我國礦產資源收益制度現狀分析與對策建議

李曉莉，張 宇，肖勁奔，樊春輝

（1.中國地質調查局發展研究中心，北京100037；2.貴州省礦權儲備交易局，貴州550004）

礦產資源稅費是對礦產資源開發活動專門征收的稅費，是調節礦產資源開發利用各相關經濟主體間利益關系的一種財政稅收制度。其稅費征收的范圍為資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費與采礦權使用費、探礦權價款與采礦權價款。以礦產資源稅費制度存在的不足作為切入點，對我國現行礦產資源稅費制度的現狀進行分析研究，提出了對礦業稅費制度進行改革和完善的幾點認識。

1 我國礦產資源收益制度現狀

1.1 法律法規規定征收的稅費

依據《中華人民共和國礦產資源法》和《中華人民共和國資源稅暫行條例》、《礦產資源補償費征收管理規定》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規規定的征收標準（表1）。

1.2 地方政府或主管部門規定征收的礦產資源稅費

除了國家規定的礦產資源稅費外，各地方政府還針對各自的礦產資源和經濟的發展狀況，制定了特定的礦產資源稅費。例如：貴州省對煤炭征收30～70元／t的價格調節基金，對出省煤炭征收額度曾達200元／t；新疆維吾爾自治區征收的煤炭資源開發地方經濟發展費 （按動力煤15元／t，焦煤及配焦用煤20元／t征收）；山西省煤炭可持續發展基金，適用煤種征收標準為：動力煤最高18元／t，無煙煤最高23元／t，焦煤最高23元／t等等。

表1 國家礦產資源稅費征收標準

1.3 礦業權拍賣或掛牌出讓成交價中的溢價收益

礦業權拍賣或掛牌出讓是各地普遍采用的一種市場競爭方式。對于以拍賣或掛牌方式出讓的探礦權或采礦權，拍賣或掛牌成交價中超出底價（探礦權采礦權評估價或按征收標準計算的價格）的溢價部分實際也成為征收探礦權價款或采礦權價款的一部分。例如，貴州某鐵礦礦產地探礦權掛牌出讓，國家投資權益評估值1588萬元，成交價9000萬元（2元／t的采礦權價款還要根據探明資源量多少繳納），在探礦權出讓環節國家就征收了7412萬元的溢價收益（作為探礦權價款的組成部分）。筆者認為，探礦權采礦權拍賣或掛牌出讓成交價中的溢價收益既不是投資回報也不體現資源權益，它屬于礦業權的市場價值。

2 目前礦產資源收益制度存在的問題

2.1 礦產資源稅費性質不清，導致重復征收

資源稅是國家憑借政治權力，強制性、無償征收的一種財政稅收。有關資源稅解釋是：征收資源稅是為了調節礦山級差收益，即把礦山企業因資源豐度及開發條件而產生的超額收益，收歸國有。探礦權價款與采礦權價款雖然立法解釋是國家出資勘查的投資回報，在探礦權價款與采礦權價款評估實務和各地實際操作中，如前所述，已演變為體現礦產資源國家所有權的資源權益收益，它實質上也是超額收益。征收礦產資源補償費解釋是為了維護國家對礦產資源的財產權益，其性質是礦產資源國家所有權收益。資源稅、礦產資源補償費、實際執行中征收的探礦權價款與采礦權價款實質都是體現礦產資源國家所有權權益，它們的性質區分不清，實質是重復征收。按勘查區面積征收探礦權使用費與按礦區范圍面積征收的采礦權使用是為了體現國家對探礦權和采礦權的有償取得制度，同樣的勘查區面積或礦區范圍面積在不同礦種之間探礦權價值或采礦權價值差異很大，顯而易見，按面積大小實際并不能完全體現對探礦權或采礦權的有償取得。礦業權評估理論的不完善，導致探礦權價款采礦權價款評估結果體現礦產資源的資源權益，而不是投資回報。

2.2 礦產資源稅費征收依據不合理

礦產資源稅費征收依據不合理具體表現在二個方面。一是礦業權價款的評估與收取和國家出資勘查資金的多少無關，實際收取的礦產資源的剩余超額利潤（包括地勘投資成本），是礦產資源潛在收益價值扣除社會平均利潤（采礦權人應得的超額利潤）和國家礦產資源所有權收益（資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費）后的那部分超額利潤，這種剩余超額利潤實質上還是體現國家所有者的資源權益。國土資源部規定對國土資發〔2006〕12號文件附件《礦產資源開采分類目錄》中的第三類礦產（無資源風險或低資源風險礦產）及依法收歸國有的礦產地也要收取礦業權價款就更能說明礦業權價款不是國家投資資本的價值，而是資源權益，這里國家作為礦產資源勘查投資者收取的探礦權價款或采礦權價款變成了國家作為礦產資源所有者享有的資源權益（至于投資資本收益是多少并未分出）。二是一些地方探礦權價款采礦權價款不經評估確定，以評審備案資源量多少按當地征收標準確定。以貴州省為例，無論是出讓國家出資形成的礦產地還是礦產勘查工作空白區以及出讓《礦產勘查開采分類目錄》中第三類礦產（只需開展簡單勘查工作），均征收探礦權價款或采礦權價款。《關于完善礦業權有償取得制度與調整礦業權價款繳納標準的通知》（黔國土資發〔2009〕112號）規定了貴州省采礦權價款計算標準（表2）及探礦權價款調整系數（表3），采礦權價款＝資源量×采礦權價款征收標準，探礦權價款＝采礦權價款×探礦權價款調整系數。

