國家基本農田保護示范區實踐探索與制度創新

劉新衛，鄖文聚，陳 萌，范金梅，程 鋒

（1.國土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國土資源部農用地質量與監控重點實驗室，北京100035；3.中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

2005年9月國土資源部頒發《關于開展設立基本農田保護示范區工作的通知》,首次提出在全國范圍內開展基本農田保護示范區建設工作[1-3]。2006年11月國土資源部印發《關于正式確定國家基本農田保護示范區的通知》,確定116個縣（市、區）為國家基本農田保護示范區,涵括全國32個省級單位、覆蓋全國41個標準耕作制度區[4],其中,河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等糧食主產省（區）各設4—5個,北京、上海、天津、海南、西藏、青海等省（區、市）各設1個,其他省份和新疆兵團各設2—3個,拉開了基本農田保護示范建設序幕[5-8]。2012年3月國務院批復的《全國土地整治規劃（2011—2015年）》提出,“十二五”時期要“建設旱澇保收高標準基本農田2666.7萬hm2（4億畝）”,并把“繼續實施116個基本農田保護示范區建設”作為一項重要手段[9-10]。為及時了解進展、總結經驗,改造提高116個國家基本農田保護示范區,并為高標準基本農田建設特別是500個高標準基本農田示范縣建設提供借鑒,本文基于函調了解全國32個省級單位（31個省、區、市和新疆生產建設兵團）基本農田保護示范區建設情況,并在此基礎上分析研究。

2 總體概況

2006年以來,30個省級單位的112個示范區（有2個省級單位的4個示范區相關數據暫缺）共設立土地整治項目2769個（圖1）,建設規模1463156.76 hm2,投資金額300.41億元（圖2）。截至2012年第二季度,這些示范區完成驗收項目規模593793.84 hm2,占全部建設規模的40.58%；完工待驗項目規模167157.70 hm2,占全部建設規模的11.42%。北京、遼寧和四川3省（市）全部或超額完成建設任務,山西、黑龍江、上海等16省（市）已驗和待驗項目規模占建設任務總量比例過半或接近完成。一些省份以此為契機,開展了省級基本農田保護示范區建設工作,如浙江省、安徽省、福建省和海南省分別確定了8 個、19個、2個和5個省級示范區等。各示范區建設多以基本農田整理項目形式推進,不僅達到高質量基本農田標準,而且促進形成了一批田塊平整、灌排通暢、交通便捷、綠樹成蔭的規模化、生態化基本農田產業區。通過近幾年的建設,大多數示范區達到省域范圍內同等條件下的最高水平,成為全省（區、市）基本農田保護和建設樣板,推動了全省（區、市）耕地保護工作,積累的寶貴經驗也有助于探索健全完善基本農田保護和建設的長效機制。

3 基本做法

3.1 以土地整治項目為載體，推進基本農田標準化建設

各示范區結合實際合理安排基本農田整理項目,確定了規模結構、空間分布、實施步驟、資金渠道和新增耕地管理措施等,并在項目實施中按照土地集中連片、田塊平整規則、水利設施配套、田間道路通達和防護林網配套的基本農田標準化建設要求,推進土地平整、灌溉排水、田間道路、農田防護與生態環境保護工程。遼寧省在示范區建設中堅持突出特色、統籌規劃、分步實施,通過采取統一組織、逐年操作、制定標準、分級驗收等方法全面推進；山東省堅持整地、治水、通路、綠化、開發“五位一體”,把基本農田整理成健康農田、景觀農田和生態農田；廣東省對實施進度緩慢的在建項目,采取跟蹤落實、分類指導等措施,確保了示范區基本農田標準化建設進度；新疆維吾爾自治區在推進項目實施過程中,重點把好質量檢驗關,確保提升基本農田標準化水平。

圖1 各省（區、市）國家基本農田保護示范區數和項目數Fig.1 The quantity of national demonstration areas for primary farmland protection and land consolidation projects in each province

