從政策差異性角度看農民工養老保險

中國勞動關系學院勞動關系系 溫晴

在農民工備受關注的今天，關于農民工的社會保障問題也隨之引起人們關注，尤其是農民工的養老保險問題專家學者們眾說紛紜，莫衷一是。關于農民工養老保險的政策也在全國范圍內形成“碎片化”的趨勢，各地的養老保險政策各自為政，在現行體制下這種地區間的差異是怎樣影響到農民工參保的意愿，這種差異性又對用人單位有什么影響，這不僅是農民工自身利益的直接訴求，更是政府應當關注的問題。本文試從比較地區間的政策差異出發找出農民工退保的根本原因。

一、農民工養老保險政策的演進

1992年是“民工潮”的一個分水嶺，也是農民工養老保險開始受到關注的時候。在1992年之前，以1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國采取了嚴格控制農村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉分割的二元體制，農民的生活水平普遍低下。當時由于農民進城務工數量還沒形成一定規模，所以也沒有出現和農民工相關的養老保險政策，城鎮職工的養老保險政策也在進行整改，相關的政策是1991年頒布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》。

1992年鄧小平南方談話發表后，中國經濟發展進入了新一輪增長期，農民外出務工就業也出現了新的高潮，允許農民在不改變身份、不改變城市供給制度的前提下進城務工就業。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，國家為了統籌城鄉發展，解決農民增收難的問題，對農民外出務工采取了積極引導的政策。國務院《關于解決農民工問題的若干意見》明確要求“抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。”因為農民工的數量在不斷增加，對于農民工社會保障的問題也漸漸地被政府和人民關注。

從人力資源和社會保障部政策法規庫的檢索結果來看，有關農民工社會保障的最早規定出現在民政部 1992年頒發的《縣級農村社會養老保險基本法案（試行）》中，當時農村社會養老保險的對象包括“外出人員”即農民工。2001年，勞動和社會保障部頒發了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，又將農民工部分納入城鎮基本養老保險體系。在此期間，各個省（市、自治區）根據自身的情況也都制定了不同的法規。首次將農民工納入到全國社會保險的范圍是在2003年才完成的，2003年和2004年國務院辦公廳連續兩次發出通知，要求各級政府切實改善農民進城就業環境、做好管理和服務工作，農民外出務工又進入了一個新的發展時期。2009年，國務院頒布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，首次明確將農民工納入城鎮職工養老保險體系中。確定了農民工養老保險可以轉移接續的新規定。對于全國統一、專門的農民工養老保險政策，更是情況復雜，至今仍未出臺，這也是導致農民工養老保險參保率低，退保率高的直接原因。

二、現狀

1.農民工社會保障現狀

根據《國家統計局2011年我國農民工調查監測報告》看出，外出農民工參加社會保險的水平有所提高，但總體仍然較低。雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，除工傷保險比上年略減外，養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別比上年提高4.4、2.4、3.1和2.7個百分點。從輸入地看，不同地區的農民工社會保障狀況差異仍較大，中西部地區的農民工參保比例比較接近，落后于在東部地區務工的農民工，2011年東部地區各項保險參保率進展明顯，與中西部地區差距擴大。東部地區養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別比上年提高5.5、3.2、3.8和3.2個百分點。

從上圖我們可以看出，農民工養老保險的地域分布呈現東部高，中西部地區較低的局面，養老保險在農民工心中的重要性不及工傷和醫療保險，同時農民工參加養老保險的人數不多，這在全國總工會《關于新生代農民工問題的研究報告》有所體現，報告指出，在被調查的1000家企業中，新生代農民工養老保險的參保率為67.7%，比城鎮職工低23.7個百分點；醫療保險參保率為77.4%，比城鎮職工低14.6個百分點；失業保險參保率為55.9%，比城鎮職工低29.1個百分點；工傷保險參保率為70.3%，比城鎮職工低9.1個百分點；生育保險參保率為30.7%，比城鎮職工低30.8個百分點。即使是在國家制定了與農民工有關的社會保障政策之下，農民工的參保率仍然低于城鎮，這也在一定程度上說明了國家制定的有關農民工社會保障的政策還有待改進。

