土地利用計劃考核體系與激勵機制

姜 海，徐 勉，李成瑞，王 博，曲福田

(南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095)

在國家逐步放松經濟管制的背景下,土地利用計劃管理延續至今。顯然,土地利用計劃管理是對現有土地產權體系和使用制度的回應,其目標是通過農地非農化時空配置的國家安排,減少過度性土地損失。但調查發現,盡管計劃管理對地方政府土地行為產生了顯著影響,但由于計劃外用地機會的存在,土地利用計劃的硬約束功能并未完全實現。土地利用監管困難,導致超計劃、無計劃用地問題較突出[1]。這反映了計劃經濟的內在局限性,也說明現有制度設計存在缺陷。由于土地產權制度改革的交易費用高,短期內又不能放棄國家對土地非農化的干預,可行的選擇是在現有制度環境下改進土地治理結構[2]。長期以來,土地利用計劃管理的重點集中于計劃編制和監督上,但缺乏計劃執行評價和反饋機制。總結、評估是行政管理的重要環節,對行政決策執行效果具有重要影響[3]。計劃考核與激勵機制的缺失,使得地方只重視計劃指標的爭取,而忽視計劃執行的質量。鑒于此,本文在分析中國土地利用計劃管理產生的制度背景、發展歷程與存在問題基礎上,結合土地發展權計劃內和計劃外雙軌配置體制,構建了土地利用計劃考核指標體系及相應的激勵機制,為提高土地利用計劃管理績效提供參考。

1 土地利用計劃管理的歷史、現狀與發展趨勢

1.1 土地利用計劃管理的背景與發展歷程

與其他計劃管理措施不同,土地利用計劃管理始于市場經濟改革時期。20世紀80年代上半期,工業化、城鎮化快速發展,經濟加速增長,該時期也是鄉鎮工業和小城鎮發展最快的時期,耕地無序占用情況嚴重,導致中國耕地面積從穩定增長轉變為持續遞減[4]。在這一背景下,國家土地管理局成立,以加強耕地保護。當農村土地從任意性利用轉為保護性利用后,農地發展權成為屬于國家的一項新的財產權利[5]。盡管中國未正式設立農地發展權,但在城鎮土地國有、中央—地方非合作博弈的制度背景下,國家一直都通過土地利用計劃對農地發展權的配置(土地非農化)進行直接干預。

首先,中國實行城市土地國有制,但真正管理城市土地的是各級市、縣政府[6]。由于糧食安全、生態安全屬于公共物品,加上地方政府對土地財政的依賴,中央—地方在土地非農化中存在非合作博弈[6],客觀上需要對地方政府土地配置進行約束。其次,在城鄉土地所有權不對等、集體土地產權殘缺的條件下,農地所有者(集體)和使用者(農民)無法像土地私有制情形下對農地非農化決策實行有效的產權約束[7]。第三,土地市場發育不足、土地規劃缺失,計劃管理成為國家惟一的選擇。近20年來,雖然土地市場體系和土地規劃管理有了長足發展,但由于中央—地方非合作博弈、農地所有權約束乏力的狀況沒有改變,土地利用計劃管理也一直延續至今。

期間,土地利用計劃管理有所發展。1999年出臺《土地利用年度計劃管理辦法》,使其成為一項正式制度。為了適應土地參與宏觀調控的要求,2004年、2006年修訂《土地利用年度計劃管理辦法》,完善了計劃管理的內容和要求。2008年,《土地利用年度計劃執行情況考核辦法》制定,初步形成較完整的土地利用計劃管理體系。

1.2 現行土地利用計劃管理存在問題

從地方政府的重視程度來看,土地利用計劃在中國現行政府管理體制和土地產權制度下,對耕地和基本農田保護的作用不可忽視[4]。但是,計劃管理制度設計上仍存在明顯缺陷。

1.2.1 重數量指標控制，輕執行效果和效益管理 計劃管理側重于新增建設用地的規模控制,對計劃執行對土地利用、土地資源管理本身的影響及其產生的經濟、社會和生態效益重視不夠。近年來開發區土地集約利用評價和產業用地投資標準的實施,表明國家高度重視土地利用質量管理,但土地利用計劃管理顯然滯后于這一發展趨勢,仍然局限于指標數量的控制。

