全球經濟治理處在不進則退的關鍵時刻——評2013年二十國集團圣彼得堡峰會

■ 龐中英／文

（作者系中國人民大學國際關系學院教授，博士生導師）

二十國集團（G20）圣彼得堡峰會是全球經濟治理史上的里程碑

俄羅斯擔任輪值主席國的G20第八次峰會于2013年9月6日結束。如同以前的峰會，這次峰會也發表了《聲明》，即《二十國集團圣彼得堡峰會領導人聲明》。

對這次峰會，新聞“快餐”式的政治評價很多。許多并非全球經濟治理角度的評論，大多就事論事。雖然這些評論敏感地意識到這次峰會受到美國和敘利亞沖突的嚴重影響，但不應該對這次峰會的中心正題——確認全球經濟的形勢與挑戰，以及全球經濟治理的措施——評論不夠。

筆者認為，2013年G20峰會發表的《聲明》是一份比較全面和觸及要害問題的全球經濟治理文件，超過自2008年以來的前七屆G20峰會，應予高度評價。除了一般媒體報道的所謂“經濟增長與就業”主題外，投資和融資、多邊貿易、打擊避稅、國際金融架構改革、包容性發展、應對氣候變化、加強反腐敗等問題都用專章進行了說明（《聲明》全文一共13章，27頁，為歷屆G20峰會《宣言》中字數最長的）。

根據上述《聲明》，除了延續討論以前峰會提出的全球經濟治理問題（議題），G20圣彼得堡峰會還聚焦新的全球經濟治理問題（如反腐敗國際合作和國際金融監管），這些最新發展肯定會影響2013年以后的G20進程。加拿大財長吉姆·費海提（Jim Flaherty）評價道，俄羅斯擔任G20峰會輪值主席期間，包括最迫切的財政金融問題之一是作為保護主義行為的競爭性貨幣貶值（尤其是日本安倍政府為刺激通脹而進行的日元貶值）等問題，都被討論過了。

僅從這些重要的多邊成果來看，俄羅斯這一正在復興的世界大國在多邊國際合作，尤其是多邊“財金外交”中確實用心、投入很大，發揮了國際領導作用，否則，不可能達成和通過這份重要文件。峰會結束后，有評論認為，圣彼得堡《宣言》是G20歷史上最有成效的全球經濟治理綱領。筆者認為，這一評價還是比較客觀和公允的。

圣彼得堡峰會發生在2008年9月爆發的全球金融危機五周年的時刻，由于金融危機仍未結束且包括俄羅斯在內的“新興經濟體”正在受到一系列內外因素的打擊，全球經濟（金融）治理本來就是這次峰會的主題。所以，盡管存在敘利亞危機等普遍關切的國際政治問題，G20圣彼得堡峰會的全球經濟治理意義應該得到高度與客觀的評價，因為這事關全球經濟治理的未來。

G20何去何從？

2013年9月5日，中國國家主席習近平在圣彼得堡出席金磚國家領導人“非正式會晤”，就金磚國家合作以及重大國際和地區問題交換意見、協調立場。

G20本來是金融危機的產物。1999年，G20的誕生，是全球對當時的“亞洲金融危機”等局部、區域金融危機的反應。而2008年產生的G20峰會，則是對美歐金融危機的全球反應。當時，G20把自身定位為“應對”或者“管理”危機。但很快，G20中有的國家推動該機制成為全球經濟治理的所謂“長效機制”。表面上，G20以這樣的理由存在下來，但實際是因為G20內部的協調和團結發生了問題。G20不是“同心協力”或者“同舟共濟”，而是美日歐，尤其是美國和日本，自行其是，不考慮自身的政策對其他國家（尤其是“新興經濟體”）的影響。以美國為例，為挽救和刺激本國經濟復蘇而采用“量化寬松”，當前又要縮減或者退出“量化寬松”，這“一進一退”，給全球經濟，尤其是給“新興經濟體”帶來很大負面影響。目前，從印度、印尼到巴西、南非等“新興經濟體”都遭遇了程度不同、形式多樣的金融危機（本幣暴跌、通脹上升、不斷擴大的經常項目赤字等），其外部原因正是發達國家自私的宏觀經濟政策。

