日本食品衛生監管體系概覽

■文/劉雁鵬

歷史上日本發生了許多食品安全事件，如1955年的森永砒霜奶中毒事件，一直到2008年的毒大米事件等。該國的食品安全法正是對這些事件反思和總結后逐漸完善的。日本的食品安全法制發展已經有100多年的歷史了，大致可以分為三個時期：第一個時期稱之為食品取締時期，第二個時期稱之為食品衛生法時期，第三個時期則是最近的食品安全法時期，同時也是最高水平時期。

食品取締時期大致始于1900年，止于1947年底食品衛生法的出臺。這一時期的立法多以“取締”命名，法律結構是“一法十令”的食品規制。一法是指《關于取締飲食物以及其他物品的法律》（1900年第15號法律），十令是指：《有害色素取締規則》、《清涼飲料營業取締規則》、《人工甜味劑取締規則》、《冰雪營業取締規則》、《飲食器具取締規則》、《甲醇取締規則》、《飲食物防腐劑、漂白劑取締規則》、《牛奶營業取締規則》、《關于施行<關于取締飲食物以及其他物品的法律>和有毒飲食物等取締令之事》、《飲食物營業取締規則》。這一時期的最大特點就是立法授權行政機關，取締各種危害人生健康的食品，消除弊害。

食品衛生法時期大致從1948年食品衛生法生效到2003年食品安全基本法出臺。《食品衛生法》共十章（含附則）36條，對食品、食品添加劑、食品的器具、容器包裝、食品的標識、廣告、營業、檢查、處罰等作出了較為詳細的規定。與《食品衛生法》相配套的法律有：《屠宰場法》、《家禽規制法》、《HACCP法》、《BSE法》、《JAS法》。這一時期的特點是一方面繼續保持第一階段取締法的功能，維護其消極行政的特質，另一方面加入了積極行政的色彩，著力推進公共衛生的改善。

食品安全法時期從2003年至今。這一時期的標志性法律就是2003年的《食品安全基本法》，隨后《食品衛生法》做出了大幅度修改。此時的最大特點就是從注重食品的衛生過渡到了注重食品的安全，從整個食品供應的流程采取措施確保食品的安全，從而保護國民的健康。

主要負責部門

日本政府中負責食品安全的部門主要有厚生勞動省、農林水產省和內閣府的食品安全委員會。厚生省下設醫藥食品局，醫藥食品局下設食品安全部，食品安全部是日本政府在新的食品安全行政中風險管理的機關，它根據《食品衛生法》等法令確保食品的安全，保護國民的健康，根據最新的科學知識和食品安全委員會進行風險評估，制定食品生產業等所應遵守的食品、食品添加劑、殘留農藥等的規格、標準，通過全國的地方自治體和檢疫所，對食品生產設施的衛生管理、食品的流通安全進行監督指導。食品安全部在制定、實施各種政策時，也注意聽取國民的意見，促進相關主體之間交換信息和意見。

農林水產省的任務是：確保糧食供應的穩定，發展農林水產業，增進農業漁業者的福祉，振興農村、山村、漁村、中間農業地域、山間農業地域等，發揮農業的多樣化功能，持續培育深林，提高森林生產力，適當地保存和管理水產資源。

食品安全委員會的職責和權限是：

1.風險評估，即根據科學知識，對食品本身含有的或者加入到食品中的影響人身健康的生物學的、化學的、物理的因素和狀況進行評價，看起是否影響人身健康以及影響的程度。

2.提供咨詢，即政府在制訂有關食品的相關法律和政策之前，應當由食品安全委員會提供咨詢，而政府也應當聽取委員會的意見。

3.調查審議，食品安全委員會應調查審議食品安全政策的重要事項，在必要時，向相關行政機關首長陳述意見。

4.風險溝通，對于風險評估的內容等信息，通過各種形式與消費者、食品關聯企業等廣泛交換信息和意見。

5.應對危機，為了應對造成或可能造成食品安全重大損害的緊急事態，委員會在必要時可以請求相關行政機關的實驗研究機關為食品影響健康評價實施必要的調查、分析和檢查，還可依法向相關各個大臣提出請求。

監管特點

總體而言，日本的食品衛生監管有如下特點：

1.健全的法律體系。在《食品安全基本法》成立后，除了大規模修改《食品衛生法》外，還制定了《屠宰場法》、《關于農林物資規格化及質量標識正當化的法律》等，在食品衛生、產品質量、投入品（農藥、獸藥、飼料添加劑等）質量、動物防疫、植物保護等各方面,均建立了較為完善的食品安全法律法規體系,使食品安全監管的全過程有法可依。

2.全程的風險監管。日本的風險分析是向歐盟學習的結果，在瘋牛病事件之后，這一機制被強力引進到日本，從風險評估、風險管理、風險溝通三個環節構筑日本食品安全的保障體系。而且日本的風險監管貫穿在食品的原料、生產、加工和流通等各個領域，并有高效的食品安全監督管理體制和部門協作機制作為保障，食品安全監管各部門之間分工明確、細致，各司其職，并能互相配合，實現了從農田到餐桌整條食物鏈的全程食品安全控制。

3.監督與指導結合。各都道府縣每年都會制定詳細的年度食品衛生監督指導計劃，強調計劃的重點性和針對性，包括重點監管的對象、重點監管的內容、重點監管的環節、重點采用的手段等，各部門按計劃實施監督指導。日本的食品衛生監督特別強調指導與監督并重，做好服務，這從“食品衛生監督指導”的概念提法就可看出，體現在現場衛生監督中發現問題盡可能當時進行改善指導，在日常管理中從食品安全控制的各個環節提供必要的技術支持。

4.透明的監管體系。日本強調輿論監督和社會參與，保證食品安全信息公開、透明，注重與消費者的溝通和反饋，每年定期公布有關監督指導的實施狀況及抽樣檢查結果，監督指導計劃的制定及年度中發生計劃變更時公布變更情況并征求居民意見，食物中毒多發季節發出食物中毒警報，盡可能防止食物中毒的發生，在食品衛生月期間開展普及食品衛生知識等活動。

5.實用的保障制度。日本食品安全法建立了從農場到餐桌的安全保障體系，在食品供給流程中有HACCP的承認制度作為保障。HACCP是危害分析與關鍵控制點（Hazard Analysis Critical Control Point）的縮寫，H A（Hazard Analysis），即危害分析，在食品制造過程中，從原材料到最終制品的整個工序中對發生微生物污染等危害的可能性進行調查分析。CCP（Critical Control Point），即關鍵控制點或者重要管理點，在制造工序的各個階段中，為了獲得較有安全性保障的制品，特地在某些點上進行重點管理控制。實施此制度的好處就是，能夠將危害防患于未然，提高監管的效率。另外一個食品衛生中的保障制度是肯定列表制度，即是指原則上禁止，不禁止的物質作為例外在一覽表中列出的制度。日本的“肯定列表”制度最能體現實時更新的原則：由于消費者對添加劑的認識較弱，所以肯定列表制度中殘留物質標準清單最大殘留量標準表達為“暫定”，一旦確認對人體造成危害，即可對“暫定”標準進行修改，這樣既不侵犯消費者對行政的信賴，又能夠緊跟科技的步伐做到實時更新。