圖2 各省（區、市）國家基本農田保護示范區建設規模和投資金額Fig.2 The construction scale and investment cost of national demonstration areas for primary farmland protection in each province

3.2 以基礎工作建設為抓手，推進基本農田規范化管理

各示范區重視基礎工作,努力做到檔案完整齊全、數據及時更新、標志統一規范,以全面反映基本農田現狀,加快落實動態監測措施和切實明確保護的范圍、面積、要求及責任單位等。湖北省各示范區建立了統一的基本農田保護圖、表、冊、卡,合理設置統一規范的基本農田保護標志；湖南省2009年完成所有示范區基本農田調查上圖及數據庫建設工作,重新劃定了基本農田的區、片、塊,建立了基本農田數據庫；廣西壯族自治區示范區所在地專項列支投入新設立基本農田保護標志牌塊及保護界樁、基本農田檔案資料管理、制作耕地及基本農田保護宣傳品標志等；四川省示范區利用二調成果開展永久基本農田劃定,做到了基本農田圖、表、卡、冊一致。

3.3 以責任制度建設為核心，推進基本農田社會化保護

各示范區從完善體系、明確責任和健全機制等方面入手,嚴格執行基本農田保護制度,同時探索建立調動各方積極性的激勵機制。內蒙古自治區對示范區整理后的基本農田層層簽訂保護責任狀,及時把基本農田土地整理項目建設成果納入國有資產進行管理；上海市通過建立耕地保護目標責任制將示范區耕地和基本農田保護責任落實到人,并將基本農田納入生態補償范圍；青海省積極探索建立人大、紀檢監察部門、人民群眾三級基本農田保護監督體系,實行基本農田保護與農業補貼掛鉤政策；新疆生產建設兵團層層簽訂耕地和基本農田保護責任書,將基本農田保護責任落到連隊和地塊,有的團隊還將保護責任列入土地承包經營使用證。

3.4 以信息系統建設為重點，推進基本農田信息化監管

各示范區都按照要求擬定了信息化建設方案,重中之重是以基本農田基礎資料和土地變更調查為基礎,逐步建立基本農田基礎數據庫和信息管理系統,以準確反映基本農田現狀和利用變化情況,并為基本農田審核、補劃、執法監察、統計分析等提供依據。湖北省2006年開發了基本農田保護信息管理系統,并經試點檢驗后率先在示范區推廣應用；廣西自治區將“二調”基本農田上圖成果匯總至全區“一張圖”工程,完成了基本農田基本要素統計匯總上圖工作；四川省2009 年申請專項資金用于示范區精細化監管與臺帳建設,2010 年底初步建成基本農田精細化監管平臺,對基本農田實施全面監管；寧夏回族自治區研發了土地開發整治動態監測與管理信息系統,并利用航拍等手段加強動態監測。

4 突出成效

4.1 拓寬了增收和創收渠道，促進農民收入持續較快增長

示范區建設不僅因為增加耕地面積、提高綜合產能而拓寬了項目區農民增收渠道,而且可以增加就業機會以及帶動關聯產業發展,開拓創收門路,夯實了示范區農民收入增長基礎。河北省以示范區建設為契機,大力發展特色、高效農業,培育出一大批高效農業產業基地；貴州省結合實施土地整治項目,推進農業結構調整和集體土地流轉,培育地方優勢特色產業,帶動了周邊產業發展；云南省通過實施農田排灌工程,減少了清淤整修勞力投入,大部分農田實現自流灌溉,節約了農業生產成本；西藏自治區安排農牧民施工隊參與項目建設,累計用工1.25萬人,直接為農牧民群眾創收90余萬元。

4.2 改善了生產和生活條件，促進農村社會保持和諧穩定

各示范區在建設過程中,通過田、水、路、林、村綜合整治促進了農村生產、生活條件改善,成為新農村建設的重要手段。北京市將土地整治項目與新農村建設有機結合,打造了“生活寬裕、鄉風文明、村容整潔”的和諧氛圍；黑龍江省通過示范區建設,所在地呈現出“田成方、林成網、路相通、渠相連、村貌新”的社會主義新農村面貌；河南省統籌規劃安排農村道路與田間生產路、灌溉設施與人蓄飲水工程、項目區電力配套與民用電力建設等,極大改善了農村生產生活條件；寧夏回族自治區示范區實施土地整治項目后,一些大型國企先后進入開展土地流轉,推動了少數民族地區群眾脫貧致富。

