內蒙古自治區礦山地質環境現狀分析及對策建議

趙彥璞

（中國礦業大學 （北京），北京100083）

內蒙古地域遼闊，礦產資源豐富。根據《2010年度內蒙古自治區礦產資源開發利用統計年報》，截至2010年底，全區共有各類非油氣礦山企業4469個，其中大型礦山企業110個，中型礦山企業271個，小型礦山企業4088個。2010年，礦石總產量8.62×108t，其中，原煤年產量7.03×108t，鐵礦石年產量0.82×108t。非油氣礦業總產值為1859億元，占內蒙古國民生產總值的15.98%。這些礦山企業在為內蒙古自治區經濟發展做出重要貢獻的同時，也使得礦山地質環境問題日益突出，主要表現為礦山占用、土地資源破壞、地貌景觀破壞；礦業活動誘發的地質災害，包括地面塌陷、崩塌、滑坡等；固體廢棄物對環境的影響；礦業開發對地下水系統的影響與破壞等等[1－2]。

1 內蒙古自治區地質環境現狀

1.1 礦業開發占用和土地資源破壞情況

根據2010年內蒙古國土資源廳調查統計，截至2010年底，全區礦山總用地面積3963.04km2，其中礦業開發占用、破壞土地面積1100.95km2，占礦山總用地面積的27.78%。具體占用情況如表1所示[1－2]。

表1 內蒙古礦業開發占用和土地資源破壞情況／km2

因礦業開發而對土地產生的破壞作用主要表現在露天礦山，其次是在交通干線兩側和城市周圍。在露天礦，土地破壞形式主要表現為剝離采礦，其中中大型露采礦山對地形地貌破壞較為嚴重；在交通干線兩側和城市周圍，土地破壞形式主要表現為采石和采砂，大部分采石和采砂坑是由過去修路開始，后期群采濫挖而形成的，其中G6（丹－拉高速）、G110及G207（錫林郭勒盟段），G301（呼倫貝爾市段），S105省際大通道等交通干線兩側土地破壞情況較嚴重。

1.2 礦山地質災害情況

由于內蒙古自治區管轄范圍大部分屬于戈壁沙漠沙地地質環境區，少部分屬于平原盆地地質環境區，區域地質環境條件決定了地質災害以地面塌陷、崩塌、滑坡和泥石流為主，2010年全區礦山地質環境調查資料顯示，共發生礦山地質災害568處，直接經濟損失5.765億元，傷亡人數共計65人，詳細數據如下。

1.2.1 地面塌（沉）陷

全區礦業開發形成的采空區地面塌（沉）陷總面積254.50km2；形成的塌陷坑、塌陷群共有366處。地面塌陷災害造成的直接經濟損失約4.751億元。從礦產類型分析，全區地面塌陷主要分布于煤炭集中開采礦區。形成塌（沉）陷面積為252.70km2，占全區總塌陷面積的99.3%[2]。

1.2.2 崩塌、滑坡、泥石流

全區礦山發生崩塌、滑坡、泥石流災害202處，占礦山地質災害總數的35.5%，直接經濟損失總計為0.913億元，約占全區礦山地質災害損失的16%。崩塌、滑坡、泥石流等地質災害共傷亡15人。崩塌災害主要發生在建筑材料采石礦區，露天開采的煤炭和金屬礦山亦有分布。滑坡災害主要發生在大、中型露天礦的采礦場和排土場，并以煤礦為主。礦山泥石流災害相對較少[2]。

1.3 固體廢棄物對環境的影響

礦山固體廢棄物包括廢石（土）、煤矸石、尾礦等。根據2010年全區地質環境調查資料顯示，截至2010年底，各類礦山固體廢棄物累計積存量56.9×108t，其中廢石（土）累計積存量43.52×108t，煤矸石累計積存量10.66×108t，尾礦累計積存量2.72×108t。固體廢棄物主要以煤礦山排放的廢石（土）、煤矸石為主。固體廢棄物對環境的影響，主要表現為淋濾污染與土壤污染[2]。

1.4 礦業開發對地下水系統的影響與破壞

礦業開發活動中要進行礦坑排水工作，而長期的礦坑排水就會對地下水補、徑、排系統造成不同程度的改變和破壞，部分區域甚至出現地下水位下降，地下水疏干現象。其中，赤峰市元寶山露天礦、呼倫貝爾市寶日希勒露天礦和東明露天礦表現較為明顯。