1.2.2 計劃編制高度集中，以經驗決策為主，與地方實際需求差距大 近年來計劃編制方法有所改進,綜合考慮了GDP、固定投資、人口、城市化水平等對計劃指標的影響,但是經驗決策的特征仍然十分明顯。由于計劃編制人員知識與信息的有限性,高度集中的計劃編制模式導致計劃指標與實際需求存在較大差距,土地利用計劃與區域資源稟賦和經濟發展水平銜接不夠,導致一些地區土地計劃與實際用地需求差距過大。

1.2.3 考核—激勵機制缺失，計劃權威性不夠 土地利用計劃力圖實現國家對地方用地規模的控制,但由于信息不對稱、違法違規用地行為難以監督,缺乏正式的計劃考核機制,超計劃、無計劃用地的現象難以遏制。另外,由于土地利用年度計劃類似于國家給地方的土地預算,計劃經濟的棘輪效應和軟預算約束問題使地方政府更關注如何增加土地預算,而不是土地節約集約利用,導致用地計劃只增不減,加大與經濟發展方式轉變的矛盾。

1.3 土地利用計劃管理發展趨勢判斷

分析土地利用計劃管理的發展趨勢,應更加全面地審視土地使用制度。客觀上,中國現階段實行的是土地發展權的計劃內和計劃外雙軌配置體制。這里,應用誘致性制度變遷理論[9],解釋土地發展權雙軌配置體制的產生。計劃本身的局限性,加上無計劃、超計劃用地的政治風險,使國家與地方政府一直致力于既能突破土地利用計劃管理不足,又能與耕地總量動態平衡相容的制度創新,土地指標置換就是其中之一。根據《關于土地開發整理工作有關問題的通知》,在農村居民點向中心村和集鎮集中、鄉鎮企業向工業小區集中時,經批準原農村建設用地整理后增加的耕地可置換新增建設占用耕地指標,且不占用年度計劃指標。《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》規定,在經過批準的城鄉建設用地增減掛鉤建新拆舊項目區內,可通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,實現城鄉建設用地的空間重組與優化。在部分地區,通過置換、掛鉤等形成的用地指標成為經濟建設的重要支撐。對于地方政府而言,計劃內指標是免費的,計劃外指標需要通過農村土地整理有償取得。理論上,相對于單一的計劃管理模式,雙軌制既解決了中央對地方土地非農化規模的控制難題,同時又在耕地總量動態平衡的原則下,給地方提供了解決用地指標不足的出口,可以實現中央與地方在土地非農化上的帕累托改進。但是,由于地方在獲取計劃外用地指標時操作上的問題,常常導致農民利益受損,城鄉建設用地增減掛鉤政策受到質疑[10-11]。

從經濟發展方式轉變與和諧社會建設對土地利用的要求來看,目前已到整合土地發展權計劃內和計劃外配置,規范地方政府土地行為的重要時期。在土地資源剛性約束下,許多學者都認為現實選擇是合理定位并規范開展掛鉤[10-11]。但如果缺乏對地方政府更有力的約束或激勵,僅從掛鉤政策出發很難從根本上促使其規范化。重新審視掛鉤與土地利用計劃的關系,改進制度設計是必要的。理論上,土地利用計劃和城鄉建設用地增減掛鉤執行結果有4種組合(表1)。情景II是學者們關注最多的情形,即地方政府按照計劃用地,但是通過掛鉤取得計劃外指標時存在欠規范行為(例如農民安置不到位)。情景IV屬于國家最不能容忍的無序狀況,應屬于個別現象。情景III有悖于邏輯,對于地方政府,掛鉤的成本遠小于超計劃用地的政治風險,很難假設會大量存在這樣的地方政府行為。因此,現實的問題是如何促使情景II向情景I轉換,并遏制情景IV。未來土地利用計劃管理的發展趨勢,應融合計劃外與計劃內管理,進一步完善土地發展權配置激勵—約束機制,實現從數量控制向規模—效益雙重管理轉變,從地方政府被動接受指標約束向主動、有序競爭發展用地空間的轉變。要實現以上轉變,建立科學有效的土地利用計劃考核體系與激勵機制,完善土地利用計劃管理體系是關鍵。

