GB／T 24421《服務業組織標準化工作指南》中的問題剖析

洪生偉

服務業是國民經濟的重要組成部分，服務業的發展水平是衡量現代社會經濟發達程度的重要標志。加快發展服務業，提高服務業在三次產業結構中的比重，盡快使服務業成為國民經濟的主導產業，是推進經濟結構調整、加快轉變經濟增長方式的必由之路，為此，國務院2007年發布《關于加快發展服務業的若干意見》；2012年又先后發布《服務業發展“十二五”規劃》、《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》、《現代服務業科技發展“十二五”專項規劃》；交通運輸部、民政部等20多個部門先后聯合發布《全國服務業標準2009年—2013年發展規劃》、《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》；這些綱要性規劃性文件都強調“建立健全服務業標準體系，推進服務業標準貫徹實施，擴大服務業標準化覆蓋范圍，不斷提高服務業標準化整體水平。”我國標準化部門也于2007年會同國家發改委啟動全國服務業標準化試點工作。2007年以來，我國已開展了283個國家級服務業標準化試點，包括生產性服務業、生活性服務業、社會管理和公共服務三大類。生產性服務業試點66個，如物流服務、商業服務、拍賣服務、交通運輸服務、科技服務、通信服務、金融服務、電子商務服務、知識產權服務等。生活性服務業試點116個，包括旅游服務、住宿餐飲服務、社區及家庭服務、物業服務、體育服務及養老服務。社會管理和公共服務試點101個，如行政服務、城市及市政管理、公共文化服務、社會保險經辦服務、公共氣象服務、城鄉統籌等。通過服務業標準化試點的開展，進一步加大了服務業標準的實施力度。國家標準委聯合國家發改委等部門制定了《關于推進服務標準化試點工作的意見2007》以及《服務業標準化試點實施細則2009》等文件，制定頒布了一系列服務標準化方面的國家標準；各省市、自治區也廣泛開展省級服務業標準化試點；在優化服務產業結構、建立誠信服務、促進服務業可持續發展等方面取得了成效。

但是，筆者在參與服務業組織標準化試點實踐中卻發現：指導服務業組織標準化試點的四個GB／T 24421《服務業組織標準化工作指南》系列標準有很多問題，現剖析如下：

一、GB／T 24421.1—2009《服務業組織標準化工作指南 第1部分 基本要求》與GB／T 15624—2011《服務標準化工作指南》內容差異較大

GB／T 24421.1—2009和 GB／T 15624—2011都是指導服務標準化的國家基礎標準，可是兩個標準在相關內容方面的文字和要求卻差異較大，見表1。

表1 GB／T 24421.1—2009和GB／T 15624—2011內容差異

表1 （續）

從表1中可以看到：GB／T 24421.1—2009和GB／T 15624—2011的基本原則、標準制定、標準的實施、標準的評價和改進內容及表述方法都大不同，有些是完全不同的思路、角度和方法。

二、GB／T 24421.2—2009《服務業組織標準化工作指南 第2部分：標準體系》既不符合GB／T 13017—2008《企業標準體系表編制指南》，又不符合服務業組織實際

盡管服務業組織不一定是企業，但相當大一部分服務業組織是企業，完全可以參考GB／T 13017設計其標準體系；而且GB／T 24421.2的“4.2總體要求”中4.2.7規定“標準體系表編制應符合GB／T 13016和GB／T 13017”，國家標準委2011年發布的《服務業標準化試點評估計分表》中“二、標準體系”也明確提出“標準體系框架……符合……GB／T 13017的規定”。因此我們可以把GB／T 24421.2—2009與GB／T 13017—2008對照如表2所示。

表2 GB／T 24421.2—2009與GB／T 13017—2008的對照

從表2中可以看到：兩個標準體系的子體系數量、標準子體系的標準類別都是不同的，依據GB／T 24421.2建立的標準體系或標準體系表根本不符合GB／T 13017的框架及要求；更嚴重的是GB／T 24421.2中還存在很多問題，如：

1.基礎標準概念不清

眾所周知：基礎標準是“具有廣泛的適用范圍或者包含一個特定領域的通用規定條文的標準。”

[注：基礎標準可直接應用，也可作為其他標準的基礎（GB／T 20000.1—2002 mod ISO／IEC Guide2：1996）]