2 內蒙古自治區礦山環境治理現狀

2.1 制定了礦山地質環境保護與治理相關政策、法規

隨著礦山地質環境問題的不斷突出，內蒙古自治區政府也不斷加大治理步伐，先后制定、出臺了一系列礦山地質環境保護與治理的政策和法規，主要包括《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》、《內蒙古自治區礦山地質環境治理實施方案》和《內蒙古自治區礦山地質環境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》。

2.1.1 《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》

2008年5月8日自治區人民政府第四次常務會議討論通過《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2008年8月1日起發布實施。《辦法》規定了礦山地質環境治理保證金存儲制度及實施辦法。保證金年存儲標準、礦山分類系數和礦山開采方式系數分別見表2、表3和表4。《辦法》的實施，為全區礦山地質環境保護與治理提供了必要的資金保證，同時為礦山地質環境管理提供政策法規依據[3－4]。

表2 礦山地質環境治理保證金年存儲標準

表3 礦山地質環境治理保證金礦山分類系數

表4 礦山地質環境治理保證金礦山開采方式系數

2.1.2 《內蒙古自治區礦山地質環境治理實施方案》

2009年9月18日自治區人民政府頒布了《內蒙古自治區礦山地質環境治理實施方案》（內政辦發〔2009〕61號），《方案》本著合理分工、尊重歷史、面對現實、科學規劃、分步實施、以人為本、資源節約和堅持“誰開發、誰治理，邊開采、邊治理”的原則重點給出了2009～2015年各資源型城市礦山地質環境問題治理的目標和工作步驟，并給出項目審批、招標、施工管理和資金管理的具體管理實施辦法，明確了自治區政府、自治區國土資源廳、各盟行政公署及市人民政府、各旗縣（市、區）人民政府、各相關行業主管部門和礦山企業的職責，同時規定了具體的保障措施，包括建立目標考核體系、建立獎罰約束機制、建立情況報告制度和加強媒體監督等等[5]。

2.1.3 《內蒙古自治區礦山地質環境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》

2010年，內蒙古自治區財政廳和國土資源廳聯合出臺了《內蒙古自治區礦山地質環境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》，《辦法》從自治區礦山地質環境專項資金預算、撥付、使用及績效考評到項目的申報、立項審查、管理實施、檢查驗收、成果檔案管理及監督檢查等方面均作出了明確規定。此《辦法》的有力執行將會對加強和規范礦山地質環境治理資金和項目管理，提高資金的使用效益具有重要意義[6]。

2.2 開展了全區礦山地質環境調查與規劃工作

在加大治理步伐的同時，也同時相繼開展了一系列地質環境調查與規劃工作。截至2010年底，已完成項目包括“內蒙古自治區1∶50萬環境地質調查”、“內蒙古自治區礦山地質環境調查與評估”、“內蒙古自治區礦山地質環境保護與治理規劃（2006～2015年）”、“內蒙古自治區礦山地面塌陷調查”、“內蒙古自治區礦山尾礦庫地質環境調查”和“內蒙古自治區廢棄礦井治理規劃”。以上調查工作的完成，對全區主要礦山地質環境問題現狀及潛在危害和礦業開發對生態環境的影響狀況有了具體了解，對數據記錄作了補充，為以后治理礦山地質環境工作的開展奠定了基礎[2]。

2.3 礦山地質環境治理初見成效

截至2012年12月，全區共繳存礦山地質環境治理保證金174360.11萬元，繳存率達90%以上[3]，國家和自治區累計投入礦山地質環境治理經費174938萬元。共實施礦山地質環境治理項目263個（已治理156個），治理面積565.6km2（現已完成治理驗收135.4km2）（數據來源于內蒙古國土資源廳內部）。

3 存在的問題和難點

1）礦山企業投資礦山地質環境治理的積極性不高。礦山地質環境問題是隨著近幾年資源需求的不斷增長和資源開發力度的不斷加大而逐漸出現的新課題，是一個全新的內容，礦山企業對地質環境治理問題在認識上還存在偏差。另外，礦山地質環境治理屬于外部性投資，注重的是社會效益和環境效益，礦山企業“重開發、輕保護，重開采、輕治理”的理念還較為嚴重，部分企業還存在繳納了礦山地質環境治理保證金就可以不履行治理義務的錯誤觀念。