2.農民工養老保險政策現狀

因為我國城鄉二元結構的特殊性，現在很難實現全國統籌的農民工養老保險制度，僅有11個省達到全省統籌，甚至有的地區連全省統籌都很難做到，很多地方還停留在市縣級各自為政的狀態，還有的地方因為不知道該由誰管而將農民工養老保險的問題暫時擱置，這讓本來就很難推行的農民工養老保險難上加難。本文提到的政策差異性指的就是由于全國各地的政策不一致導致的在繳費比率、繳費基數等方面的差異性。

正因如此，當前眾多學者關注農民工，聚焦農民工的“后顧之憂”，關于農民工養老保險政策地區差異的看法和對策也層出不窮，各執一詞。郭席四、杜瀟兩位學者將現行的農民工養老保險政策歸納為三個類型，分別為“綜合型”、“獨立型”和“納入型”；李友根、朱曉菱兩位學者在其文章中將“納入型”繼續細分為“融入城保型”和“雙低城保型”，另外還提出了“個人賬戶型”。本文將31個省市自治區的養老保險政策進行了簡單的匯總，由于有的沒有省級養老保險政策，所以用其某市的政策代替，結果如下表所示：

地區北京山東（青島）湖北重慶上海遼寧四川（成都）廣東廣西（南寧）浙江（雙低型）天津河南繳費基數（60%-300%）上一年本市職工月最低工資標準本人月工資；用人單位以本單位農民工總人數與當地上年度城鎮單位職工平均工資的60%之積月工資最低標準（40%-300%）企業以本單位屬于參保繳費范圍的農民工繳費基數之和乘以10%計繳；個人以本人繳費基數乘以5%計繳上年度全市職工月平均工資本人上年度月工資總額上一年市職工平均工資本人上年度在崗職工月平均工資個人以其上年度月平均工資收入為繳費基數；企業以本單位支付的農民工工資總額為繳費基數本人上年度月工資總額本人月平均工資本人月平均工資企業繳費比率20.0%20.0%20.0%12.0%12.5%（外地施工企業的繳費比例為5.5%）20.0%14.5%13.0%15.0%12.0%6.0%12.0%個人繳費比率8.0%8.0%8.0%4-8%8.0%5.5%8.0%5.0%8.0%2.0%8.0%個人賬戶比率11.0%11.0%11.0%14.0%8.0%11.0%8.0%8.0%5.0%8.0%8.0%11.0%

福建（納入農保）甘肅貴州吉林山西西藏寧夏新疆企業按其全部職工月工資總額繳納，個人按其月工資總額繳納本人上年度月工資總額企業工資總額以市（州）上年度全部職工月平均工資為基數用人單位按上一年度太原市城鎮職工月平均工資的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%、200%的標準選擇確定本人繳費工資和企業繳費總額18.0%12.0%本企業工資總額的20%12.0%10.0%12.0%8.0%4%-8%可自由選擇8.0%8.0%5.0%4-8%11.0%12.0%8.0%11.0%11.0%4-8%內蒙古青海江蘇云南江西海南黑龍江河北陜西安徽湖南（郴州）全省上一年在崗職工月平均工資上年度全省在崗職工月平均工資在崗職工月平均工資用人單位按本單位從業人員月工資總額；個人按照月平均工資；個人按農民工本人月平均工資；企業按上一年度本企業職工月平均工資總額全省上一年度在崗職工月平均工資個人按全省上年度在崗職工平均工資；企業以參保人員上年度工資總額為基數繳納基本養老保險費全省上年度在崗職工月平均工資農民工本人工資，本人工資按其上年實際工資收入總額的月平均數確定12.0%20.0%20.0%20.0%20.0%16.0%20.0%12.0%10.0%8.0%8.0%8.0%4.0%8.0%8.0%4.0%8.0%8.0%11.0%8.0%8.0%8.0%8.0%8.0%12.0%

從表中我們可以看到全國各地的農民工養老保險政策不盡相同，在企業繳費方面形成了北部高南部低的趨勢，在個人繳費方面長三角地區和特別行政區等經濟較為發達的地區個人繳費比率相對較低，個人賬戶比率也相應較低。查找資料的過程中發現，在能達到全省統籌的省份很少的情況下，很少有兩個省的政策是相同的，有的省份是沒有一個針對農民工的養老保險政策，使用的還是2006年國務院制定的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，有的省份則是將個別地區作為農民工養老保險的試點，在當地實行納入“城保”或納入“農保”的方式，沒有一個針對農民工的法律文件規定，更多的省份是直接將農民工當城鎮職工來看待，將他們直接劃入正規合同工的范疇。正是這樣紛繁復雜的政策給本來就不了解養老保險的農民工帶來了很多難題。

