中國現有生態政策存在問題及對策研究

周英男 李 潔 曲 毅

(大連理工大學管理與經濟學部，遼寧大連 116023）

生態政策作為各國最重要的公共政策之一，對人類的發展極具導向性作用。放眼世界，人類在20世紀所取得的成就是毋庸置疑的，但是對于生態環境，其問題要復雜的多，溫室氣體的增加、臭氧層的破壞、生物多樣性的銳減等等這些問題給人類發出了警告，同時也引起了人們的廣泛思考。我國學者夏光曾提出，生態環境保護工作“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在市場經濟條件下更需要以政策為先導。因而，對生態政策的梳理能夠了解我國生態政策制定的現狀以及存在的問題，并通過對其他國家經驗的借鑒明確自身的不足，進而加以改正。只有制定出準確合理并切實可行的生態政策，才能夠為我國各行業的行為提供有效的引導和調節，從而達到保護生態環境以及可持續發展的目的。

1 生態政策的界定

現有的研究對“環境政策”的定義較為全面，而學者們對“生態政策”的概念理解卻存在差異，筆者認為“生態政策”就是廣義的“環境政策”，即國家為保護環境所采取的一切控制、管理、調節措施的總和，“范圍上講，環境政策包括污染控制政策和生態保護政策，適當側重于前者;從內容上講，環境政策除指比較正式的、長期實行的各項環境管理制度外，還包括階段性的重要環境保護措施和方案”［1］。

根據實施方式不同，筆者將現有的生態政策分為兩大類，強制性生態政策和補償性生態政策。強制性生態政策體現在有統一的標準，并且在法律層面上，標準具有強制執行的效力。企業需要服從標準，并按照標準進行生產活動。補償性生態政策即對生態產生破壞的群體，通過資金的補償使得原本的破壞行為減輕甚至消除，從而達到對生態保護的目的。

2 現有生態政策的梳理

我國依據(國民經濟行業分類）國家標準，將現行國民經濟行業分為20個門類、95個大類、396個中類和913個小類［2］。截至2011年3月7日，我國已累計頒布各類國家級環境標準1434項，其中含現行國家環境標準1312項及廢止的各類標準122項［3］。現選取我國現有的強制性生態政策102條，涉及8大類行業作為研究樣本，(見表1）其中主要分布在制造業和交通運輸倉儲和郵政業。這兩個行業所涉及的政策占所有強制性政策的88.23%，這與我國改革開放后大力發展工業的國情相吻合，同時也反映出國家在政策制定方向上重點突出，但是尚不能夠全面兼顧。

我國補償性生態政策所運用領域較為固定，在具體實施方面以引導性為主，并輔以一系列政策性文件。但是由于行政領域的劃分，經濟發展程度的不同等等因素，導致補償性生態政策在實施的過程中同樣出現了許多問題，我國地理條件復雜是造成這種問題的很重要的原因之一。

表1 生態政策在國民經濟行業中的分布

3 現有生態政策存在問題

3.1 強制性生態政策

我國強制性生態政策的主要問題為欠缺科學性，具體表現為以下幾點:

3.1.1 更新速度緩慢

強制性生態政策作為工農業發展的指導標準，應當緊跟時代步伐才能達到最優效果，然而我國許多重要的標準都制定于上世紀八、九十年代，并且至今沒有修訂(見表2）。這些標準涉及我國許多重要的產業，其中對各項污染物指標的確定是根據當時的工業發展進程，然而時光的流轉帶來了新的技術和新的環境狀況，這些無法更新的標準卻不能完全發揮它們積極的作用。

3.1.2 標準的制定具有隨意性

筆者在對我國強制性生態政策的梳理過程中發現即使是相同的污染物，不同標準在數值方面出現了交叉的情況。醫藥制造業中，所有標準都含有的相同的污染物，但是其規定的數值卻不盡相同，六部標準中出現三種限值;同樣《船舶工業污染物排放標準》中規定了很多方面的排放限值，其中電鍍污染物排放的規定最多，但是同《電鍍污染物排放標準》相比，還有很多不同之處，最大的區別就體現在各種限值要寬松的多。這些問題的存在不僅使得企業在生產活動中無法確定以哪一種標準為準，甚至會致使某些企業鉆法律的空子，更給監管部門的監管帶來困難。

3.1.3 方向單一

我國的強制性生態政策除很少部分考慮到生產過程的全面性，一項生產活動的展開往往伴隨著大氣、水、固體廢棄物等多方面的污染，但是在制定標準的時候只針對其中污染最強的方面，而忽略了其它方面。例如，《羽絨工業水污染物排放標準》中羽絨行業對大氣的污染是不容忽視的一方面，僅僅通過環境空氣質量標準不能夠有代表性的測定羽絨行業對大氣的影響;而《啤酒工業污染物排放標準》縱向考慮了企業的廢渣和污泥的無害化處理，這是今后制定標準的一個應當保留和發展的重要一點。

