推進煤炭資源稅改革的深度思考

張 泊

煤炭資源稅由“從量計征”改為“從價計征”的總體思路是對的，煤炭資源稅改革的方向不可動搖。但何時推出，如何推出，怎樣才能使煤炭資源稅改革達到國家和企業共贏，皆大歡喜、落地開花？這是20142014年中國稅改的一件大事。

——題記

新聞事件：煤炭資源稅“從價計征”將在2014年實施

2013年11月27日，國務院辦公廳下發了《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》。文件提出了堅決遏制煤炭產量無序增長、切實減輕煤炭企業稅費負擔、營造煤炭企業良好發展環境等五個方面意見。

這幾句話字字千鈞，字字珠璣，每句話都很重要。重要到多一字嫌多，少一字嫌少。

“國務院要求財政部和發改委在今年年底對重點產煤省份的收費情況進行清理，這意味著長期困擾煤炭行業的高稅負問題將得到集中整治，對國內煤炭企業構成極大利好。”中國能源網首席信息官韓曉平在接受記者采訪時表示，在清理稅費的同時，煤炭資源稅從價計征改革有望在2014年實施。

此前，2013年5月24日，國務院決定將“資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅項目”，并力求年內取得新進展。

繼全國范圍內實施原油、天然氣資源稅改革之后，醞釀了7年之久的煤炭資源稅改革也即將落地生根。

資源稅在我國一直屬于小稅種，然而，這一稅種的改革卻是2014年中國稅制改革的重頭戲之一。目前，我國資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等。資源稅的改革牽扯到中國經濟的各個方面，對GDP的漲跌和CPI走勢，對政府財政收入、對企業和民生都有很大的影響。

一、為什么要對煤炭企業的資源稅改革

我國一直實行的是資源稅采取按“產量”，而非按“價格”或按“儲量”進行征收的形式，即“以量計征”。致使資源稅對市場價格不敏感，不能反映市場供求關系帶來的價格變動。按產量征收使企業在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，產生了大量的資源浪費和環境破壞。

由于現行的資源稅征稅范圍過窄，實際的稅率過低，其結果是依附于國家的重要礦產資源所衍生的資源稅，對國家財政的貢獻率很低。因此，資源稅不能起到環境保護，或者引導企業節能減排的作用，不符合黨的十八屆三中全會關于我國“建設資源節約型社會”的目標，也不能彌補企業的外部成本，難以對經濟進行調節。另外，資源稅額偏低的同時，地方性收費過高，從總體上反而造成了企業沉重的負擔。

將消耗煤炭資源的企業產品成本，還原為能夠真實反映資源環境消耗和補償的完全成本，這既是社會成本內部化的需要，又是通過對煤炭資源消耗行業形成倒逼機制，促使其改進工藝和技術，節約利用資源，提高資源利用效率的需要。

所以，必須實行煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”。

二、煤炭資源稅改革會加重煤炭企業的負擔嗎

讓我們來看看煤炭資源稅由“從量計征”，改革為“從價計征”會發生什么變化。

那么，什么是“從量計征”、“從價計征”呢？

“從量計征”是定額征收，是按照煤炭的開采量，以數量確定一個稅額進行計算，稅額＝數量×單位稅額。

“從價計征”是定率征收，是按照煤炭銷售的價格、按照一個比率(如5%)來進行計算，稅額＝金額×稅率。

山西一家煤炭企業算了一筆賬：以焦煤按5%的稅率計算，“從價計征”后的稅負可能是原來“從量計征”稅負的5~7倍。從增加的幅度來看，應當說增加的幅度巨大。

以“從量計征”的方式征收，每噸煤炭的稅收基本在3元左右，每年征收總額僅一百多億元；若以“從價計征”的模式征收，如按5%的新稅率測算，改革后的煤炭資源稅收應在數百億元。

改為“從價計征”后，以每噸煤600元計算，目前山西省煤炭資源稅大約是每噸征收3-5元，現在若按5%的稅率收，資源稅就是30元，中間有25元左右的差距。增幅為600%。

按照目前“從量計征”的方式，每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標準根據省份的不同略有差異，每噸2-5元不等。如果改為“從價計征”，即便按照最低稅率2%征收，每噸煤炭需要繳納的資源稅也會大于此前。

所以，煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，會增加煤炭企業的負擔，這個答案是肯定的。

但需要說明的是，盡管增加的幅度巨大，但由于原來的基數很低，所以增加的絕對值并不是很大，并非企業所難以承受的。可即便如此，我們仍要考慮加稅給目前很不景氣的煤炭企業所帶來的負面影響，并把這種影響降到最小。