4.3 優化了農田和村莊環境，促進農村地區生態文明建設

基本農田特有的生態景觀功能在示范區建設中得到充分體現,不僅優化了農田和村莊的景觀格局和生態功能,而且促進了農村地區生態文明建設。天津市通過示范區建設,實現項目區內河流、公路和田間道路的林網全覆蓋,并輔以千頃稻田和原生植被,形成“有路皆綠、有水皆綠、林水相依”景觀；福建省通過對示范區的實施綜合整治,改善了農業生產環境,促進了農村地區生態文明建設和重點項目占用區生態環境恢復治理；甘肅省涇川縣結合農用地分等定級建立配方施肥方案,指導農戶秸稈還田、增施有機肥；寧夏回族自治區示范區通過實施土地整治,初步形成喬灌草結合的農田防護林體系,項目區80%農田得到保護。

4.4 發揮了示范和引領作用，促進基本農田保護思路創新

各地示范區建設落實了“重在建設,典型示范,切實加強耕地保護特別是基本農田保護,發揮示范作用”的宗旨,受到地方政府高度重視,也得到廣大群眾的支持,全社會保護基本農田的自覺性逐步提高、工作思路不斷創新。通過示范區建設,黑龍江省探索出一條堅守耕地紅線確保糧食安全的有效途徑；浙江省促進了實現從原來單純保護數量、用途和被動性、防守性保護理念向以建設促保護理念轉變,從單一化投資渠道向多元化轉變,從傳統管理技術手段向現代管理技術手段轉變；江西省促進了相關試點工作成果應用,上高縣永久基本農田劃定經驗在全省范圍內得到應用推廣。

5 主要經驗

5.1 加強組織領導和部門配合

推進示范區建設事關落實省級人民政府耕地保護目標責任制、探索新時期基本農田保護有效機制和促進社會主義新農村建設,涉及面廣、政策性強、影響力大。示范區所在省份的省級國土部門都按要求對本省（區、市）示范區建設負總責,所涉及的縣（區、市）也成立了以政府領導掛帥、由相關部門和所在鄉鎮主要領導組成的專門領導機構或部門聯席會議制度,具體負責組織協調工作。高規格、跨部門領導機構的建立有助于強化示范區建設的統一領導和建立良好的配合工作機制,特別是層層落實責任,強化了各級領導的責任意識,有助于形成內外有序、條塊結合、各負其責的工作格局,為推進示范區建設提供了強力組織保障。

5.2 注重規劃引領和統籌推進

示范區建設是一項復雜的系統工程,各地經濟社會發展基礎和土地資源稟賦不同,決定了推進示范區建設要堅持因地制宜、科學規劃和統籌推進。從各地實踐來看,建設成效突出的示范區,大多重視編制實施建設總體規劃、分期項目規劃和工程規劃設計,形成完善、配套的規劃體系,精心謀劃不同時期工作重點、目標任務,做到總體規劃、年度計劃、建設方案和措施保障無縫銜接。在相關規劃引領下,各示范區統籌推進工作,特別是把基本農田整理與農業綜合開發、農田水利建設、現代農業發展以及新農村建設有機結合,既促進了“三農”問題解決,也確保了各項建設有條不紊。

5.3 引導資金整合和多元投入

示范區“四化”建設,特別是推進基本農田整理項目需要大量資金支持。各示范區所在省份土地整治項目資金重點向示范區傾斜,并在新增建設用地土地有償使用費或土地收益中列支示范區建設和管理經費,而示范區所在縣（區、市）政府則按照統一規劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則,有效聚合農田水利建設、農業綜合開發、農田林網建設等資金,集中用于示范區基本農田整理項目,發揮了資金的集聚效應和放大效應。此外,一些示范區還積極探索以地入股、政府貼息貸款、提供信用支持、群眾投工投勞以及新增耕地使用權流轉等途徑,廣泛吸納社會資金和民間資本,形成了基本農田建設資金多元化投融資機制。