三、存在的突出問題

農民工養老保險存在的問題很多，近年來關于農民工養老保險的退保率高就是一大突出難題。2006年一份調研顯示，在農民工集中的廣東省，有的地區農民工退保率高達95%以上。深圳市已經參加養老保險的外來工總數大概在50萬人左右，而每年退保的人數則高達12萬以上，深圳寶安區沙井社保站曾出現過一天有600多名農民工排隊退保的場面。很多學者也在文章中指出現在的農民工養老保險普遍存在著轉移接續困難、繳費起點過高、繳費年限過長等問題。在高退保率的背后隱藏著的是政策制定和實施上的不足。

首先是企業逃避繳費責任的問題。用人單位為了追求利益的最大化，降低用工成本，很多企業想方設法地逃避為農民工繳費的責任，有的企業通過不與農民工簽訂勞動合同來逃避，有的企業利用農民工對養老保險知識的匱乏來逃避責任，甚至還有個別用個人單位到政策不嚴格的異地為農民工上保險。這不僅是對農民工自身權益的侵害，更是一種鉆法律空子的違規做法。

其次是地方政策對中央政策的“再解讀”。國務院曾針對農民工問題下發了一系列文件和指示，也制定了許多國家政策，但是具體落實政策的還是地方政府，由于現在的“統賬分離”制度，農民工如果選擇退保就只能拿回個人賬戶里的一部分資金，而大部分統籌資金則自動轉為當地的財政收入，相當于為國家財政做了“貢獻”，在這樣的基礎上高比例統籌往往意味著農民工損失更大。所以我們很難判斷各種各樣的地方政策是對中央政策的落實，還是利用中央政策謀取利益的一種手段。

四、政策差異性對農民工養老保險的影響

在2001年勞動和社會保障部頒布的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》中規定：“參加養老保險的農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，凡重新就業的，應重新參加養老保險。”也就是說農民工如果要更換工作地點的話相當于終止養老保險關系，要在新的工作單位重新開始計算繳費時間。但是近幾年的政策將農民工養老保險的轉移接續政策逐漸放寬，勞動者可以在將個人賬戶封存和退保之間進行選擇，還有個別省份政策是不論農民工曾在幾個城市參加過養老保險都可以在繳費滿15年后從戶籍所在地領取養老金。關于農民工養老保險問題很多學者提出了自己的看法和建議，本文試圖從政策的差異性角度來解釋和分析農民工養老保險現存問題的原因和影響。

1.政策差異性對農民工養老保險繳納中企業方的影響

由于農民工自身能力有限，所以農民工養老保險很大一部分是由用人單位上繳的，但是企業也是一個經濟的“理性人”，他們在為農民工繳納養老保險時不會從農民工的利益出發，而是為了降低企業用工成本想方設法減少為農民工上繳養老保險金額，有的企業選擇在繳費金額相對較低的省份為農民工參保。那么地區間的差異到底有多大，我們可以通過一個簡單的計算來進行比較。因為各地政策不一，且農民工工資水平參差不齊，所以本文僅做一些簡單的計算來進行比較。

由于各地的政策規定不同，養老金的計發方式也不一樣，所以筆者選取了幾個具有代表性的城市計算，其中上一年度月平均工資按照當地2011年的平均工資計算，且15年內保持不變，平均工資的數據來源于國家統計局網站，具體計算結果如下表所示：

從圖表中我們可以看出，企業在廣東、浙江的繳費金額較高，北京、安徽的繳費金額較少。筆者認為這可能是因為在廣東等一線城市工廠較多，雇傭的農民工也相對較多，所以通過向企業征收較高的養老保險間接地保障工人們的權益，換個思路來想，也可能是因為這些地點的經濟發展速度比較快，所以通過這種方法來增加當地的財政收入。所以從企業的角度來選擇養老保險的話，企業可能更愿意在相對便宜的北京、安徽等地為農民工繳費。當然這只是一種猜測，企業上繳農民工養老保險是企業的責任和義務，這與企業的所在地無關，也與地方政策的關系不強，盡管由于各地政策的差異性會引起養老保險數額上的差異，企業也應當履行自己的職責，為農民工按時上繳農民工養老保險，為農民工解除“后顧之憂”。