表1 土地利用計劃與城鄉建設用地增減掛鉤執行結果的組合形式Tab.1 Combination of land use annual quota and the integrated rural-urban constructed land quota

1.4 土地利用計劃考核激勵機制設計

1.4.1 考核激勵——計劃內土地發展權獎優懲劣 完善的土地利用計劃管理體系必然包括計劃執行考核及結果反饋。所謂計劃內指標激勵,是指將考核結果與土地利用年度計劃編制相結合,對于評價得分較高或位于前列的地區,在下達地方計劃草案總指標一定比例的總量范圍內,給予適當的指標獎勵；對于分值顯著低于平均水平的地區,相應核減計劃指標①為了避免個別地區計劃指標過剩,可以通過土地發展權市場,允許不同地區有償轉讓計劃內土地發展權。。同時,應根據考核結果,對不同地區實行差別化計劃執行管理：對于考核優秀的地區,適當放松年度計劃使用的時間限制；對于考核不合格地區,在對土地利用計劃執行進行動態跟蹤與評價的基礎上分階段下達計劃指標,以嚴格計劃對地方政府的硬約束功能。

1.4.2 競爭激勵——計劃外土地發展權競爭分配 將土地發展權的計劃內與計劃外配置結合起來,發揮計劃管理的規范、導向功能。可在全國城鄉建設用地增減掛鉤總規模基礎上,根據不同地區上一年度(或近幾年)土地利用計劃執行情況分配掛鉤機會：計劃考核優秀地區,應獲得較多的掛鉤(試點)機會；計劃考核不合格地區,尤其是城鎮工礦用地集約利用水平低、民生用地保障不到位、農村土地整治欠規范的地區,則嚴格控制甚至暫停掛鉤(試點)。計劃外土地發展權競爭機制將有利于引導、規范地方政府行為,提升土地利用計劃執行效果。

2 土地利用計劃考核指標體系與方法

2.1 考核內容與對象

土地利用計劃考核屬于政府績效管理,由考核主體、考核目標、考核指標、考核標準和考核方法等組成。合理的績效考核評價機制有利于發揮政績“導向之手”的引領性作用[12],更好地實現國家的資源配置與經濟社會發展目標。政府績效考核應全面、系統,并具備簡單、針對性、易操作等特征。因此,土地利用計劃考核必須體現國家實施計劃管理的戰略目標,能夠綜合反映計劃執行對經濟社會發展、土地利用以及土地行政管理的影響,考核內容不能局限于計劃指標本身的完成情況。從當前土地利用制度來看,土地利用計劃與土地集約利用、土地供應管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執法具有密不可分的關系。同時,在土地省以下垂直管理體制下,應選擇省級政府作為土地利用計劃考核的對象。