面對“新興經濟體”的金融危機，G2O中的非西方成員國利用圣彼得堡峰會表達不滿，呼吁全球團結，結束“新興經濟體”的金融危機。這是此次G20峰會的一大特點。傳統的“南北關系”矛盾居然以“新興經濟體”與發達國家之間的交鋒和沖突為主題在G20中爆發了。

印度是這場危機的中心，所以，印度總理辛格的峰會發言集中在這場危機上，呼吁G20國家通過貨幣政策調整回應這場危機。其他“新興經濟體”的領導人也發出類似聲音，要求G20正視“新興經濟體”的金融危機。

由于預期美聯儲將開始縮減量化寬松計劃，從印尼到巴西等“新興市場”的資產遭遇了大量拋售。“量化寬松”（QE）已經抬高了全球資產價格，特別是高收益高風險的“新興市場”資產。印尼財政部長查提伯·巴斯里(Chatib Basri)警告，如果美聯儲在減少對金融市場支持方面態度依然如此含糊，那么“新興市場”的放緩就可能會威脅到全球經濟的復蘇。他認為，美國貨幣政策的不確定性可能會拖累巴西、印度、印尼等國經濟，而這些國家在全球經濟增長方面正在成為越來越重要的貢獻者。巴斯里批評美國放緩寬松貨幣政策的過程缺乏“透明度”。他說，美國的不確定性導致了更大的波動性，使得東南亞最大經濟體“很難”形成自己的政策。

南非總統雅各布·祖馬(Jacob Zuma)表示，美聯儲縮減每月850億美元資產購買規模的可能性所引發的貨幣貶值提醒人們，主要經濟體政策和震蕩可能給其他國家帶來什么樣的“風險”和“負面效應”；“目前新興市場貨幣的動蕩表明，僅以本國利益為出發點做出的決定可能對其他國家產生嚴重影響。應對所有這些挑戰（金融市場的動蕩、脆弱和不均衡的經濟復蘇）的方法就在于強化全球合作。”作為非洲最大經濟體和整個大陸唯一的G20成員國，南非的貨幣蘭特(rand)兌美元已經貶值將近18%，使其成為表現最差的貨幣之一。 南非領導人呼吁“更多精心構思的全球集體行動”。希望“在世界銀行和國際貨幣基金組織中看到更多包容和有代表性的監管安排”。

2008—2009年，在陷入金融危機的美英領導人的呼吁下，包括中國在內的“新興經濟體”有錢的出錢、有力的出力，與發達國家“同舟共濟”，集體“管理危機”，讓美英，以及歐洲渡過了金融危機的第一階段。但當金融危機演化到新的階段，歐美日則不與“新興經濟體”也來個“同舟共濟”之類的“全球團結”。

一直研究G20問題，尤其是研究亞洲的G20成員國的加拿大英屬哥倫比亞大學亞洲研究院院長、政治學系副教授肖逸夫（Yves Tiberghien）認為，“雖然圣彼得堡《聲明》中沒有可見而具體的說明，也沒有直接的措施來解決新興市場正在擴大的危機，但G20《聲明》保持了對進行中的場外交易監管、‘大而不倒’、影子銀行等問題的聚焦。”一些共同措施的開始，“是向前邁出的重要一步。”

2013年以后的G20，存在諸多的不確定性，G20當然會進一步機制化，但是，其內部成員之間的關系將更成問題。研究G20的美國學者認為，G20當前面對的最大挑戰是“離心離德的傾向”。

在此，需要指出的一點是（國內外的新聞評論大都忽略了這一點），就在圣彼得堡峰會發表《宣言》閉幕之際，澳大利亞政局發生變化（澳大利亞總理陸克文因為忙于聯邦大選，而再次無法參加G20峰會），奉行征收碳稅的澳大利亞工黨政府垮臺，自由保守派反對黨聯盟上臺執政。由于澳大利亞在圣彼得堡從俄羅斯手中接過G20的主席國，主辦2014年G20財政部長和中央央行行長會議，以及布里斯班第九次G20峰會，G20代表的全球經濟治理進程可能將因此受到影響。