2.政策差異性對農民工參保意愿的影響

從農民工自身的角度出發，將農民工看做理性人，他們會追求自身利益的最大化，那么我們還是簡單通過對幾個省份的農民工養老保險繳費金額計算，作出比較，進而來看政策差異是如何影響農民工的參保意愿。

地區北京四川（成都）廣東安徽浙江繳費基數（60%-300%）上一年本市職工月最低工資標準（1680元/月）上一年市職工平均工資（3160元/月）本人上年度月平均工資（3763元/月）上年度在崗職工月平均工資（3387元/月）本人上年度月工資總額（3888元/月）企業繳費比率20.0%8.0%11.0%14.5%5.5%8.0%8.0%12.0%8.0%8.0%12.0%8.0%11.0%個人繳費比率5.0%11.0%個人賬戶比率個人繳費累計金額（元/15年）24206.4 31284.0 33867.0 48772.8 55987.2個人賬戶累計金額（元/15年）33264.0 45504.0 74507.4 48772.8 76982.4

站在農民工的角度來想當然是交的錢越少越好，于是筆者將計算結果按照個人繳費累計金額進行了升序排序，從排序結果我們可以看出北京要上繳的養老保險金額相對于其他四個省份來說較低，但同樣個人賬戶中的累計金額也最少。浙江的個人繳費比率偏高，所以從個人上繳養老保險累計金額的絕對值上看，農民工更愿意參加北京的養老保險。

但是，在選擇養老保險時我們不僅要考慮我們要交多少錢，更要考慮我們的投資回報率。我們可以通過比較個人繳費累計金額和個人賬戶累計金額的相對值來推測農民工的參保意愿。由于農民工的流動性相對較高，所以能夠達到繳費年限的人少之又少，我們暫且假設農民工在繳費滿15年后退保，那么上繳的養老保險又“值不值”呢？個人賬戶中有多少是農民工自己交的錢？我們可以從個人繳費累計金額與個人賬戶累計金額的比值中得出結論。如下圖所示：

可以發現除四川省，其他四個省份的“性價比”還是較高的，如果個人繳費累計金額在個人賬戶中的累計金額中的比重較少的，換句話說個人賬戶中的大部分是從企業繳納的養老保險中劃撥過來的。從相對值來看，農民工可能會選擇更“值”的廣東、安徽、浙江、北京參加養老保險。

3.政策的差異性對當地政府財政狀況的影響

因為現在的統賬分離制度，當農民工選擇退保時，只能拿走屬于自己的個人賬戶中的錢，統籌部分則作為當地政府的財政收入，所以在很多地方農民工退保的手續極其簡單，因為這對于當地政府來說是一件“好事”，農民工退保不僅減少了當地的財政支出，還為當地的財政作出了不小的貢獻。那站在政府的角度哪個省最“希望”農民工退保呢？筆者對代表省份的統籌部分做了一個小結，如下圖所示：

這些計算出來的統籌金額雖然并不準確，但是我們可以進行比較，從比較中我們能夠看出廣東、北京、浙江這些農民工大省的統籌金額都不高，但盡管單個統籌金額不高，由于農民工人數龐大，積累起來也是一筆不小的財政收入，這也就印證了為什么廣東“歡迎”農民工退保。

五、結束語

本文通過對農民工養老保險政策的簡單梳理和相關的計算，說明了地方政策的差異性是如何影響企業、農民工和政府在養老保險上的看法，雖然計算并不十分精準，但是我們也能從這些粗略的數字中看出各地政策的差異性影響了農民工和企業在養老保險上的決策，是如何在“合理”的政策中侵害了農民工的切身利益，更讓我們看到了現行政策的一些不足。

農民工社會保障體系的建構非常重要，各地結合自身特點制定農民工養老保險政策和法規是一件好事，但是在無形中給他們增添了很多不便，使他們的利益受損，這是政府不想看到的，也是全社會不想看到的。所以還希望國家能夠盡快實現全國統籌，破除城鄉二元結構體制，為農民工創造一個更好的發展環境。