表2 我國超過10年未修訂的生態政策

3.1.4 涵蓋范圍小

國家對國民經濟生產活動進行了詳細的分類，但是目前的環境保護標準并沒有覆蓋全部。如食品制造業目前僅涉及兩個細分行業——酵母工業和味精工業，但是其它行業，如糖果、巧克力制造，方便食品制造，罐頭食品制造等方面對環境的影響只通過一部或者幾部環境保護標準來評價是遠遠不夠的。

3.2 補償性生態政策

補償性生態政策旨在通過經濟杠桿調節企業或個人的生產生活活動，在我國主要的生態補償政策涉及四個方面——公益林生態補償，退耕還林生態補償，礦產資源生態補償政策和江河源頭水源涵養生態功能區補償政策［4］。補償性生態政策的制定是整個政策實施活動中的重中之重，補償標準高于實際經濟價值就會導致國家財政的額外損失，而補償標準過低就達不到制定政策的目的。對我國而言，生態政策補償所存在的問題主要有以下幾點。

3.2.1 補償標準絕對量偏低并實行“一刀切”政策

目前，中央財政對所確定的國家重點公益林的補助標準為每年每公頃75元，很多研究者表示這個補償偏低，不能夠彌補林農的經濟損失［5］。并且由于不同地區的不同林種，所產生的經濟價值也不盡相同，而對所有的公益林采用統一的補助標準是不合理的。

3.2.2 覆蓋范圍小

公益林的補償范圍補償覆蓋度不夠。目前國家認定的公益林面積為1.05億 hm2，中央僅對其中的0.45億hm2實施了補償，補償范圍尚不夠整體的50%。至于江河源頭水源涵養生態功能區補償的規劃，我國至今都找不到切實的政策能夠涵蓋所謂的功能區區域，并進行保護。

3.2.3 資金的來源單一且管理不善

除2004年《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》明確了中央財政出資建議生態補償基金的使用范圍、補償標準等等，退更換林(草）工程的專項資金的來源仍是政府預算，資金來源單一，并且受制政府財政收入，這種單一的資金籌措途徑難以保證工程持續順利的實施。此外，工程補償資金的管理運行機制不夠健全的問題仍然存在，從江西省、湖南省、四川省、海南省四省的違法違紀案件中就可見一斑。

3.2.4 對利益相關者的激勵不夠

從2008年開始，對還生態林補助8年，還經濟林補助5年，還草補助2年。至2015年后，不予補償。這并無法保證在幾年之后已經退還的林業或者草原產生的經濟效益足夠支持當地農民的生活，甚至在當地農民也是被動接受的狀態下，我們無法預測當地居民是否會在合同到期以后選擇復墾進而導致前期所做的工作功虧一簣，因此建立長期激勵機制乃是維持此項工程長期發展的根本。

4 國外相關經驗借鑒

不同國家有著不同的經濟發展背景和條件，研究此中產生的差異能夠揭示經濟發展水平和政策發展水平之間的關系。本文選擇了日本和美國作為政策研究的對象，因為二者都是發達國家的代表，尤其日本與中國的地理位置相近，資源和人口狀況與中國也頗為類似，另一方面，美國擁有和中國類似的生態補償機制，但其內容比中國要嚴謹和科學。將中國與這兩個國家生態政策的比較能夠全面了解生態政策在發達國家和發展中國家生態政策之間的聯系和差異，而且其有效的政策也能夠為我所用。

4.1 數據制定的嚴謹性和更新的及時程度

日本“京都議定書”于2005年生效，并且以1990年為基準期計量，但到2003年，日本的溫室氣體排放量比1990年增加8.3%，與京都議定書規定的削減6%的目標相差約14個百分點，鑒于此，日本內閣會議重新決定目標從而達成了計劃［6］。當政策制定的要求高于經濟發展水平的時候就會出現這種問題，我國應在實施進程中通過對已有結果和既定標準的比較，來了解標準所需的修正空間和力度，以求得一種動態的平衡，方能提高數據的科學性和可行性。

4.2 生態政策的全面性

據報道，中國的垃圾排放量急劇增加，2020年將達到4億噸，在城市有可能超過現有的處理能力。在資源過度消耗的當下，減少廢棄物排放和對排放的廢棄物進行循環利用正是保護環境的關鍵所在。循環戰略的推出就很好的解決了環境標準之間銜接的空白和缺失，2001年1月6日，出臺了《循環型社會形成推進基本法》，而后又進一步針對不同種類的資源，從法律上進行了更為詳細的規定［7］，同時制定了“容器包裝循環法”、“家電循環法”、“汽車循環法”等諸多法律，并實行家庭垃圾收費制。