可是GB／T 24421.2—2009的“5 服務通用基礎標準體系”卻在“5.1 結構”中列入“測量標準”并在“5.7 測量標準”中規定：

“5.7.1 服務業組織運行和管理活動中使用的測量方法和測量設備相關國家標準、行業標準、地方標準。

5.7.2 服務業組織制定的測量相關標準，包括但不限于：

a）測量方法、依據和程序技術規范；

b）測量設備使用技術規范；

c）測量設備檢定規程及校準、安裝和使用程序；

……

e）測量量值的計量基準和標準，測量、校準時間間隔；……”

請注意：測量方法和測量設備標準是測量／計量技術標準，卻被歸入基礎標準；而網絡計劃技術、價值工程等服務業組織所需的管理基礎（方法）標準卻沒列入基礎標準。

2.安全標準人為分成兩類

安全標準是保障服務安全性實現的重要標準，應該納入服務業組織服務保障標準體系；但對一個服務業組織來說，安全標準是一類標準子體系，包括服務運行安全技術和管理標準、消防安全技術和管理標準、職業健康安全標準、信息安全標準、食品安全標準及各類應急（預案）標準等；可是GB／T 24421.2—2009在“6 服務保障標準體系”中卻只列入安全與應急標準與職業健康標準兩種，不知什么原因？

3.沒有與時俱進，與服務質量管理標準或體系程序文件不協調

GB／T 24421.2—2009的“7 服務提供標準體系”依據原ISO 9004.2：1994《質量管理和質量體系要素 第2部分：服務指南》分析為服務規范、服務提供規范、服務質量控制規范、運行管理規范、服務評價與改進標準五類；但是，很多服務業組織在通過質量管理體系認證或標準化良好行為水平確認時，已把服務規范、服務提供規范、服務質量控制規范及服務評價與改進標準制定成服務質量規范、服務質量管理標準／程序及崗位服務規范／標準。

4.服務保障標準構成混亂

顧名思義，服務保障標準是為保障服務有效提供而制定的某些保障方的技術和管理標準，GB／T 24421.2把“服務保障標準”定義為“為支撐服務有效提供而制定的規范性文件”并規定了環境標準、能源標準、安全與應急標準、職業健康標準、信息標準、財務管理標準、設施設備及用品標準、人力資源標準、合同管理標準九類服務保障標準。但細看這九類服務保障標準的內容（6.20—6.10），環境標準、能源標準、設施設備及用品標準、職業健康標準、人力資源標準的構成都是其技術和管理標準，財務管理標準、合同管理標準的構成只是管理標準；而信息標準、設施設備及用品標準的構成卻是基礎、技術和管理標準三類，如信息術語和編碼標準、抽樣及試驗方法等。更何況服務保障標準也不僅GB／T 24421.2所規定的九類。

5.沒有突出服務人員的服務行為規范

服務業組織標準化的主要目的是規范服務業組織及其員工，尤其是面對顧客或消費者的員工服務行為，做到服務過程程序化，服務行為規范化；從而提高服務質量。因此，必須按服務崗位制定崗位服務規范，實施相關的服務質量規范和服務質量管理標準；但GB／T 24421.2中卻沒有崗位服務規范／標準體系，使服務業組織標準化沒有落腳點；也不能實現服務業組織標準化的目的。

可喜的是有些服務業組織自己補加了崗位服務規范／標準體系，有些正在制定的服務業標準，如《行政服務標準化工作指南 第2部分：標準體系與編制規則》（征求意見稿）中已明確規定：行政服務標準體系結構由行政服務通用基礎標準體系、行政服務提供標準體系、行政服務保障標準體系和行政服務工作標準體系四個子體系構成。

實際上，GB／T 24421.3—2009《服務業組織標準化工作指南 第3部分：標準編寫》的“5.1.2”規定“服務業組織可將服務規范和服務提供規范的要求規定在一項標準中”。但要符合GB／T 24421.2要求，也很難執行。

