政法委的改革風向

申欣旺

汪永清出任中央政法委第六任秘書長。4月22日，中共中央政法委召開干部大會，宣布了這一消息。

引人關(guān)注的是，現(xiàn)年54歲的汪永清與現(xiàn)任政法委多位委員一樣，同屬法律科班出身：本科畢業(yè)于吉林大學(xué)法律系法律專業(yè)，之后入北京大學(xué)法律系攻讀法學(xué)理論研究生。1987年汪進入國務(wù)院法制局（后更名為國務(wù)院法制辦）工作，2003年升任國務(wù)院法制辦副主任，此后，汪還獲得吉林大學(xué)法學(xué)理論博士學(xué)位，并在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院擔任高級研究員。

履新之前，汪永清擔任中編辦主任一職，更早一些時間，他還出任國務(wù)院副秘書長，協(xié)助時任國務(wù)委員、公安部部長的孟建柱開展工作。后者在十八大之后便出任中央政法委書記，并力推政法工作“法治化”，而法學(xué)博士汪永清的加入也為這項備受關(guān)注的改革賦予了新的想象。

政法工作“法治化”

2013年1月7日，上任不久的中央政法委書記孟建柱提出 “創(chuàng)新黨委政法委的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升協(xié)調(diào)解決事關(guān)政法工作全局的重大問題的能力，提升領(lǐng)導(dǎo)政法工作的科學(xué)化、法治化水平”。

這一要求通過電視電話會議，向全國的政法系統(tǒng)進行了傳達。

在此之前，中共中央總書記習(xí)近平就做好新形勢下政法工作曾作出指示，要求“全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設(shè)”，并且史無前例地提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。

這些來自中共中央高層的改革信號，顯然試圖回應(yīng)公眾對于“法治”的期待。在最新的中央政法委組成人員中，同樣兼顧了法學(xué)科班出身的官員與政法一線實務(wù)干部。最高法、最高檢的掌門人周強、曹建明都是著名法律院校畢業(yè)的法學(xué)碩士，兩人均為新一屆中央政法委委員。

在具體的改革上，孟建柱提出，“要進一步理順黨委政法委與政法各單位的關(guān)系，支持審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持政法各單位依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”

在此之前，政法委的定位更加強調(diào)對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

但這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與《憲法》所保障的審判權(quán)與檢察權(quán)獨立行使之間的關(guān)系如何處理，在實踐中并不容易，許多地方在實際運行中便常常變?yōu)檎ㄎ鲗?dǎo)辦案。因此學(xué)者經(jīng)常將其歸結(jié)為“政法委管得過多過細”。

事實上，自1980年1月24日中共中央發(fā)出《關(guān)於成立中央政法委員會的通知》，作為中央在政法口的職能部門，中央政法委在各個時期的工作對政法領(lǐng)域政策走向產(chǎn)生了重大的影響。

無論是上世紀80年代面對刑事犯罪高發(fā)提出的“嚴打”，還是90年代對于“邪教”的打擊，以及最近五年的“三項重點工作”（社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法），各個時期的政策出臺背后，政法委都發(fā)揮著重要的作用。

與中共中央其他職能部門不同，中央政法委實行民主集中制，書記主持中央政法委員會的工作，各委員集體研究制定中央政法委的部署、決定、規(guī)定和要求，并貫徹落實到各自部門工作之中。負責處理中央政法委日常工作的則是中央政法委機關(guān)，由秘書長主持相關(guān)工作。

這也意味著，政法委機關(guān)與政法各單位工作有密切關(guān)聯(lián)，如何既確保政法各單位各司其職又發(fā)揮好政法委的工作，成為自1980年中央政法委成立以來的重大問題。

從“務(wù)虛”到“做實”

政法委的工作并非從一開始就如此具體。改革開放30多年來，政法委的定位幾經(jīng)變化，經(jīng)歷了一個從“務(wù)虛”到“做實”過程。

政法委并非一開始就定位于對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央政法委成立之初，作為首任書記，彭真在中央政法委第一次會議上談工作任務(wù)，“第一，給中央當參謀，調(diào)查研究，提出意見，提出工作計劃?！薄暗诙?，做組織工作。中央決定方針、任務(wù)后，我們要組織政法各部門去執(zhí)行，統(tǒng)一認識，統(tǒng)一行動，互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)?！薄暗谌o中央做秘書工作，承辦中央交辦的事情?！?/p>

