的社會救助的同時，也強調應該盡可能為有勞動能力的受助者提供就業機會。政府應該根據市場崗位需求情況開展“訂單式”培訓，實現培訓與就業相結合，提高勞動者的勞動技能。各級政府應積極開拓公益崗位，為城鄉貧困人口就業創造條件，使他們早日從根本上擺脫貧困。

[1]郝悅,呂學靜.探析最低生活保障制度的城鄉差異[J].人口與經濟,2009,(4).

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[8]諸敏容,梁鴻等.上海浦東城鄉最低生活保障一體化的實現途徑——構建城鄉階梯式最低生活保障體系[J].人口與經濟,2005,(4).

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