2）缺少專業的礦山地質環境保護法律法規。目前在礦山地質環境保護方面，內蒙古自治區范圍內可以依據的法律法規只有《礦產資源法》、《內蒙古自治區礦產資源管理條例》、《內蒙古自治區土地復墾實施辦法》和《內蒙古自治區地質環境保護條例》，這些法律法規作為礦山地質環境治理工作開展的依據還不夠完善、充實。《礦產資源法》礦山地質環境治理內容涉及的較少，缺少具體的管理規定；《內蒙古自治區礦產資源管理條例》側重于工業“三廢”治理；《內蒙古自治區土地復墾實施辦法》主要對礦區土地復墾進行了規定，但在操作上對不復墾的責任人也起不到懲戒作用；《內蒙古自治區地質環境保護條例》雖然設有專門的礦山地質環境保護章節，但遠不能涵蓋礦山地質環境保護的各個環節，對礦山地質環境的外延和內涵也有待進一步明確。

3）缺乏科學的礦山地質環境治理標準。體現在兩方面，一方面是缺乏礦山地質環境治理的實施細則和相關技術標準；另一方面是缺乏可實施性強的礦山地質環境治理費用制度。在實施細則和相關技術標準方面，一直有欠缺，但是實施細則和相關技術標準的制定對于礦山地質環境治理保證金的合理應用具有重要意義。例如在綜采井工礦山，其工作面采空區塌陷區治理方案總是一種論調：回填、覆土、平整、種樹，實際上塌陷區在塌陷穩定后主要存在沉陷邊緣地裂縫，覆土回填后即可。有些沿溝谷的塌陷甚至無需治理，僅需做好監測工作和豎立好警示牌。在礦山地質環境治理費用制度方面，目前的依據只有《礦山地質環境治理保證金制度》，但是此制度的實施不夠順暢。概括為以下幾種情況：一是礦山地質環境保護與恢復治理方案對治理工程的概算各礦山企業之間差距較大，個別礦山企業明顯偏低，如果按照方案標注的服務年限分期繳存，會造成部分礦山企業出現提前閉坑，保證金不能足額繳納的后果；二是露天開采煤礦在繳存礦山地質環境治理保證金，編制礦山地質環境治理方案的同時，按照有關規定還要繳納復墾保證金，編制復墾方案，而兩者在治理和恢復的內容、要求上大同小異，這樣，不僅增加了礦山企業的生產成本，也不利于礦山地質環境的治理；三是部分國有大型礦山保證金繳存率低，礦山采礦許可證有效期限長，不到延續換證時間，沒有制約措施促使其繳存保證金以及辦理保證金相關手續，還有的國有大型礦山企業沒有采礦許可證，保證金收繳難；四是礦山地質環境治理保證金利用效率低下，部分企業即使足額繳納了保證金，因為治理的投資額遠遠大于所繳的保證金數額，對其造成的地質環境問題不愿意投入資金進行治理，致使部分地區地質環境治理效果不明顯。

4）礦山地質環境監管薄弱。監管薄弱體現在兩個層次上，一是在自治區國土資源部門內部，另一個是縣一級國土資源部門。在自治區國土資源部門內部，行政審批只進行形式審查，不注重實際效果，存在分頭審批、多頭監管和只審批不監管的問題。如開發利用方案、土地復墾方案、地質環境治理方案都要分頭審批，后續監管也是分頭監管，有的監管嚴重缺位，“誰審批、誰負責”的制度還沒有得到較好落實。在縣一級國土資源部門，礦山地質環境監督管理力量薄弱，管理力度不夠。如大多數礦山處于鄉村僻壤，交通不便，有的旗縣一天巡查不到一個邊遠的采礦點。這種管理困難的實際情形沒有在機構和人員編制中充分考慮，部分地區的地質環境管理機構不健全，人員短缺，礦山企業內部也缺乏對應的地質環境管理人員。

4 建議

1）進一步加大礦山地質環境治理的宣傳力度。向地方各級政府和礦山企業廣泛宣傳國家關于礦山地質環境保護與恢復治理的相關政策、要求和意義，從思想上切實提高地質環境治理的法律意識和責任意識，意識到地質環境治理的持久性，要確保礦山開發與環境治理同步進行、同步投入、同步見效，實現“開發與保護”并重的效果。

2）完善礦山地質環境治理法律法規體系。建議積極修改和完善相關法律法規，通過法律的形式保障礦山地質環境治理工作的有序推進。一是借《礦產資源法》修改之機，增加有關礦山地質環境保護與治理的內容；二是適時啟動《內蒙古自治區地質環境保護條例》的修改工作，完善有關要求。