2.2 指標體系

根據土地利用計劃管理的任務及其與土地集約利用、土地供應管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執法的關系,構建土地利用計劃考核指標體系(表2)。其中,建設用地規模控制和耕地保護是對計劃自身執行情況的評價②由于國務院及國家發展和改革等部門批準、核準,并由國務院審批用地的重點建設項目新增建設用地計劃指標不直接下達給地方,以及土地利用計劃指標分批次下達,各省（市、區）年末實際土地使用量與年初指標下達給各地計劃指標的統計口徑不一致。在分析計劃執行情況時,用省級政府審批建設用地占用農用地和耕地面積除以年初下達給各省（市、區）的計劃指標,主要用于測度各省（市、區）實際用地情況與年初計劃的差別,指標值大于100%與超計劃用地不存在對應關系。該指標具有一定局限性。。土地集約利用考核反映計劃執行對區域土地集約利用水平、固定投資用地效率、固定投資合理性的影響。土地供應考核反映地方政府是否充分發揮市場機制的資源配置功能,更好地利用存量建設用地,防止過度依賴土地財政①當年城鎮用地供應面積是指通過出讓、劃撥、租賃和其他方式供應的建設用地總面積。城鎮存量建設用地供應面積是指在當年出讓、劃撥、租賃和其他方式供應的建設用地中減去新增建設用地面積后的土地供應面積。土地供應收益是指土地出讓成交價款、其他供應方式收入與土地租賃租金收入之和。。土地收益分配(民生保障)考核反映地方政府使用土地收益的合理性,主要是失地農民安置、經濟適用房建設和土地整理復墾開發的支出是否合理。土地行政執法考核反映地方政府履行行政監督職能,推進土地利用計劃及相關法律法規執行情況。

表2 土地利用年度計劃考核指標體系及指標權重Tab.2 Index system and index weights for the appraisal system of land use-quota management

2.3 評價方法

2.3.1 指標權重 應用層次分析法和兩兩比較法確定因素權重(表2)。

2.3.2 指標標準值 土地利用計劃考核標準應引導地方政府合理利用和管理土地。單位建設用地二三產業增加值、改建投資比重、招拍掛出讓土地面積比例、存量建設用地占當年城鎮用地供應量比例、征地費用占土地供應出讓成交價款比例、整理復墾開發投入額占當年土地供應收益比例、當年發現土地違法案件立案率、當年立案及歷年未結土地違法案件的結案率為正向指標,以最大值作為標準值。補充耕地指標執行情況為正向指標,以100%為標準值。單位固定資產投資所需增量建設用地、土地違法案件涉及土地面積變化率為逆向指標,以最大值與最小值的差值作為標準值。新增建設占用農用地計劃指標執行情況、新增建設占用耕地計劃執行情況為逆向指標,以100%為標準值。由于尚無關于土地供應收益占地方政府財政收入、當年新開工住宅面積中經濟適用房最優比例的統一認識,本文采用地區平均值作為標準值。

