產品質量違法行為下的法律競合適用

■文/赫成剛 劉文廣

2012年第12期《中國質量技術監督》刊載了《使用普通編織袋包裝水泥該如何處理》的討論案例，文中主要對A水泥有限公司在水泥生產過程中使用普通編織袋包裝水泥的違法行為如何適用法律產生了分歧，其實這涉及到了法律的競合適用。下面進行分析。

法律競合，也叫法條競合，是指對一個法律調整對象，兩個以上法律效力相同的具有包含或交叉關系的具體法律條文，依法只適用其中一個法條定性量罰的情形。在我國，民事、行政和刑事等不同法域，由于大量存在著立法的交叉與包含，法律競合情形大量存在。具體到行政處罰，為解決行政違法行為的法律競合下的法律適用，根據《立法法》的規定，又派生出兩大原則，即對于包含關系的適用特別法優于一般法或者稱特別規定優于一般規定，交叉關系的后法優于前法。

法律的前后，是指不同法律之間生效時間的前后，在具體適用中極易把握。但對于特別法優于一般法的適用，宜把握以下兩點：第一種情形是指同一機關制定的同一部法律、行政法規、地方性法規、自治條例單行條例、規章中的特別規定與一般規定的適用。以生產不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的行政違法行為為例，根據《產品質量法》的規定，也是一般意義上的“以不合格產品冒充合格產品”的行為。但由于這種行為的特殊性，故《產品質量法》將其作了單獨處理，在罰則中作了特別規定，以示和一般的“以不合格產品冒充合格產品”的違法行為區別開來。針對這種情形，《立法法》第八十三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”

第二種情形是指同一機關執行的兩部以上但效力相同的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章中的特別規定與一般規定不一致。還是上述違法行為，《標準化法》和《產品質量法》都設定了行政處罰條款。但由于《標準化法》是有關標準制定、實施和監督的基本法，是對生產銷售不符合人體健康、人身財產安全的產品的違法行為的處罰規定，較之《產品質量法》而言是一般規定。雖然《立法法》就這種情形下的一般規定與特別規定沒有做出明確，在執法實踐中，亦應本著特別規定優于一般規定的原則適用《產品質量法》。

必須指出的是，特別規定優于一般規定的使用原則是有明確的適用范圍的。即只限于《立法法》第八十三條規定的情形以及執法主體為同一部門且法律位階相同（效力相當）的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章中一般規定與特別規定不一致的情形。在此，有兩點需要在執法中予以注意：

第一，新的一般規定與舊的特別規定不一致的情況下，并不必然適用特別規定優于一般規定的原則：新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，適用舊的特別規定；新的一般規定廢止舊的特別規定的，適用新的一般規定。

第二，不同執法部門執行的同等效力的法律法規、規范，對于同一違法行為作出了不同規定，也不必然使用特別規定優于一般規定（或者在后規定優于在前規定）的原則。2002年6月，湖北省宜昌市質量技術監督局在對江都市嘶馬建筑有限公司第八工程處和浙江二建集團湖北三公司施工現場的塔式起重機進行檢查發現，兩行政相對人沒有按照原國家質量技術監督局《特種設備質量與安全監察規定》辦理相應資格手續并以此為由給予了行政處罰。兩行政相對人不服，經行政復議起訴到法院。理由是原建設部《塔式起重機拆裝管理暫行規定》明確規定塔式起重機的作業人員及修理技術監測和驗收均由建設部門管理。湖北省高級人民法院因該案涉及兩個部門規章之間的沖突問題，向最高人民法院提出請示。最高人民法院經研究，于2004年6月16日答復如下：國家建設部、工商局、質量技術監督局聯合制定的《施工現場安全防護用具及機械設備使用監督管理規定》，對起重機械的監督管理權限作了明確劃分。人民法院審查行政機關在國務院《特種設備安全監察條例》施行前作出的相關具體行政行為，應當參照《施工現場安全防護用具及機械設備使用監督管理規定》。即原則上認可了質量技術監督部門當時情形下對塔式起重機的相關行政管理權限和違法行為的處罰權限。

通過上述分析，本案中具體適用哪部法律進行定性量罰不言自明。至于案例中第三種意見認為：“水泥包裝袋是違法標的物，不屬于水泥產品，A公司違法行為應為‘使用不符合強制性標準的包裝袋’，對此沒有相應的處罰依據，所以，應依據《行政處罰法》第二十三條：‘行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為’的規定，責令限期改正違法行為即可”的觀點是不足為取，因為存在著機械適用法律的盲區：第一，普通編織袋本身并不是違法行為的標的物，只有被用來盛裝水泥時才不符合G B9774-2010標準“水泥包裝袋按制袋材料分為紙袋、復膜塑編袋和復合袋”的明確規定。正如三聚氰胺以其極好的易溶性被廣泛應用于涂料、門窗外飾而因對人體相關毒性不能作為食品添加劑一樣。第二，袋裝水泥的完整的產品概念不單單僅指袋內的水泥本身，否則有貽笑之嫌。