資源稅改革之后，“從價計征”會使煤炭企業的稅負飛速增長。另外，增值稅由13%提高到17%，已經使煤炭企業的稅負加重，許多企業尚未將其完全消化，如今資源稅又要從價征收，沉重的稅負致使煤炭企業經營更加困難。

有解決的辦法嗎？有。

11月27日，國務院辦公廳下發的《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》中說，國務院要求，財政部、發改委要在年底對重點產煤省份煤炭行業收費情況進行集中清理整頓，堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派，切實減輕煤炭企業負擔。真是一場及時雨呀。

三、針對煤炭企業的稅費負擔有多重

前不久，中央財經大學、中國煤炭經濟研究院發布的《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告》稱，涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種收費。其中，包括礦產資源補償費、探礦權及采礦權使用費、探礦權及采礦權價款、煤炭價格調節基金、鐵路建設基金、水利建設基金、港口建設費、生態補償基金、造林費、水土保持設施補償費、水土流失防治費及各種協會會費等。除了稅收以外，各種政府的收費已占到了煤炭企業凈利潤的43%。

讀到此處，真有點觸目驚心。各種政府的收費已切走了煤炭企業凈利潤的將近一半！

“以陜西省為例，煤炭企業平均稅費140元/噸，占到了煤炭價格的三分之一以上。煤炭行業的減負已經提了很久，我們也希望這一次能夠見到切實的效果。”陜西榆林一家煤炭企業負責人對記者說，煤炭行業的部分稅稅率高、重復征收以及過多的不合理政府稅收，讓企業背負著沉重的負擔，這對煤炭價格以及整個行業的平穩運行都造成不利影響。

我們希望對此出臺的國務院《意見》能夠得到切實認真的執行，這對2014年煤炭資源稅的改革成敗關系巨大。

近日，武漢市江岸區地稅局大智稅務所為特困企業搞好納稅服務。圖為稅務人員在武漢市新新燃料物質有限責任公司的老廠區拆遷地了解情況，宣傳稅法，提出對策和建議。 （圖/文：廖小英）

四、如何協調地方財政與中央財政的利益分配

全國各地的煤炭企業都是當地地方財政的支柱，尤其是那些煤都煤城，煤炭企業對地方財政的貢獻率都在80～90%，簡直就是地方政府的“飯碗”。

我國稅外“費化”情況十分嚴重，煤炭企業承擔著與之相關的“礦產資源補償費”、“探礦權價款”、“采礦權價款”、“采礦權使用費”、“探礦權使用費”、“礦區使用費”等收費，對煤炭行業的各類收費遠高于其繳納的資源稅。

2013年，地方政府的日子很可能比煤炭企業的日子更難過，因為煤炭企業多少還有點前些年利潤的滾存，有頗為殷實的家底可以支撐，再不行也是個瘦駱駝。而中國幾乎所有的地方政府都在舉債度日，如果這個地區的地方政府負債率才100%，那么這個地區的地方政府，便已是財政情況好得不能再好的地方政府了。中國所有的地方政府都在借新債還舊債，現在，不看好煤炭企業前景的金融機構，已拒絕為地方政府發行地方債了。

那么國務院的“先清費，后改稅”，行得通嗎？地方政府愿意嗎？這不是在與虎謀皮嗎？

如果現在推出將煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，其結果必然會使得煤炭企業的破屋偏遭連陰雨。

所以，如何協調地方財政與中央財政的利益分配，也是擺在煤炭資源稅改革的一道難題。但我們相信，這會在今后的一段時間內順利解決。

武漢市國家稅務局為配合黨的群眾路線教育活動的深入開展，特邀武漢大學原常務副校長吳俊培為稅務干部作學習十八屆三中全會精神的專題輔導報告。 （圖：楊斌/文：程敏強）

五、中國的煤炭企業為什么會陷入生存困境

造成煤炭企業生存困境有兩大因素：一是進口煤炭如外來物種野蠻生長，二是物流成本高企不下。了解了這個情況反而讓我們有一種輕松的感覺，因為問題并不出在煤炭企業自身。這病不難治。

在今年4月召開的“第十一屆中國國際煤炭大會”上，不少煤炭企業發出了“出臺關稅政策以限制煤炭的進口”的要求。5月上旬，國家能源局煤炭司在北京舉行了座談會，就此項辦法向煤炭企業征求意見，神華集團、中煤集團、大同煤礦集團、陜煤集團等大型煤炭企業參加了會議。

煤炭行業的人大代表們說，進口煤煤質較低，不利于環保，進口煤炭擾亂了中國煤炭市場的價值體系，選成國內煤炭市場低迷，因而聯名上書國家發改委，請求抑制低熱值、高硫高灰的劣質煤炭進口。