2.3.3 單項評價指標分值計算

(1)正向指標。采用最大值標準化方法：

式1中,Xi為第i個指標的評價分值；ai為第i個指標的實際值；Ai為第i個指標的最大值。

(2)逆向指標。采用差值標準化方法：

式2中,Xi為第i個指標的評價分值；ai為第i個指標的實際值；Amax為第i個指標的最大值,Amin為第i個指標的最小值。

(3)中性指標。采用差值標準化的方法 ：

式3中,Xi為第i個指標的評價分值；ai為第i個指標的實際值；Ai為第i個指標的標準值。對于計算結果為負數的因素因子,指標分值取0。

2.3.4 綜合評價分值計算 對各指標標準化處理后的分值加權平均,計算得到省(市、區)土地利用計劃考核綜合分值：

式4中,Y為某省(市、區)土地考核綜合評價分值；Xi為該地區第i個指標的分值；Wi為某省(市、區)第i個指標的權重；n為指標個數。

3 2007—2010年不同地區土地利用計劃執行情況比較與綜合評價

3.1 數據來源

各省(市、區)第二、三產業增加值、固定資產投資、城鎮改建和技術改造固定資產投資、地方財政收入、新開工住宅面積等社會經濟數據均整理自《中國統計年鑒》。土地數據中,土地利用計劃(包括新增建設占用耕地指標、農用地轉用的計劃值和實際值)由相關管理部門提供,省(市、區)建設用地供應面積、土地供應收益等均整理自歷年《國土資源綜合統計年報》、《中國國土資源統計年鑒》①單位建設用地二三產業增加值中的建設用地總面積指居民點工礦用地、交通用地總面積。2009年、2010年建設用地凈增量根據當年新增建設用地占用耕地、土地供應站新增建設用地面積,結合2007年、2008年建設用地凈增量與二者的經驗關系推算而來。2010年西藏省級政府審批建設占用耕地面積缺失,采用2007—2009年平均值。2010年青海、西藏補充耕地面積統計數據缺失,采用2007—2009年平均值。2008年以后的土地整理、復墾、開發投入數據根據2007年補充單位面積耕地所需投資額和當年土地整理、復墾、開發面積推算當年投入額。2008年江西省土地出讓收益統計數據缺失,采用2007年單位土地出讓收益乘以2008年土地出讓面積推算。2009年、2010年各省（市、區）土地出讓純收益采用2008年各地區土地出讓純收益占土地出讓成交價款比例乘以當年土地出讓成交價款推算。2006年、2008年西藏發現土地違法案件涉及土地面積為0,計算相關指標分值時,采用相似地區平均值。。

3.2 基于經濟發展水平和人—地關系的地區類型劃分

依據2007年人均耕地面積及人均地區生產總值(GDP),采用聚類分析法,將31個省(市、區)進行分類,以比較不同類型地區土地利用計劃執行情況。其中,Ⅰ類地區屬于人地關系高度緊張、經濟高度發達地區；Ⅱ類地區是中國經濟增長最快、經濟發達水平較高、人地關系較為緊張的地區；Ⅲ類地區屬于中等發達地區,土地資源相對豐富；Ⅳ類地區是國家重點扶持的特殊地區(表3)。

表3 基于土地資源稟賦和經濟發展水平的地區類型劃分Tab.3 Categories of regions based on land resources and economic development

3.3 土地利用計劃執行情況比較

2007—2010年省(市、區)土地利用計劃執行情況的以下方面值得關注：（1）新增建設占用農用地計劃執行情況地區差異明顯,在城鎮發展用地機會空間配置上,Ⅱ類地區面臨的土地供需壓力最大,同時Ⅲ類、Ⅳ類地區面臨的壓力有逐年增加的趨勢。全國總體上實現耕地占補平衡,但耕地后備資源匱乏的Ⅰ類地區和Ⅳ類地區,補充耕地計劃難以執行。Ⅱ類地區和Ⅲ類地區耕地補充計劃執行情況較好。（2）Ⅰ類地區固定投資與經濟增長節地水平較高,其他三類地區差別較小。Ⅰ類、Ⅱ類地區改建投資比重低于Ⅲ類、Ⅳ類地區,說明經濟發達地區的經濟增長同樣高度依賴于城鎮和工業用地的外延擴張。（3）從招拍掛出讓土地比例來看,2008年國有土地使用權出讓情況專項清理和檢查工作后,各類地區招拍掛出讓方式比例都顯著提高。存量建設用地占當年供應土地面積比例的地區差異較小。土地供應收益對地方財政的貢獻在10%—20%之間,呈逐年上升趨勢,且Ⅱ類、Ⅲ類地區比重略高于其他地區。（4）新開工住宅面積中經濟適用房比例區域差異較小,在7%—10%左右,但省(市、區)個體差異顯著,且隨著時間波動較大。2007—2009年,征地費用占全國土地出讓價款比例從25.84%提高至30.18%,但經濟發達地區并未更加注重征地收益分配的社會公平問題。Ⅰ類、Ⅱ類地區土地整理復墾開發投入資金占當年土地供應收益的比例遠低于Ⅲ類、Ⅳ類地區,一方面受后備耕地資源影響,另一方面也說明經濟發達地區的土地整理投入還有較大提升空間。（5）各類地區土地行政執法情況總體差異不大,Ⅰ類地區違法用地情況逐年好轉,其他地區有較大波動。