3）加快礦山地質環境治理的相關標準制定。一是盡快研究出臺礦山地質環境治理項目驗收管理辦法，明確工作程序、治理標準和制裁措施等，以保證治理的實際效果。二是根據不同的區域研究制定不同的礦山地質環境治理標準。礦山地質環境治理是一項綜合性的系統工程，涉及生態、地質、水文等多個專業，治理工作與地域、環境、氣候密切相關，特別是內蒙古東西跨度大，地域特征明顯，建議地質環境治理標準要因地制宜。三是提高礦山地質環境治理方案的編制水平，增強方案的針對性和時效性，使方案盡可能符合實際。方案應以礦山生產各個階段和進程為依據，確定礦山近期治理工作目標，作為階段性治理和治理后驗收的依據，不要以年限來劃分治理周期。四是抓好礦山開發利用方案和采礦設計的編制和實施。這兩項內容是礦山開采活動的總綱，從開采到閉坑貫穿始終，其中也包括礦山地質環境的保護恢復治理。建議各級國土資源部門對礦山地質環境治理的監管要從礦山開發利用方案和采礦設計入手，加強采礦活動的監管，做到預防為主。五是完善礦山地質環境治理保證金管理辦法。建議將礦山地質環境治理保證金與土地復墾保證金統一起來，不再多部門重復收取。為提高保證金的使用效率，將礦山地質環境治理保證金的繳存比例與礦山的開采量掛鉤，保證金與礦山保有儲量動態管理掛鉤。同時，建議按照礦山企業生產的不同時期差別化存儲保證金。在礦山生產的前期，由于礦山地質環境破壞不明顯，盡量少繳存保證金，將這部分資金用于保護和治理恢復；生產后期則多繳存保證金，督促其進行治理。服務年限短或即將閉坑的礦山企業，在必要時責令其停產先行進行治理。

4）建立國家－自治區－企業聯合治理礦山地質環境機制。建議凡國家、自治區確定的治理項目原則上屬無業主礦山治理，責任主體是盟市人民政府；凡有業主的礦山地質環境治理，業主進行礦山開發前要簽訂環境治理責任書、繳納保證金，由企業列入年度計劃，承擔治理主體責任，履行治理義務。自治區專項資金重點安排自治區確定的重點區域的治理工程，鼓勵盟市、旗縣共同投入，合作治理。對于盟市、旗縣主動治理的項目，自治區在項目安排上優先予以支持，逐步形成分級負責的投入機制。建議按照“誰治理、誰受益”的原則，研究出臺地質環境治理支持性政策措施（如對治理的土地，無償提供給使用者使用或折價進行置換等）。同時，多方籌集資金（如將礦業權價款按比例提留，用于礦山地質環境治理），建立礦山地質環境治理基金，鼓勵和吸引社會力量積極參與礦山地質環境治理。

5）切實加強礦山地質環境監管。一是理清職能范圍和權責界限，準確界定國土資源部門的職能職責。二是合并國土資源部門的有關審批，加強組織化監管，實行土地復墾、地質環境治理、開發利用“同時編制，同時審查，同時監管”的“三同時”制度。三是重點強化旗縣國土資源部門在礦山地質環境監管上的職能和作用。四是采取有力措施，督促礦山企業履行義務。

總之，礦山地質環境治理是一項長期的、復雜的系統工程，只有地方各級政府、各有關部門以及礦山企業從思想認識上、工作力度上、資金投入上等方面都給予重視和支持，建立健全行之有效的管理制度，形成一套可操作性強的管理辦法，才能將礦山地質環境監管工作抓細抓好，落實到位，礦山地質環境問題才有可能得到有效緩解。

[1]內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區地質環境公報[R].2011.

[2]內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區礦山地質環境保護與治理規劃（2011～2015年）[R].2011.

[3]國家特邀國土資源監察專員赴內蒙古調研組.內蒙古自治區尾礦利用和礦山地質環境恢復治理的調研報告[J].中國國土資源經濟，2009（1）：7－11.

[4]內蒙古自治區人民政府.內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法[G].2008.

[5]內蒙古自治區人民政府.內蒙古自治區礦山地質環境治理實施方案[G].2009.

[6]內蒙古自治區財政廳，內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區礦山地質環境治理專項資金和項目管理辦法（試行）[G].2010.