對這些任務(wù)，彭真饒有風趣地打了個比方，“就是要當參謀（不是當司令員、政委）、組織干事和秘書?！?/p>

在1988年經(jīng)歷短暫的撤銷后，1990年3月6日，中共中央決定恢復(fù)中央政法委員會，中央要求，“政法委員會恢復(fù)以后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則”。

“務(wù)虛”的最大特點之一就是不具體過問案子。

1979年中共中央發(fā)布的《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》即明確提出這種“務(wù)虛”要求。這份文件提出，“加強黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發(fā)揮司法機關(guān)的作用……黨委和司法機關(guān)各有專責，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度。……黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

這種作風得到政法委多任書記的身體力行。彭真之子、北京市康達律師事務(wù)所主任傅洋曾對《中國新聞周刊》記者回憶，“彭一貫反對干涉具體辦案，一位過世的領(lǐng)導(dǎo)的兒子犯罪，案件報到彭手上，彭具體了解案情，但卻并未給出指示，而是支持公檢法三個部門獨立辦理?！?/p>

繼彭真、陳丕顯之后擔任中央政法委書記的喬石也曾明確說，“對一件件案子總會有不同看法，處理上也未必件件都絕對準確。黨委如果直接過問一些案件的具體處理，法院就不好下決心了。”

司法部原副部長佘孟孝回憶，“喬石同志擔任中央政法委書記后，明確表示政法委不能代替和包辦政法各部門的職責和任務(wù)，要充分發(fā)揮政法各部門的積極性和主動性，各自履行自己的職責?！?/p>

不過，隨著社會狀況的變化，1994年，政法委的職權(quán)從五項擴大到七項。1995年又擴大至十項。與此同時，各級政法委的編制也不斷擴展。

此次職權(quán)變化中，“研究和討論有爭議的重大疑難案件”，“組織推動社會治安綜合治理工作”，“研究、指導(dǎo)政法隊伍建設(shè)和政法各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”等重要事項列入其中。長期研究政法委的蘇州大學(xué)法學(xué)院教授周永坤認為，“正是這次擴權(quán)，政法委逐漸從此前的參謀機構(gòu)‘做實，成為公檢法的真正領(lǐng)導(dǎo)。”

周永坤的研究還發(fā)現(xiàn)，實踐中，基層政法委干預(yù)司法的情況日趨嚴重。近年來的河南趙作海案、湖北佘祥林案等冤假錯案肇始于基層政法委主導(dǎo)辦案，在此模式下，法院的審判獨立與檢察權(quán)獨立行使也被認為遭到干擾。

改革下一步

這顯然與政法委成立的初衷不相符合。佘孟孝在回憶喬石對于政法委的定位時談到，“他（喬石）認為，政法委應(yīng)當求實務(wù)虛論大事?！?/p>

周永坤認為，“求實務(wù)虛意味著，政法委最好的定位仍然是回歸到政法委成立之初的‘參謀與‘助手，主要集中于對政法領(lǐng)域政策的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

務(wù)虛的定位甚至可以追溯到政法委制度的源頭， 1956年中共中央成立“中共中央法律委員會”， 其任務(wù)是中共中央交辦的工作，主要是關(guān)于法律工作方針政策和各部門的分工等問題，但并不主管具體案件。

周永坤告訴《中國新聞周刊》，從1958年開始到改革開放前，縣以上各級黨委的“政法小組”，不僅“協(xié)調(diào)”公、檢、法的關(guān)系，還曾一度形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣。

1978年，中共中央批準成立中央政法小組，協(xié)助中央處理最高法院、最高檢察院、公安部、民政部四個部門的一些政策方針問題。新成立的政法小組主要任務(wù)是“研究工作中帶有方針、政策性的重要問題”。

周永坤認為，“這種意味著中共中央已經(jīng)決定擺脫文革前政法小組一元化的老路，這種“智庫”或助手的定位，是對1956年體制的回歸?！?/p>

在學(xué)者看來，新一輪政法委改革同樣有著“求實務(wù)虛”意味。1月7日的會議上，孟建柱用了逾500字的篇幅要求“改革司法權(quán)力運行機制”。在政法各單位內(nèi)部，如何“司法權(quán)嚴格依法運行”被提出來。

上下級政法機關(guān)之間的關(guān)系也得到明確?！耙M一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督的權(quán)限、范圍，既確保國家法律統(tǒng)一、正確實施，又確保各層級政法單位依法獨立公正辦案?！泵辖ㄖf。

孟建柱還特別提到了外部干涉的問題，提出“要完善對違反法定程序干預(yù)的登記備案報告和通報制度，確保司法權(quán)行使不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉”。