土地例行督察的土地違法遏制效果測算

譚術魁，張紅林，饒映雪

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

1 問題的提出

遏制土地違法,維護良好土地管理秩序,是實現中國土地管理目標的關鍵。2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》明確,土地督察機構的職責之一是“監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況,核查土地利用和管理中的合法性和真實性,監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況”,開始對地方政府的土地違法行為進行全面的監督檢查,以遏制土地違法蔓延。土地督察機構在2007年重點探索了土地專項督查工作,由于專項督察具有局部性和滯后性,2008年開始試點土地例行督察,以彌補土地專項督查工作的不足。土地例行督察將督察工作從點擴大到面,對一個地區的土地利用和管理進行全面、嚴格、定期的“體檢”,填補了土地管理工作的空白[1],提高了督察的深度和廣度,對土地違法行為的監督檢查變事后查糾為事前預防和事后查糾相結合,完善了土地管理監督檢查手段。通過深度挖掘歷年隱漏的土地違法案件和提出整改意見、督促并驗收整改結果,土地例行督察能對地方政府的違法行為產生震懾作用,并推動地方執法監察長效機制建設。目前,土地例行督察已經成為土地督察工作中最核心、最關鍵的一項業務,是土地督察機構重點打造的品牌業務。

土地例行督察產生的較大影響,也引發了學術界的關注,目前研究主要集中在兩方面：一是土地例行督察工作機制完善。張慶民認為在任務確定、人員組織、方式方法、整改落實、制度保障等方面還有待進一步規范總結和創新[2],柴志春提出了土地例行督察監督檢查過程中土地利用管理評價指標體系的構建[3],何春林、陳志剛等研究將測繪技術、RS和GIS技術應用在土地例行督察中提高督察效率[4-5]；二是有關土地例行督察工作效果,陳志剛認為深入實際的土地例行督察能夠推動地方政府共同管地責任機制落實[6],何濤認為發揮土地例行督察發現問題、總結經驗的優勢,能夠提高土地政策參與宏觀調控的針對性和有效性[7],仲濟香采用面板數據模型對土地例行督察和土地專項督查的土地執法力度共同促進效果進行了測算,發現二者共同作用能有效提升土地執法力度[8],鐘太洋、彭佳雯、譚夢基于計量方法分別測算了土地例行督察的耕地保護、減少國有土地收益流失、提高土地市場化程度的效果[9-11]。總體而言,現有研究主要側重于土地例行督察工作機制完善和效果的理論探討上,較少研究土地例行督察的效果,從未涉及例行督察土地違法遏制效果。因此,本文將利用省級面板數據對土地例行督察的土地違法遏制效果進行定量分析,并測算遏制效果大小。

2 研究方法和數據來源

2.1 變量選擇

根據《中國國土資源年鑒》,反映年度土地違法狀況的指標主要有“本年發生土地違法案件數”和“本年發生土地違法案件涉及土地面積”2項。本年發生土地違法案件數反映了土地違法的頻率。中國的違法案件多為個人違法案件,這類案件往往數目很多但涉及的面積很小,難以體現真正的違法程度。因此本文選用土地違法案件涉案面積作為被解釋變量來衡量土地違法嚴重程度,以更直接地反映土地例行督察的土地違法遏制效果。從已有文獻看[12-14],影響土地違法嚴重程度的外生變量主要有經濟發展、固定資產投資、土地市場化水平、土地財政和土地治理政策,因此因變量選擇如表1。

(1)固定資產投資（invest）：固定資產投資的很多項目最終要落實在土地上,必然產生較大的占地沖動,加劇供需矛盾,因此以違法方式進行土地開發的可能性也較大。通常認為固定資產投資與土地違法之間有正向關系。

(2)GDP增長速度（gdpzs）：土地是影響經濟增長的重要生產要素之一。中國在經濟建設過程中存在明顯的GDP崇拜傾向,但是土地資源是稀缺有限的,不可能無限增加投入,在土地利用規劃和計劃的約束下,地方政府只能選擇違法的方式來增加土地資本投入,GDP增長速度越快所需要投入的土地資本越大,因此認為GDP增長速度與土地違法呈正向相關關系。

(3)土地市場化程度（market）：已有研究證明市場化程度較高的土地出讓方式能夠降低腐敗等違法案件的發生[14],這是由于較高的土地市場化程度能提高交易的透明度,給土地出讓提供一個相對公平的競爭環境,降低地方政府尋租空間,減少違法占地途徑,從而遏制土地違法現象的發生。土地市場化的預期符號為負,根據已有的研究[15-16],土地市場化程度的計算如下：

式1中,market為土地市場化程度；H、X、ZH、P、G、Z分別為土地劃撥、協議、招標、拍賣、掛牌、租賃的宗數；W1,W2,…,W6為市場化權重,取劃撥權重為0,協議權重為0.2,招拍掛權重為1,租賃權重為0.5[15-16]。

(4)土地財政（finance）：分稅制改革后,土地財政成為地方政府財政的一個重要來源,地方政府為了獲得土地財政收入會縱容、參與甚至主導一些土地違法行為。土地出讓金是土地財政收入最重要的一部分,因此本文選擇土地出讓金來表示土地財政,通常認為土地出讓金越高,土地違法越嚴重,土地財政的預期符號為正。