4.3 針對補償性生態政策，我們僅以退耕還林一項為例

美國的自然保護計劃(Conservation Reserve Program，以下簡稱CRP）與我國的退耕還林政策十分相似。由政府提供一定年限的補償來達到退耕的和激勵土地所有者的目的。截止2010年，我國70%的退耕還林地已經停止補助，同樣的問題發生于美國的1995年［8］。由于不同的土地所產生的生態效益差距巨大，并不是所有的土地都有續簽的必要。美國政府進行了大規模的市場調研，研究表明:僅續簽49%的原CRP合同即可提供72%的原有環境效益，同時可減少55%的成本［9］。因此，1996年美國聯邦農業改善和重建法案允許續簽合同，并針對土地類型實行分類合同。相較之下，我國由于補償金額偏低等一系列問題，調查中發現50%的農民都在合同到期后選擇復耕，這對生態較脆弱的地區無疑是極大的危害。

5 對策與建議

首先，中國的強制性生態政策發展速度應適當放緩，不能盲目提高嚴苛程度。隨著我國生態問題的逐步擴大，國家在保持經濟高速增長的同時也想同步解決這些令人頭疼的問題。但經過長時間的實踐，發現所制定的強制性生態政策收效甚微，這其中很重要的一點就是政策的發展速度遠遠超過國家經濟和生產力增長速度，更超過了國民的環保意識。我國作為一個發展中國家，經濟水平仍然處于較低的水平，況且收入差距較大，在這樣的前提下，適當放緩強制性生態政策發展的速度，使其能夠有針對性的解決問題，并隨著經濟的發展一同向前進步，強制性生態政策才能完全發揮其效用。

其次，準確界定生態補償政策所涉及的名詞。中國眾多的補償性政策的一個共同點是對所涉及的名詞界定不明晰，例如，對退耕還林(草）項目中的符合退耕地的界定為“水土流失嚴重”、“石漠化嚴重”、“江河源頭及兩側，湖庫周圍”等，導致在執行過程中就無法準確定位，進而政策的實施就會充滿問題。界定各名詞的目的就是能夠清楚的區分不同地區的生態效益，并且在政策實施的期間通過信息的反饋能夠對合同結束后予以繼續或終止做出正確的判斷。

再次，增加調研次數，做到制定者掌握第一手資料。無論是強制性生態政策還是補償性生態政策都需要具備極強的科學性，調研就是掌握第一手資料的首要方法。政策制定部門應當同地方政府聯手，同時進行調研，并充分參考地方政府的意見。地方政府對當地的自然人文條件相對熟悉，能夠及時發現問題的所在，所提意見更具針對性和準確性。

最后，引入評價模型。政策實施過程中的效果是政策的核心，但是我國目前的政策在制定之后并沒有進行及時的跟蹤反饋來得到政策效果的準確信息。政府無法及時調整政策，而企業也無法在短時期內適應政策的要求，企業的區分度降低必然影響技術進步，引入評價模型就能解決這些的問題。

筆者將我國的生態政策大體分為兩大類分別進行了梳理，在看到了優點之時也找到各自的不足之處，這些不足有人為因素也有經濟發展水平較低的客觀因素，在我國高速發展的今天，正確看待各種污染問題是基礎，我們不可因噎廢食，怕污染而放棄經濟發展，要在經濟發展的同時將污染程度降低到最小。生態問題絕不僅僅是生態問題，它牽動著經濟、民生、外交等等諸多方面，生態問題是社會發展的產物，同樣也應在社會發展中解決。

［1］張坤，夏光.新發展方式與中國環境政策創新［A］.環境科學動態，2002，(1）:1 －5.

［2］國家統計局［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjbz/hyflbz/

［3］歷年發布的國家環境保護標準名錄［EB/OL］.http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020101125347821962739.pdf/2011－03－18.

［4］孔凡斌.中國生態補償機制理論、實踐與政策設計［M］.北京:中國環境科學出版社，2010:21.

［5］孔凡斌.建立和完善我國生態環境補償財政機制研究［R］.經濟地理，2010，30(8）:1360 －1366 .

［6］張宏武，時臨云.從日本環境問題對策的變遷看我國的環境政策［A］.改革與戰略，2008，(10）:203－207.

［7］涂曉群.中日環境政策比較及借鑒［J］.江蘇建筑，2009，(5）:89 －90.

［8］ Allen A W，Vandever M W.The Conservation Reserve Program-Planting for the Future:Proceedings of a National Conference.U.S.Geological Survey，Biological Resources Discipline，Scientific Investigations Report［R］.2005.

［9］艾春艷，張世秋，陶文娣，岳鵬，謝旭軒.美國自然保護計劃對中國退耕還林后續政策的啟示［J］.林業經濟，2008(2）:70－75.

［10］王勁峰.我國環境政策與日韓環境政策的比較研究［J］.中國環保產業，2008，(9）:17 －19.

［11］湯天滋.中日環境政策及環境管理制度比較研究［J］.現代日本經濟，2007，(6）:1 －6.

［12］關宗敏.生態公益林補償制度理論及評價方法［J］.內蒙古林業調查設計，2010，33(5）:19 －20.