在此，筆者的問題是，G20是否就是一個相對完善、包容（具有代表性）和系統的全球經濟治理機制？

許多人一度樂觀地認為G20代表了全球經濟治理的歷史性進步。確實，G20歷次峰會，均邀請了一些地區組織、中小國家（他們中有強的，有弱的，有富的，有窮的）參加，盡量顯示G20普遍的全球代表性，而不僅是代表實力強大的西方大國和“新興大國”。在這個意義上，G20確實是更加全球性的全球治理機制。然而，我們對此不能盲目樂觀，不能因為定期開峰會，而且每次峰會都如此受到全球關注和期待，就簡單地認為G20已經“機制化”，甚至因為表面上《聲明》的措施和目標，就認為其“成績不俗”。

中國與全球經濟治理的轉型

“推動全球治理機制變革”是中共十八大定下的外交政策目標之一。十八大之后，中國高層領導人和外交政策執行團隊的領導人，多次重申這一點，也在諸如金磚國家和二十國集團等多邊合作機制中一再實踐這一目標。

鑒于全球經濟復蘇和全球經濟治理面對的問題和挑戰巨大，中國一直希望G20不要分神，而是集中精力對付迫切而關鍵的全球經濟問題，成為全球經濟治理的主要多邊合作機制。

2013年9月5日，中國外交部發言人洪磊在例行記者會上表示，二十國集團峰會應當堅持自身定位，能夠切實回應國際社會的關切，有力協調各國的宏觀經濟政策，進一步推進國際經濟、金融治理，推進貿易自由化，推進發展議程，從而使二十國集團峰會在國際經濟中發揮重要的正能量。

2013年9月5日，中國國家主席習近平在俄羅斯圣彼得堡舉行的二十國集團領導人第八次峰會第一階段會議上作了題為《共同維護和發展開放型世界經濟》的發言。僅從題目上就可以看出，與以往不同，中國對全球經濟及其治理表達了深刻的擔心。這就是，就在中國最為需要一個開放性的全球經濟體系的當下時刻，全球經濟的開放性卻正在遭到歷史性的挑戰，“全球化在后撤”，不負責任、缺少協調，甚至赤裸裸的“以鄰為壑”的宏觀經濟政策，而貿易和投資保護主義變本加厲。

習近平要求“采取負責任的宏觀經濟政策”，“完善宏觀經濟政策協調機制”；“共同維護和發展開放型世界經濟”，“反對各種形式的保護主義”，“要維護自由、開放、非歧視的多邊貿易體制，不搞排他性貿易標準、規則、體系，避免造成全球市場分割和貿易體系分化”，“要探討完善全球投資規則，引導全球發展資本合理流動，更加有效地配置發展資源”。

為此，習近平呼吁“完善全球經濟治理，使之更加公平公正”。他還明確了G20在全球經濟治理中的角色，即G20是“發達國家和發展中國家就國際經濟事務進行充分協商的重要平臺”。

在具體的全球經濟治理問題上，習近平要求“繼續改革國際金融機構”，“抓緊落實好國際貨幣基金組織份額和治理改革方案”，“制定反映各國經濟總量在世界經濟中權重的新份額公式”，“加強國際金融市場監管，使金融體系真正依靠、服務、促進實體經濟發展”，“建設穩定、抗風險的國際貨幣體系，改革特別提款權貨幣籃子組成，加強國際和區域金融合作機制的聯系，建立金融風險防火墻”，以及“加強多邊反避稅合作”，“健全國際稅收治理機制”。

越是對G20提出過多的要求和期待，越是說明G20遠沒有能夠在推動全球經濟治理上發揮應有的作用。

中國需要構思新的全球經濟治理戰略。在這個戰略中，需要高度重視與金磚國家以及其他“新興經濟體”之間的協調與合作，盡管有人錯誤地認為，除了中國，其他國家算不上“金磚國家”。

2013年9月5日，中國國家主席習近平在圣彼得堡出席金磚國家領導人“非正式會晤”，同巴西總統羅塞芙、俄羅斯總統普京、印度總理辛格、南非總統祖馬就金磚國家合作以及重大國際和地區問題交換意見、協調立場。習近平強調，面對各種風險和挑戰，金磚國家要凝聚在重大問題上的共識，加強團結合作。與其他“金磚國家”加強協調是中國重大而正確的外交行動。由于歐盟是G20的成員，而美歐則通過已經存在近40年的八國集團（20世紀70年代成立G7，20世紀末，俄羅斯的加入使G7演變成G8）相對成功地協調立場，G20中的“新興大國”需要更加團結和協作，否則，難以在與發達國家的斗爭中取得實質性進展。至于諸如此類“非正式會晤”，以及金磚國家之間的具體合作，尤其是諸如建立金磚應急外匯儲備庫等國際金融合作上能否給發達國家帶來壓力，迫使他們在對待“新興經濟體”的態度和做法上有所改變，還需進一步觀察。