(5)土地違法治理政策（lawpolicy）：在很多研究中,政策變量通常以虛擬變量[8]或者以名義變量[13]的形式出現。從1999年實施新《土地管理法》以來,中國治理土地違法的政策逐漸增多,其中對各個省份都適用的土地違法治理政策主要有：2000年利用遙感衛星監測進行土地執法；2004年發布《國務院關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》,強化土地管理法規的執行力度；2006年7月建立土地督察制度,除土地例行督察外的土地專項督察、土地審核督察等一系列監督檢查地方政府土地違法違規行為的措施,完善土地管理制度,進一步提高了土地違法治理的嚴格程度。因此,本文采用設置名義變量的方法,將1999—2010年的土地違法治理政策嚴格程度分為4個等級,分別對各等級賦上不同的數值反映其嚴格程度：依次為1999年賦值1,2000—2003年賦值2,2004—2006年賦值3,2007—2010年賦值4。土地違法治理政策越嚴格,土地違法的難度就越大,因此土地違法治理政策預期符號為負。

(6)土地例行督察變量（regular）：土地例行督察是某一段時間,集中對某一個地區的土地利用和管理進行全面監督和檢查,督察范圍大小會影響土地例行督察的影響效果,因此本文以土地例行督察覆蓋度,即某省土地例行督察地區行政轄區面積與該省級區域行政轄區面積之比來反映例行督察情況。土地例行督察覆蓋度越高,對土地違法的震懾和預防效果越好,土地違法涉地面積減少,預期符號為負。

表1 變量定義與期望符號Tab.1 Variable definitions and expected for explanatory variables in the models

2.2 模型設定

結合目前已有相關研究[8-10],本文采用以下模型來分析土地例行督察對土地違法的遏制效果：

式2中, yit為地區i第t年土地違法案件涉及土地面積,為因變量；a0為常數項；δ、 β1、 β2、β3、β4和β5分別為regularit、investit、gdpzsit、marketit、financeit、lawpolicyit的系數； vit為殘差項。

2.3 效果測算方法

本文擬對以下問題進行分析：一是,土地例行督察對遏制土地違法是否有效；二是,如果有效,土地例行督察對土地違法的遏制效果多大。對于以上問題,判斷和計算的方法如下：

(1)土地例行督察有效性判斷：當δ＜0且檢驗顯著,則認為土地例行督察對遏制土地違法有效；否則認為無效。(2)土地例行督察效果計算：通過模型估計得到各變量的系數,并將自變量的實際觀測值代入模型,得到：

將土地例行督察的變量值設為0,即將regularit=0以及其余自變量的實際觀測值代入模型,計算：

從而可計算各省土地例行督察的土地違法遏制效果effectit：

2.4 數據來源

本文采用中國內地31個省區1999—2010年的面板數據進行估計。各省本年發生土地案件涉及土地面積、土地出讓金、土地市場化的度量數據均來自《中國國土資源年鑒(2000—2011年)》,其中土地出讓金通過通貨膨脹率修正為可比價土地出讓金；固定資產投資和GDP增速來自《中國統計年鑒(2000—2011年)》,其中固定資產投資通過固定資產投資修正指數修正為可比價格固定資產投資；2008—2010年各省的土地例行督察區域根據《國家土地督察公告(2008—2010年)》整理得到,全國各省(市、區)的土地面積從《中國城市統計年鑒（2010年）》獲得；各省土地例行督察比例為該省土地例行督察地區行政轄區面積與該省級區域行政轄區面積之比(表2)。

表2 2008—2010年各省土地例行督察比例 單位:%Tab.2 Ratio of regular land supervision in different provinces from 2008 to 2010 unit: %

3 結果與分析

3.1 模型估計結果與分析

本文數據為省級面板數據,在Stata10.0中分別采用固定效應模型和隨機效應模型估計,用F檢驗對固定效應和隨機效應檢驗,結果表明,無論是固定效應模型還是隨機效應模型均優于混合OLS模型。然后,采用hausman檢驗做進一步檢驗,結果表明,采用固定效應模型更為合適。因此這里只給出固定效應模型的估計結果(表3)。模型檢驗的F=8.62,其對應的P值為0.0000,N=334,說明整體擬合效果較好,可以用于分析。

