巴西勞工黨的“社會議程”面臨挑戰

■ 張 凡／文

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員）

2013年6月，巴西爆發了20年來最大規模的民眾抗議活動。這一抗議活動最初只是圣保羅等少數城市公交票價上漲引起的小范圍示威，但很快蔓延至全國各地。6月中下旬，近100個城市超過100萬民眾涌上街頭，其訴求也隨著抗議規模的擴大而日益多樣，其中最為突出的問題包括公共服務及其設施質量低下、生活成本上升、世界杯及奧運的奢華開銷、政壇腐敗等等，反映了當今巴西社會所面臨的若干重大社會矛盾和難題。

巴西的事件與近年來全球不同地區被冠以各種名目的“革命”、“春天”或“占領”行動有所不同。雖然目前經濟增長速度放慢，但巴西并未陷入嚴重的經濟危機。事實上，多年來巴西的經濟社會發展和政治演變均呈現出良性的發展勢頭，甚至在國際金融動蕩的條件下仍表現出較為強勁的恢復并維持了政局的穩定。面對民眾抗議活動，勞工黨政府的態度也頗為獨特和耐人尋味。羅塞芙總統宣稱，經過事件洗禮的巴西“更為強大了”，示威的規模“證明了我們國家民主的力量”。政府主管部門的負責人也明確表示抗議民眾的各項訴求“反映了人民的呼聲”。羅塞芙總統用同樣明確的語言表達了政府“傾聽民眾呼聲”并“致力于社會變革”的立場，同時指出正是勞工黨政府開展了大規模的消除貧困的斗爭并使得巴西4000萬民眾進入了“中產階級”的行列。

在發展成就顯著、國家總體狀況改善的情況下爆發如此規模的抗議活動出乎人們的意料，但也的確說明一個政黨特別是執政黨需要正確面對發展進程中不斷出現的新矛盾和新問題。就巴西和巴西勞工黨而言，這不僅涉及正確總結過去帶來顯著成效的政策經驗，同時也必須認識這些政策及其效果的局限性，更為重要的是應該積極應對新形勢下出現的新挑戰。

巴西勞工黨針對社會問題的舉措及其成效

巴西勞工黨對社會問題的政策首先體現在市政治理理念及其舉措上。自20世紀80年代初成立至2002年贏得總統大選，勞工黨一直處于反對黨地位。但勞工黨人逐步在全國的地方選舉中獲得越來越多的市長職位。1988年，勞工黨人當選市長的城市有36個，至2000年勞工黨人控制的城市已達187個，所轄人口占巴西總人口的18%。

勞工黨市政機構最重要的創新就是所謂的“顛倒優先事項”政策，即公共政策向貧困階層傾斜，為窮人提供更多更好的教育、醫療、交通、住房等方面的服務，同時更富裕階層須繳納更多的稅收。這種“優先項目”的變化實質上是一種財富的再分配，并通過諸如“參與式預算”等制度創新擴大民眾的參與度，提高政府工作的透明性。在巴西這樣一個貧困和不平等問題十分嚴重的國度，勞工黨人在地方治理上的舉措對于普通民眾生活的改善具有積極的作用，同時也使勞工黨贏得了日益廣泛的政治支持。

2002年，勞工黨領袖盧拉當選總統，勞工黨成為執政黨并與其他政黨組成了聯合政府。自2003年始，盧拉政府推出了一系列社會計劃，例如居民用電補貼項目、掃除文盲運動、零饑餓計劃以及后來舉世矚目的家庭津貼計劃。在盧拉第一任期結束時，家庭津貼計劃已經覆蓋全國1100萬家庭。盧拉政府的社會計劃改變了巴西的政治力量格局，此前長期為保守政客所控制和利用的低收入選民紛紛轉入勞工黨的支持陣營。在2006年大選中，盧拉在巴西貧困的北部和東北部地區贏得了60—86%的支持率，而在1989年盧拉第一次參選時這些地區的選民有55—70%是盧拉的反對者。對于巴西的產業工人來說，勞工黨的執政意味著工作和生存環境的極大改善，斗爭目標和議程也發生了轉變。工人的“反抗時期”變成了“收獲時期”，從過去對政府政策（如公共部門私有化）的抵抗，轉化為爭取改善工資等條件的斗爭；而隨著就業率的提高，工人的訴求已經變成了“有尊嚴地工作”。新世紀的巴西已今非昔比。