5.4 強化實施監管和督促指導

為了持續健康推進轄區內示范區建設,大多數省級國土部門與示范區所在縣（市、區）建立了直接聯系制度,定期對示范區建設情況進行監督檢查和技術指導。對檢查中發現的問題及時提出改進意見,對達不到標準的暫停有關項目安排,對確實難以完成任務的取消示范區資格。一些省份還定期組織示范區建設交流活動,及時總結推廣成功經驗,有的省份還將示范區建設工作進展情況納入對縣（市、區）政府年度耕地保護責任目標考核。示范區所在縣（區、市）國土部門在建設中,大都按照有關制度,通過采取工作匯報、工程巡查等形式定期對建設情況進行督促指導。

5.5 推進政策創新和機制完善

示范區建設也是積極探索基本農田保護政策創新和機制完善的過程,各地在推進示范區建設中,大都結合實際,努力改進基本農田保護和建設管理模式,出臺了一系列有助于基本農田保護和建設的政策、制度與措施,充分運用法律、計劃、標準、技術等手段,形成有利于建設方案順利實施的工作環境。不少地方通過建設,適應了新形勢下對耕地尤其是基本農田實行特殊保護的需要,創造了以利益調節為核心的基本農田保護激勵機制,調動了多部門參與基本農田保護和建設的積極性,促進形成了多部門集中投入和齊抓共管的局面。尤其是一些地方充分發揮示范區建設經驗,為進一步推進基本農田保護和建設提供了政策支持。

5.6 重視宣傳教育和公眾參與

作為加強基本農田保護和建設的創新舉措,加強宣傳是示范區建設爭取社會關注和支持的主要途徑,而鼓勵公眾參與則是示范區建設順利推進的有效手段。各示范區利用各種媒體平臺,廣泛宣傳示范區建設意義,宣傳對象既有縣（區、市）領導和縣直部門、相關鄉鎮領導,也有廣大農民群眾,形成了廣大群眾參與建設、監督和保護基本農田的社會氛圍。在堅持尊重民意、維護權益的前提下,重視和發揮群眾積極性,動員并組織群眾參與項目建設全過程,充分尊重了項目區農民群眾的知情權、參與權和監督權,既增加了示范區建設的公開透明度,也有助于提高社會滿意度。

5.7 推動手段創新和技術提升

示范區建設成為技術手段創新的重要實驗場,促進了基本農田保護管理技術手段從傳統向現代轉變。一些省級國土部門結合示范區基本農田整理,研究制定了基本農田技術指標,并通過建立基本農田保護數據庫和基本農田管理信息系統、網絡發布系統等,確保了基本農田動態變化信息及時采集和更新,快速、準確查詢,匯總統計和成果輸出等,改變了傳統的以手工操作為主的管理方式,有助于實現信息化和動態化管理,為構建“天上看、地上查、網上管”的新型高效基本農田監管體系提供了經驗。

6 結論

（1）各地在推進示范區建設中,大多按照要求部署實施并取得預期成效,為大規模推進高標準基本農田建設積累了經驗。當前和今后一段時期,國家基本農田保護示范區要繼續發揮在高標準基本農田建設中的主力軍作用,和500個高標準基本農田示范縣一起成為“十二五”時期推進高標準基本農田建設的重要手段。

（2）隨著經濟社會發展及其對基本農田保護要求的變化,特別是高標準基本農田建設任務的提出,國家基本農田保護示范區在建設中也暴露出一些亟待解決的問題,如個別示范區建設進度較慢、一些示范區后期管護不夠、有的示范區資金投入欠缺、專業機構隊伍建設較滯后等,需要通過采取加強督導檢查、強化后期管護、加大資金投入和提升隊伍素質等方式進一步改造提高。

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