從表3可知,模型估計結果中固定資產投資、GDP增速、土地市場化水平、土地財政在5%置信水平下顯著,且變量符號與預期符號符合,土地例行督察變量在10%置信水平下顯著,并與預期符號相符。具體來看,固定資產投資的系數為正,且投資每增加1億元,土地違法涉案面積增加1.75 hm2。從GDP增速系數來看,該變量系數符號為正,說明GDP增長會刺激當地違法用地擴張,且GDP增長速度每提高1%,違法案件涉地面積增加149.27 hm2。土地市場化程度變量符號為負,表明土地招、拍、掛比例的提高有利于遏制土地違法,且土地市場化水平每提高1%,違法案件涉及土地面積減少13.56 hm2。土地財政系數為正,土地出讓金收入每增加1億元,土地違法涉案面積將增加1.08 hm2。土地例行督察系數為負,表明土地例行督察這一土地督察核心業務可以起到遏制土地違法的作用,且遏制效果較明顯,土地例行督察比例每提高1%,能減少違法占用土地面積17.12 hm2。土地違法治理政策系數為負,與預期相符,但效果不顯著,可能與中國土地違法主體涉及土地面積大小及查處難易程度有關。從中國實際情況看,土地違法治理政策可以有效查處個人土地違法行為,但個人土地違法涉及的土地面積往往較小,而中國土地違法中涉及地方政府的土地違法較多,且涉案面積大[13],處理難度大,土地違法治理政策對遏制地方政府土地違法效果不明顯,因此才會出現模型未能通過P值檢驗的情況。

表3 模型估計結果Tab.3 Results of model estimation

3.2 土地例行督察的效果評價

模型估計結果表明,土地例行督察的確對遏制土地違法有效果,因此可以在模型估計結果的基礎上計算土地例行督察遏制土地違法的效果。利用前面有關效果計算的模型,計算2008—2010年(從2008年才開始有土地例行督察)各省土地例行督察的土地違法遏制效果,計算結果見表4。

從計算結果來看,通過土地例行督察,2008—2010年的土地違法案件涉及土地總面積分別減少了804.59 hm2、4355.11 hm2和8363.14 hm2,分別占當年發生的土地違法案件涉及土地面積的2.46%、15.78%和29.98%。從表1來看,2008—2010年土地例行督察總面積占全國土地面積的比例分別為0.89%, 5.49%和8.4%。2010年的土地例行督察比例是2009年的1.53倍,但是2010年由土地例行督察導致的土地違法涉案面積減少量是2009年的1.92倍,由此可知2010年的土地例行督察違法遏制效果好于2009年。究其原因,一方面土地例行督察范圍的擴大,對地方政府土地違法的震懾效果產生一定擴散效應；另一方面隨著2008和2009年土地例行督察一系列經常性的監督檢查措施的實施,地方國土部門的長效執法監察機制得到逐步完善,土地違法治理效果在2010年逐漸顯現出來,預防了一部分土地違法行為的發生。從土地例行督察的幾個省份來看,2008年,河北、遼寧、山東、江蘇和廣西的督察比例比較高,土地例行督察的土地違法遏制效果比較明顯；2009年,山西、遼寧、安徽、山東和陜西土地例行督察比例比較高,遏制效果比較明顯；2010年,天津、浙江、黑龍江、吉林、遼寧和云南的土地例行督察覆蓋度較高,違法遏制效果明顯。

3.3 土地例行督察效果的區域差異評價

由于中國各區域土地違法特征差異較大,土地例行督察在不同區域產生的土地違法遏制效果可能會有所差異,因此本文分別對東、中和西部地區省份的督察效率進行考察,進一步分析了土地例行督察對土地違法遏制效果的區域差異。通過測算土地例行督察的比例每提高1%,土地例行督察減少的土地違法涉案土地面積數,來反映例行督察在不同區域的效果差異。由表5可知,2008—2010年西部地區土地例行督察的的效率都明顯高于東、中部地區。從土地違法行為的空間蔓延趨勢來看,大部分欠發達省份土地違法擴張速度遠高于發達地區[17],因此加大對欠發達地區土地例行督察力度,能夠較大提高土地例行督察效果,遏制土地違法擴張速度。

表4 2008—2010年各省土地例行督察的土地違法遏制效果 單位:hm2Tab.4 Effect of regular land supervision on controlling land law violations in unit: hm2 different provinces from 2008 to 2010

表5 土地例行督察對土地違法遏制效果區域差異Tab.5 Effect of regular land supervision on controlling land law violations in different regions

4 結論和討論

(1)從定量模型估計的結果來看,土地例行督察能有效遏制土地違法涉案面積的增加,且土地例行督察比例每提高1%,土地違法涉案面積將減少17.12 hm2。

(2)從例行督察效果計算結果來看,2008—2010年通過土地例行督察,土地違法案件涉及的土地總面積分別減少了804.59 hm2、4355.11 hm2和8363.14 hm2,分別占當年發生的土地違法案件涉及土地面積的2.46%、15.78%和29.98%,且2010土地例行督察違法遏制效果好于2009年。

(3)從土地例行督察效果的區域差異來看,西部地區土地例行督察效率都明顯高于東、中部地區,同等提高土地例行督察比例,在西部地區產生的效果更明顯,因此擴大對欠發達地區的土地例行督察范圍,能夠較大提高該地區土地例行督察效果,遏制欠發達地區土地違法快速擴張態勢。

本文僅研究了土地督察核心業務之一的例行督察的土地違法遏制效果,而土地督察對土地違法的遏制效果還包括其他業務的影響,對于綜合業務的土地違法遏制效果,有待進一步研究和探討。同時,由于土地督察實施時間較短,數據獲得有限,僅對三年的土地例行督察效果進行測算,無法對督察效果的持續性進行深入研究。

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