據海關總署最新公布的數據顯示，2012年，中國累計進口煤炭2.9億噸，較2011年增加1億噸。增幅超過了34%。

中國的煤炭企業能不叫苦連天嗎？

2013年1至4月，我國進口煤炭1.1億噸，同比增加25.6%，進口均價為每噸91.6美元，同比下跌17.8%。國內進口動力煤占沿海煤炭調入量的比重，已經從2008年的6.8%增長到2011年的21.7%，2012年達到27.8%，2013年這一數字可能會達到33%左右。進口煤炭竟切分了中國煤炭市場三分之一的市場份額，中國的煤炭企業能不會陷入生存困境嗎？國產煤炭能不大量積壓嗎？

2012年，煤炭社會庫存首次突破3億噸，達到3.44億噸。有機構測算，2013年煤炭產能或將達46.3億噸，市場需求僅為41.2億噸，仍將產生近5億噸的庫存。

國家能源局于近日下發了《商品煤質量管理暫行辦法》（征求意見稿），擬對進口煤炭進行限制，并首次對企業經營資質、商品煤質量、長距離運輸、監督管理等細則進行了明確要求。按照上述《辦法》規定，從國外進口的動力商品煤炭熱值不得低于4544大卡/千克，硫含量不得高于1%，灰分不得高于25%。據悉，已被國務院接受。

國家能源局以非公開方式，將這個《辦法》下發給煤炭企業、行業協會等部門。如果國家能源局這一辦法在2014年得以實施，那么，中國煤炭業走出嚴寒的冬天，將會很快。

11月27日國務院的《意見》中說，“要加強對進口煤炭商品的質量檢驗，將褐煤納入法定檢驗目錄。研究完善差別化煤炭進口關稅政策，鼓勵優質煤炭進口，禁止高灰分、高硫分劣質煤炭的生產、使用和進口。進一步做好煤炭進出口總量、結構、趨勢等的監測分析，根據國內外市場變化適時調整煤炭出口相關政策措施”。

對于中國煤炭業，這無疑是一個重大利好。

下來的問題是，為什么漂洋過海的進口煤炭價格，怎么會低于國產煤炭的價格？這是因為在我國的煤炭銷售價格構成中，物流運輸費用占的比重非常高，我國西部地區運到沿海地區銷售的煤炭，物流成本要占整個銷售價格的50%以上，這個數字已非常驚人。而從美國運抵中國的物流成本，要遠遠低于國內到達終端銷售港口的價格，運價太高是我國煤炭在沿海地區缺乏競爭力的重要因素。

中國的物流成本高于國際平均物流成本近一倍，如果國家發改委能對此有所舉動，對于中國經濟善莫大焉。

六、2014年推進煤炭資源稅能水到渠成嗎

任何一項改革的成敗，都與它出臺的時機密切相關。其相關的密切度幾乎與天氣的冷暖和添減衣服一般。任何一項改革的成敗，不取決于改革者善良而美好的愿望，而取決于反對它的力量的大小，取決于不同利益集團的搏弈。

煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，可以肯定國家的稅收將會增加，其增加的幅度還不小，但與此同時，煤炭企業的稅收負擔將會增加，其增加的幅度也還不小。如果地方政府伸向企業的亂收費之手能得制約，總體稅費的減少是可能的。

不過隨著冬季的到來，煤炭產銷的形勢在漸漸好轉，讓我們看看今冬煤炭市場的形勢：11月27日，環渤海5500大卡動力煤綜合平均價格報于676元/噸，連續3個月呈現出上漲之勢，這是煤價從2012年以來首次連續上漲。而從9月中旬以來，國內煤炭現貨價格也已經從最低的520元/噸，上漲到目前的590元/噸，漲幅超過13%。

這些數字讓我們歡欣鼓舞，現在看來，在2014年推進煤炭資源稅改革有可能是一件水到渠成的事。

七、究竟該如何推進煤炭資源稅改革

煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”的總體思路是對的，煤炭資源稅改革的方向不可動搖。

在中國經濟偏冷的2014年，增加企業稅負負擔的事，我們要慎之又慎。那么，我們究竟該如何推進煤炭資源稅改革？總體思路是國家讓一點，地方財政讓一點，煤炭企業出一點。以協調三者之間的關系，達到煤炭資源稅改革皆大歡喜、落地開花的結局。

其實我們仔細分析煤炭價格走勢，你就會發現，煤炭價格一路下跌的形勢并非中國煤炭企業的痼疾，也不是中國煤炭企業的內部因素所致，而是國外劣質煤炭的大舉入侵，本土煤炭與進口煤炭的不公平競爭和物流成本過高，再加上2013年的中國經濟偏冷，用電量下行所致。

分析上述因素就會發現，這些因素都存在著時間變量，所以，中國的煤炭市場不可能長期低糜，煤炭價格的跌勢已有止跌回穩的趨勢。

結論：國家在2014年將煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，此其時矣。