3.4 土地利用計劃綜合評估結果與分析

綜合評價結果顯示,2007年各省(市、區)土地利用計劃管理評價平均分值為64.16,標準差5.74；2008年平均分值64.90,標準差5.85；2009年平均分值61.54,標準差7.47；2010年平均分值62.63,標準差8.30。說明土地利用計劃管理的總體水平都不夠理想,大部分地區管理水平有較大提升空間,其中Ⅱ、Ⅲ類地區土地利用計劃管理評價分值較高,Ⅰ、Ⅳ類地區分值較低(圖1)。此外,土地利用計劃管理的地區差異較大,并呈擴大趨勢。

圖1 2007—2010年全國各類地區土地利用計劃執行情況評價結果Fig.1 Appraisal results of land use quota for different regions between 2007 and 2010

將省(市、區)各個評價因子加權后的分值與該因子加權分值的最大值相減,通過比較差值大小,分析不同省(市、區)和不同類型地區土地利用計劃管理最需要改進的方面。計算方法如下：

表4和表5顯示,經濟發達地區和相對落后地區土地利用計劃管理提升的空間都很大,但需要解決的關鍵問題有所不同。經濟發達地區在建設用地規模控制、土地集約利用(主要是地均產出)、存量建設用地開發、違法用地控制等方面表現較好,但是耕地保護、土地供應方式、土地收益分配上亟需改進。具體而言,Ⅰ類地區應增加土地整理投入,優化固定投資結構,提高土地招拍掛出讓比例,加大土地行政執法力度；Ⅱ類地區應調整固定投資結構,降低單位投資占地,提高征地補償標準,增加土地整理投入；Ⅲ類地區應著重提高建設用地效益,加大存量土地開發力度；Ⅳ類地區應提高用地效益,降低單位投資占地,合理開發后備耕地資源,遏制違法用地。

表4 2007—2010年不同類型地區土地利用計劃執行情況Tab.4 Execution of land use quota in different regions from 2007 to 2010

表5 2008、2010年土地利用計劃執行單項評價因子加權得分與最高得分差值地區比較Tab.5 Discrepancy comparison between the weighted values of each appraisal factor and the maximum in different regions in 2008 and 2010 respectively

4 結論與討論

長期以來,作為最直接的土地宏觀調控工具,土地利用計劃管理強調對地方政府的約束功能,而忽視了計劃執行對土地利用、土地管理及經濟社會發展的綜合影響。在土地發展權計劃內和計劃外雙軌配置體制下,土地利用計劃的權威性與約束功能受到削弱。土地利用計劃管理亟需實現從數量控制向規模—效益雙重管理轉變,從地方政府行為約束向地方政府行動激勵的轉變。因此,應盡快建立科學的考核體系和激勵機制,完善土地利用計劃管理制度。結合土地利用計劃管理的定位,可以考慮選擇建設用地規模控制、耕地保護、土地集約利用、土地供應管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政執法等構建土地利用計劃考核指標體系。同時,應建立計劃內指標獎優懲劣、計劃外土地發展權競爭分配的激勵機制,以促進土地利用計劃管理與城鄉建設用地增減掛鉤的融合與改進。2007—2010年不同地區土地利用計劃管理評價結果顯示,經濟發達地區應調整固定投資結構,降低單位投資土地代價,改善土地收益分配格局,才能提升土地利用計劃管理水平；經濟相對落后地區應努力提高單位建設用地產出水平,重視對違法用地行為的查處和預防。

本文討論了近期內如何改進土地治理結構,并未涉及遠期如何根據土地市場體系建設重新定位和改革土地治理結構等深層次問題。本文提出的土地利用計劃考核指標體系及機制都需要在實踐中加以檢驗和改進。但是,土地利用計劃考核體系與激勵機制的建立很可能成為更深層次改革的催化劑,它可能促進中央—地方在土地配置上的合作博弈。

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