2.3 相關法律法規不適應當前經濟發展的要求

與征收礦產資源稅費有關的《中華人民共和國礦產資源法》及配套行政法規有明顯的計劃經濟色彩，缺乏國際視野，一些規定也不能適應我國加入WTO、全球經濟一體化的市場經濟形勢。表現在兩方面：總體把握不夠，缺乏國家層面的合理的礦產資源稅費制度設計；對地方的監督力度不夠，導致各地在礦產資源稅費征收上名目多、差異較大，在有的地方一定程度上影響了礦業的健康發展。

2.4 征收標準不能促進礦產資源的合理配置與合理開發利用

礦產資源稅費征收應該體現國家政治權力、礦產資源的國家所有權。筆者認為，礦產資源稅費征收必須體現國家對礦業的宏觀調控，促進礦產資源的合理配置與合理開發利用。征收標準過低起不到合理配置資源的作用，征收標準過高則影響礦山企業的正常運行。當前，單就國家法律法規來講，規定稅費水平顯得偏低，但加上地方擅自出臺的各種名目不規范的收費，礦產資源稅費總水平就偏高，不利于礦業的正常運行。在征收方式上，采用從量計征不能起到調整礦山級差收益的目的。在征收環節上，進口環節即礦業權出讓時征收數額巨大的探礦權價款或采礦權價款，有吃子孫飯的嫌疑，不盡合理，造成礦山建設資金緊張，不利于礦山建設。中央與地方各級政府的分配比例不盡合理，在分配使用上向礦產資源勘查、礦山環境治理、礦山科技進步等方面傾斜不夠，對礦產地所在地人民的利益考慮較少，礦群矛盾較為突出。

表2 貴州省采礦權價款計算標準

表3 探礦權價款調整系數

3 進行礦業稅費制度改革和完善的建議

3.1 加強國內外調研，做好稅費制度改革的基礎工作

一是國家級層面立項，在全國范圍內，對礦產資源稅費制度、種類、征收標準、管理及使用情況進行全面的調查，摸清基本情況，進一步發現市場經濟條件下出現的新問題，為理順礦產資源稅費關系，完善礦產資源稅費立法奠定基礎；二是對國外礦業大國在礦產資源稅費方面的有關情況進行研究，在全球經濟一體化的大趨勢下，必須借鑒外國的經驗與做法。

3.2 加強理論研究，厘清礦產資源稅費性質

理論研究薄弱，是礦產資源稅費性質不清和造成重復收費、收費不規范等問題的根源。加強礦產資源稅費理論研究，筆者認為應從以下幾個方面入手。第一，充分考慮礦產資源與礦業經濟的特殊性，礦產資源的不可再生性、差異性、儲量不確定性，礦業的高投入、高風險、建設周期長、見效慢、對環境破壞大等特點，改革和完善礦產資源稅費制度；第二，深度進行礦業權方面的研究，厘清探礦權、采礦權的內涵，各種礦產資源稅費經濟關系；第三，厘清礦產資源與礦業權的關系，明確礦產資源有償使用與礦業權有償使用的異同；第四，明確礦業權價值的理論依據，如地租理論、勞動價值論、市場價值論等；第五、研究合理的礦業權價值、礦業權價款評估方法。

3.3 完善立法，搞好國家層面的制度設計

完善礦產資源稅費立法，須遵循以下幾個原則：一是充分考慮我國國情；二是充分借鑒外國做法；三是尊重歷史、照顧現實；四是便于新、老辦法之間的銜接；五是便于操作。具體在制度設計方面：國家統一礦產資源稅費種類，對性質相同的重復性收費予以合并，統一制定合理的稅費征收標準，由一個機關征收；取消地方擅自出臺的收費項目，對今后擅自出臺收費項目，加重礦業企業負擔的，除取消其出臺的收費項目外，對相關責任人員應給予處分；在征收環節上，進口環節（出讓）與出口環節（礦產品銷售），設置適當的稅費項目與合理的稅費水平，使之既能起到促進合理配置與合理利用礦產資源的作用，又能有效體現礦產資源國家所有權的財產權益；在征收方式上，進口環節采取從量計征或評估，出口環節采用從價計征；在分配使用方面，應理順中央與地方的關系，調整分配比例，向礦產資源勘查、地質環境治理、礦業科技進步等方面傾斜，適當照顧礦區所在地人民的利益，促進和諧礦區建設。

3.4 具體方案完善建議

一是把目前各地按資源量多少收取的實際體現資源權益性質的探礦權價款、采礦權價款分別更名為探礦權使用費、采礦權使用費，這樣做名正言順。按評審備案資源儲量，采用從量計征方式征收，合理的收費水平有待研究，總的原則是不宜過高，但也不能太低。二是拍賣掛牌方式出讓礦業權產生的溢價部分屬于有償使用費，列入探礦權使用費或采礦權使用費。三是對空白區探礦權出讓，可以繼續按照面積收取探礦權使用費，但需進一步細化，應區分不同礦種按面積大小收取探礦權使用費，如金屬礦與非金屬礦單位面積差別就較大。

4 結論

礦產資源稅費制度是關系到礦產資源合理開發、利用的關鍵制度政策，針對我國目前礦產資源稅費制度所存在的問題，改革應該從國內外全方位調研入手，全面整理資料，加強理論研究，完善相關立法，制定出以礦產資源可持續發展為主要目標、適合我國國情的礦產資源稅費制度。

[1]中華人民共和國國務院.中華人民共和國資源稅暫行條例[G].2011.

[2]晁坤.礦產資源有償使用制度與礦業權評估方法[M].北京：石油工業出版社，2007.