為了應對2007—2009年的全球金融危機，盧拉政府采取了反周期政策，盡量減少巴西所受到的嚴重沖擊。這些政策包括重要部門的稅收減免和財政刺激，以維持就業和商品供應。政府還采取措施擴大國內市場的需求，例如提高最低工資，使正規部門職工直接受益，并間接影響非正規部門職工的工資水平。加之養老金和社會保障體系的新舉措，以及前文提到的家庭津貼計劃，上述措施有效地緩解了危機的影響并對維持需求水平發揮了重要的作用。事實上，巴西的收入格局正在發生著前所未有的變化。社會金字塔最底層30%的人口，即所謂“Class D”和“Class E”的月家庭收入逐步增加，其中許多家庭已經步入所謂的“Class C”。這一群體由于對大眾消費總需求的促進作用明顯而被稱為“新中產階級”。2009年以來，巴西的汽車銷量每年均創新高，摩托車銷量以及乘飛機旅行人數等指標的大幅度提升預示著收入和消費新格局對市場的穩定所發揮的作用。

勞工黨“社會議程”的特色及其局限

勞工黨執政以后的“社會議程”，即政府在社會領域所采取的一系列政策措施，可以歸結為三個大的方面。其一是針對城鎮居民的舉措。巴西人口城鎮化水平超過80%，大部分勞動力處于失業、半失業或非正規部門就業的狀態，而正規部門就業水平也逐年下降。盧拉政府積極推動國會立法保護工人權益，如取消勞動法庭對罷工的限制、杜絕集體談判對法定權利的侵蝕等。盧拉政府還將作為工資參照標準的最低工資從200提高到540雷亞爾。2007年，盧拉推動立法將非正規部門工人納入養老金系統，使多達2800萬從未享受過社會保障權利的非正規部門勞動力得到了一定的生活保障。但盧拉政府也延續了其前任的養老金改革政策，使正規部門職工的利益受到損害，如勞動市場的“靈活化”使工人階級和中產階級的就業受到威脅，而對集體談判設限則削弱了中小工會的力量。

盧拉政府“社會議程”的第二個方面針對的是農業和土地問題。盧拉繼承了其前任政府的“全國家庭農業援助計劃”，即向貧困的小農戶提供信貸，并將接受信貸的農戶數量提高了近一倍，同時聯邦政府對該計劃的投入提高了兩倍。2005年以后，盧拉政府重新規劃了農村發展目標，將提高現金收入轉化為保障糧食安全，包括經濟多樣化和環境的可持續性，這一政策提高了小農戶的糧食生產水平。盧拉政府還推出了“糧食收獲計劃”，政府以市場價格收購貧困農戶的作物，然后分配給學校和慈善機構，用以改善地方和基層的營養水平。但盧拉政府的信貸和收購計劃也面臨著諸多困難，如規模限制和技術援助匱乏常常使小農戶無法償還小額信貸，而糧食收購范圍也十分有限。更重要的是，在土地問題沒有解決的情況下，糧食收購和小額信貸的作用會大打折扣。在勞工黨的早期激進綱領中，土地改革曾經是一個重要目標。2002年以后，土地問題從一個政治目標變成了經濟發展政策的一個部分，重新分配土地的問題被擱置了起來。但盧拉政府在負責大規模商品農業生產的“農業部”之外，又設立了“農村發展部”，專司小農戶的發展問題。據不完全統計，農村發展部在2003—2009年間，通過2500多項方案共安置了40多萬戶無地農民，約涉及200萬人口。同時，盧拉政府還將人口和耕地密集的沿海地區居民遷移到亞馬孫地區的政府公地上。應該指出，盧拉政府的政策暫時緩解了土地問題，但沒有解決這一困擾巴西社會多年的難題。