三、GB／T 24421.3—2009《服務業組織標準化工作指南 第3部分：標準編寫》和GB／T 28222—2011《服務標準編寫通則》的內容差異

兩個都是指導和規范服務標準編寫的標準，可是除了服務標準／服務規范的質量特性要求都是要求：a）功能性；b）經濟性；c）安全性；d）舒適性；e）時間性；f）文明性六個方面之外，在基本要求、服務人員資質、安全、服務環境、服務設施、設備及用品等方面都有內容上的差異，詳見表3。

表3 GB／T 24421.3—2009和GB／T 28222—2011內容差異

表3 （續）

從表3可以看到：GB／T 28222—2011為了實行 GB／T 24620—2009／ISO／IEC Guide76：2008，更多關注消費者需求，尤其關注老年人、兒童、不同文化背景以及不同行為能力等特殊顧客的期望和權益；服務標準的編寫，既與國際標準接軌，又更符合服務業組織的實際需要和社會要求。

四、GB／T 24421.4—2009《服務業組織標準化工作指南 第4部分：標準實施及評價》和GB／T 15624—2011《服務標準化工作指南》中相關內容的差異

服務業組織標準化的重點是標準實施及標準實施后的評價，為此將 GB／T 24421.4—2009與GB／T 15624—2011中“8 服務標準實施”與“9服務標準化工作評價與改進”比較如表4所示。

表4 GB／T 24421.4—2009與GB／T 15624—2011的比較

表4 （續）

從表4可以看到：

1.實施方法與實施途徑不同，前者是根據服務標準的特性，按照服務過程實現的時間順序和服務要素來確定實施標準的方法，后者根據服務標準的內容、適用對象的特點的因素選擇適宜的實施途徑。

2.GB／T 24421.4規定服務標準實施前要做好組織、人員、物資和技術準備，GB／T 15624要求在標準實施前，除了組織人員、設備、資金等準備以外，還要制定工作計劃和方案，宣貫標準，顯然比前者要求更多、更全面。

3.GB／T 24421.4要求在服務過程的五個環節上實施服務標準，如服務人員應通過考核確認其達到標準要求后準予上崗等。GB／T 15624實施過程明確提出，對于服務標準規定的服務質量要求、服務提供要求等應轉化為各個崗位的具體工作要求，加以實施；對于實施過程中遇到的各種問題應采取有效的措施加以解決，以保證標準各項要求的貫徹落實。后者比前者更具有針對性和實際意義。

4.GB／T 24421.4把評價分為評價原則和標準實施評價，標準實施評價規定了評價前的人員物資準備和確定評價方案，評價內容包括符合性評價和實施效果評價，并要求寫出評價報告。GB／T 15624把評價分為組織自評和外部組織測評等方式，強調評價的六個程序，雖然比前者規定得簡單一些，但更有指導意義。

5.GB／T 15624在強調服務業組織不斷尋求服務標準化的有效性和效率的改進，強調過程的有效性和效率，并對糾正措施進行監視，以確保達到預期目標。而GB／T 24421.4沒有改進方面的要求。

五、服務業標準化試點中的問題

雖然從總體上來看，目前GB／T 24421存在很多問題，但是在全國各地服務標準的試點中，卻以GB／T 24421.4為主要依據，從而產生了許多問題，如：

1.生搬硬套GB／T 24421，使服務業組織標準體系與實際脫節，形成兩張皮，導致形式主義。

2.以制度代替標準，使標準名存實亡，影響了服務標準化的作用發揮。

3.重標準制定輕標準實施及改進，大大降低了服務標準的成效等。

六、建議和對策

綜上所述，在總結近幾年服務業標準化的經驗和教訓的基礎上，我國服務標準化試點的標準依據存在混亂現象，必須盡快糾正和解決，為此提出下列建議和對策：

1.在一個國家，服務標準化的基礎性指導標準只應該為一套，不應當存在兩套體系。因此，建議國家標準委、服務標準化技術委員會和現代服務標準化發展研究中心應立即修訂GB／T 24421系列標準，或者發出更改通知。

2.要求試點的服務業組織從實際出發，建立科學、實用、有效的標準體系，并把試點的工作重點放在標準的實施、標準體系的評價和持續改進上。

3.各級標準化行政部門在對服務業標準化試點驗收時，應從實際出發，修改現有的評估表，注重評估服務標準化的成效。以確保我國服務標準化正常健康地發展，推動我國服務業的發展和提升。