結 論

2008年以來，伴隨著金融危機的蔓延，G20成為全球經濟治理的主要中心之一。G20影響了全球經濟治理的轉型。包括剛剛發表的圣彼得堡峰會《聲明》，G20已經發表了八個《聲明》，這些《聲明》都是全球經濟治理的重要標志。如果把它們聯系在一起，我們就可以看出在2008到2013年期間，全球經濟治理面對的主要挑戰（眼下的和比較長期的）和討論的主要議題，以及各個輪值主席國對全球經濟治理的深層考慮與議題設定。我們從中也可以發現，G20成員國之間在全球經濟治理上的一致與差異、合作與沖突。

2013年的圣彼得堡G20峰會打上了俄羅斯多邊外交的深刻烙印。這次峰會與前七次峰會不同，有其顯著特點和重要貢獻，如同以前的峰會，將是今后G20進程的重要背景和因素之一。

全球經濟治理的有無、強弱是影響未來世界經濟演化（復蘇和重建）的重要因素。關于全球經治理的全球爭論將不會停止，站在不同立場、持有不同方法的政府、領袖和學者對全球經濟治理以及G20在其中的作用看法將繼續不同。

主動也好，被動也罷，中國無疑已經處在全球經濟治理進程的中心。考慮到距離中國擔任G20輪值主席國為期不遠，我們需要深入研究以往G20進程的進展與局限，讓G20在全球經濟治理轉型中發揮更大的積極作用。

[1] 維基百科. 2013年圣彼得堡G20峰會[EB/OL].[2013-09-09]. http://en.wikipedia.org/wiki/2013_G-20_Saint_Petersburg_summit

[2] 俄羅斯之聲. 二十國集團將遵循“圣彼得堡計劃”[EB/OL]. [2013-09-07]. http://radiovr.com.cn/2013_09_07/241401456/

[3] FT中文網. 印尼批評美聯儲QE退出計劃缺乏透明度[EB/OL].[2013-09-04]. http://www.ftchinese.com/story/001052345#utm_campaign=1D13020 1&utm_source=marketing&utm_medium=campaign

[4] FT中文網. 南非呼吁全球協同應對新興市場動蕩[EB/OL]. [2013-09-03]. http://www.ftchinese.com/story/001052314?code=2G131304

[5] 管清友認為，目前以“新興經濟體”的金融危機為標志，全球金融危機進入其第三階段。參見管清友. 金融危機第三波已拉開序幕.[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.haijiangzx.com/2013/juanshiwei_0708/108842.html

[6] 張翃. G20峰會制度化，交出不俗成績單. [EB/OL].[2013-09-09]. http://international.caixin.com/2013-09-07/100579334.html

[7] Nathan Gardels等. G20：沒有皇帝的新衣.[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.guancha.cn/NathanGardels/2013_09_04_170451.shtml

[8] 同[6].記者有這樣的評論并不奇怪，但筆者不是記者，想指出的是，即使承認G20的《宣言》算是取得了了不起的進展，2013年的G20《宣言》的附件也包括了“行動計劃”，但是，G20歷年發表的《宣言》在多大程度上得到落實，還是一個未知數。除了G20成員國的宏觀經濟政策外，國際貨幣基金組織和世界銀行是G20《宣言》的落實機構之一。國際上只有少數智庫（如加拿大多倫多大學的G20研究機構）對G20《宣言》的落實（執行）情況進行研究。中國的研究機構還沒有開展對G20承諾的集體行動進行跟蹤研究。

[9] 中國外交部. 2013年9月5日外交部發言人洪磊主持例行記者會[EB/OL].[2013-09-10]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1073338.shtml

[10] 龐中英，王瑞平. 全球治理：中國的戰略應對[J]. 國際問題研究，2013, (4):57-68.

[11] 魏峰. 金磚只剩下一塊. [EB/OL].[2013-09-10]. http://www.guancha.cn/WeiFeng/2013_09_08_170159.shtml

[12] 中國外交部. 習近平出席金磚國家領導人非正式會晤時強調金磚國家要凝聚共識加強團結合作[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1073562.shtml