盧拉政府“社會議程”的第三個方面是面向貧困階層的現金轉移支付計劃，即所謂“家庭津貼”項目。盧拉執政以后，將前任政府和勞工黨政府短期推出的現金轉移計劃合并為統一的“家庭津貼”，并逐步加大資助力度，至2009年，處于赤貧狀態的家庭每月收到相當于116美元的補助。家庭津貼向所有人均月收入低于90雷亞爾（相當于60美元）的家庭開放，而且發放對象不僅包括“赤貧”家庭，還將一般的“貧困”家庭納入其中。在盧拉第一任期內，該計劃的實施使巴西的赤貧和貧困狀況分別減少了19%和12%。作為一種“有條件”的補助計劃，家庭津貼要求接受補助的家庭必須保證孩子入學、接種、體檢以及孕婦的產前檢查等，政府還出臺措施確保計劃的透明和問責機制。家庭津貼成為勞工黨政府社會議程的最重要舉措和標志性項目，為勞工黨贏得了廣泛的聲譽和選民支持，2006年盧拉蟬聯總統和2010年羅塞芙當選總統都與該計劃的實施及其成效有著密切的關系。

2013年6月21日，人們在巴西圣保羅舉行游行，抗議政府有意糾正同性戀性取向的相關法律，同時要求打擊官員貪污腐敗和改善醫療、教育等福利。

勞工黨政府面臨的新問題和新挑戰

除了執政期間尚未解決的難題外，勞工黨政府還面臨著兩個方面的挑戰。歷史上，巴西勞工黨與巴西工會運動密切相關。勞工黨的誕生和成長壯大離不開工會運動的組織動員和支持。勞工黨執政以后，巴西最大的工會組織是政府政治上的盟友，并且成為黨與工人階級的聯系渠道。在選舉中，工會一般都會支持勞工黨的候選人，盧拉就是作為工會領袖當選總統的。2010年，勞工黨人迪爾瑪·羅塞芙當選總統，工會的支持也起了決定性的作用。但是，勞工黨的執政并不意味著工會運動就此銷聲匿跡。在新的歷史條件下，工會運動仍保持著較為旺盛的斗爭勢頭，例如在2004—2009年間，全國的年平均罷工次數達360次，超過150萬人次卷入罷工浪潮。這一時期的工會運動仍采取了許多傳統的斗爭方式，包括示威、游行、占領工廠車間等等。罷工往往以提高工資和改善條件為主要目標，并且在大多數情況下能夠以要求得到滿足或部分滿足而告結束。與此同時，公共部門職工的罷工次數往往多于私營部門，如警察、法官、銀行職員、教師、州或市政府公務員等等。巴西勞工黨面臨的問題是如何處理好政治支持者爭取經濟利益的訴求與維護政治大局穩定之間的關系。

巴西勞工黨面臨的更為嚴峻的挑戰在于，政府傾力緩解了社會的原有矛盾，特別是減輕了長期困擾社會的貧困和不平等痼疾，使中產階級人口歷史上第一次超過了貧困階層的人口；但與此同時卻對新的問題和矛盾始料不及。2013年6月是一個重要的時間節點：此前由于政績突出，先后擔任總統職務的勞工黨人盧拉和羅塞芙均以超高的民意支持率成為巴西歷史上和拉美各國中最受人愛戴的國家元首；6月以后，巴西國內外的人士似乎突然意識到這個國家還存在著腐敗的政客、龐大低效的官僚機構、質量低下的公共服務以及揮霍納稅人血汗的政府。事實上，上述問題與貧困和不平等狀況一樣是長期存在的社會現象，之所以在這樣一個時間節點激起民眾抗議，與巴西社會結構的改變即中產階級隊伍的急劇擴大密切相關。

巴西總統羅塞夫2013年6月24日與全國各州州長及州府城市市長舉行會晤，就解決當前因游行示威引發的危機提出一系列建議。

自20世紀60年代起，政治科學研究中的一項重要共識就是，在發生劇烈變化的社會中，政府提供公共服務的能力往往跟不上民眾對公共服務需求的增長。政治和經濟制度的改進相對于經濟繁榮、信息爆炸條件下的大眾需求和期待也往往會捉襟見肘。過去20年間，巴西社會就發生著這樣的變化，而勞工黨就是這種變化的重要推動力量。千百萬巴西普通民眾經歷了一個“向上的社會流動”，進入中產階級行列，其訴求也隨之從求溫飽變為爭取更多的權利和更好的服務。隨著這部分人群的收入、教育、職業、財產等條件的變化，他們對國家的政治生活和社會矛盾變得更加關心和更加敏感。巴西是拉美稅負最重的國家，稅收在GDP中的占比高達40%。而中產階級是納稅大軍的重要組成部分，政府的所作所為直接牽涉到他們的利益。在巴西，“老”中產階級對勞工黨照顧窮人的政策早就有所不滿，而“新”中產階級既希望繼續改善處境又擔心回落到從前的狀態，因而都傾向于對政府行為越來越挑剔和苛刻。6月事件起因于公交票價上漲這樣一個看似無足輕重的小事，進而引發了對政府乃至政治體制方方面面改進和變革的呼聲，說明社會結構改變以后，民眾已經越來越難以容忍政客的貪腐和政府的浪費這些過去“習以為常”的作為了。

因此，勞工黨政府面臨的挑戰首先是應對民眾日常生活中的真實不滿：交通、醫療、教育等方面的服務質量問題。雖然過去勞工黨的政策成效顯著，但廣大民眾的感覺仍然是事情沒有他們期待得那么好：經濟增長的收益應惠及更多的人口、公共設施和服務應更加完善和便利、民眾對于與自己利益攸關的事情應享有更多的發言權等。與此同時，勞工黨還應該檢討自己與社會不同階層和群體的關系。歷史上，勞工黨是一個與基層民眾息息相關、緊密相連的政黨，工會、農會、教會基層社區等組織是黨的基本支持力量，并與黨保持著“日常”的聯系。但6月事件中的抗議民眾不僅對保守政黨政客表達不滿，而且對勞工黨等左翼政黨也喪失了信心。這被稱為“政治代表性”的危機，即整個政治精英層都不再代表巴西民眾的利益。事件中的民調顯示，80%以上的抗議民眾拒絕認同任何一個政黨。抗議隊伍以26—35歲的青年人為主，70%以上是第一次參加抗議活動，其中85%依靠互聯網了解和獲得信息。因此，勞工黨需要在兩個層次進行改革：經濟、社會政策的調整以滿足民眾的直接需求，體制的改革以解決政治代表性危機。

6月事件給了勞工黨一次新的歷史機遇，使這個曾經給巴西政壇注入全新內容的政黨有了再次改造社會的機會。羅塞芙政府在全國州長市長會議上提出了應對危機的五點方案，包括召開制憲會議討論政治改革、將腐敗從輕罪改為重罪、承諾投資500億雷亞爾改善城市交通、加大教育和醫療領域的政府開支以及繼續維持財政紀律。政府的舉措實際上是全面但卻籠統地接受了示威民眾的主要要求，其未能提出具體可行的政策措施，如未能指出資金來源和哪些項目應該削減，特別是如何處理加大投資和財政紀律間的平衡。同時，由于勞工黨政府實際上是多黨聯合政府，聯盟內部各黨之間的博弈，加之反對黨和保守媒體的制約，政治改革的方案也遇到重重阻力。6月事件以后，羅塞芙總統的支持率已大幅度下跌，使2014年總統大選增加了新的變數。勞工黨為了繼續執政并保持黨在國家政治格局中的領先地位，必須拿出符合民意又切實可行的政策方案。民眾抗議所聚焦的問題正是巴西社會當今所面臨的關鍵難題，這些難題的解決也是巴西走向發達國家無法繞過的門檻。民眾的呼聲賦予了勞工黨實施重大改革的正當性并提供了民意基礎，勞工黨不應失去這個歷史機會。

[1] Cliff Welch, “Lula and the Meaning of Agrarian Reform”, NACLA Report on the Americas, Vol. 44, No. 2, 2011, pp. 27-30.

[2] Fabio Veras Soares, Rafael Perez Ribas, and Rafael Guerreiro Osorio, “Evaluating the Impact of Brazil’s Bolsa Familia: Cash Transfer Programs in Camparative Perspective”, Latin American Research Review, Vol. 45, No. 2, 2010, pp. 173-190.

[3] Armando Boito and Paula Marcelino,“Decline in Unionism? An Analysis of the New Wave of Strikes in Brazil”, Latin American Perspectives, Vol. 38, No. 5, 2011, pp. 62-73.

[4] Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, Yale University Press, 1968.

[5] Latin American Brazil and Southern Cone Report, June 2013.