公益性用地界定方法探討

管 栩，金曉斌，周澎湃，李珍貴，周寅康

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.中國工商銀行南京市山西路支行，江蘇南京 210009；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

1 引言

公益性用地是指承載集體福利或者社會公共利益的各類用地的總稱,其界定在世界各國的土地管理中都具有重要的地位和作用。在歐美等土地私有制國家,公益性用地的界定是判定土地是否能列入政府強制征收的重要依據之一。在中國,公益性用地的界定具有多重作用：在土地征收環節,作為判定政府征地合理性的依據；在土地使用申請環節,作為采用劃撥取得土地使用權的依據；在土地稅費繳納環節,作為減免相關稅費的依據。然而由于缺乏明確的公益性用地界定的法律依據和行政程序,非公益性用地“搭便車”現象屢見不鮮,導致征地范圍過寬、征多用少、補償過低等問題的出現,損害了農民集體權益,同時也造成了土地資源浪費。十七屆三中全會提出了“嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制”的要求?！蛾P于促進節約集約用地的通知》中明確提出：“除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外,對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）,城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用,對其中的經營性用地先行實行有償使用”。近年來開展的征地制度改革中也不斷提出 “城市規劃圈外的非公益性項目允許農民以集體土地參與開發經營,并逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。在實踐中遭遇定義模糊和界定困難的同時,在學術界,公益性用地的判別也一直是土地管理相關領域的研究熱點。譚術魁等[1]指出應按用地項目是否以營利為目劃分公益性和非公益性；汪進元等[2]認為公益性用地應嚴格限定為公用設施、公用建筑設施、公共交通設施、水利設施、軍事設施等用地類型；梁慧星[3]對公益性用地的公共利益內涵進行了系統的解釋,提出公共利益包括公共交通道路、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環保、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及排水用地區域的保護、森林保護事業等?？傮w而言,現有研究多停留在對公益性用地判定理論基礎的討論上,尚缺乏較為系統的公益性用地界定體系。本文擬從法學和經濟學基本原理出發,通過建立多級評判體系,初步建立公益性用地的界定方法。

2 公益性用地的特點與法律依據

2.1 公益性用地的特點

公益性用地在概念上具有抽象性,一般認為具有以下特點：（1）公共性。公益性用地具有非競爭性和非排他性,它不是為個人或者特定多數人服務的,其公共性表現為地域的廣泛性和受益對象的廣泛性[4]。（2）非營利性。非營利不是公益性用地判別的惟一標準,但卻是重要特征。（3）寬泛性。公益性用地的范圍寬泛,涵蓋了國防、教育、衛生、環境等國民經濟在內的多方面用地[5]。（4）正外部性。公益性用地具有很強的正外部性,如政府興建學校,既為市民提供了教育保障,也使周圍房地產升值,同時也促進了周邊商業發展[6]。（5）強制征收性。公益性用地是社會公共利益的物質載體,中國憲法規定公共利益是土地征收的依據,在土地使用中對公益性項目所需土地實行強制征收。

2.2 公益性用地確定的法律依據

目前,中國公益性用地的解釋散見于法律和行政管理文件之中,尚無系統明確規定。在日、韓等國,一般采用列舉兼概括的方式在法律中對可列入公共利益范疇的用地項目類型進行說明；美、英等國則采取概括性方法在法律中對可進行征收、征用的土地或公民私有財產進行原則性規定,但并未明確具體公益性用地類型（表1）。

3 公益性用地界定理論依據

公益性用地界定的重點在于對公共利益的判別,在法學和經濟學中都有大量的研究與論述。在法律學界,對公共利益的理解主要有特殊利益論、非商業利益論、公共需求論等觀點[7]（表2）。在經濟學界,則借用公共產品理論來解釋用地項目是否具有公共利益性質。

解讀現階段征地制度改革中對公益性與非公益性用地的要求,以及根據2001年頒布的《劃撥用地目錄》第3、4條中的規定,本文將非商業利益論和公共需求論作為公共利益判別的主要標準。非商業利益論認為在社會生活中,可以從反面來界定公共利益,凡是屬于以營利為目的商業開發,就不應屬于社會公共利益；公共需求論則認為公共利益是指滿足社會或者群體中大多數成員的需求,具有惠及面的廣泛性和公共效益性。從經濟學角度出發,“所有民眾分享的利益”這一公共利益的基本特征與經濟學中的公共產品理論相近,因此經濟學家多認為公共利益的外在物質表現就是公共產品,公共利益具有“供給的連帶性和排除他人消費的不可能或無效率”等經濟屬性[8],依據公共產品理論,公益性用地可以認為是提供純公共產品和準公共產品的用地。

表1 公益性用地的相關法律法規Tab.1 Laws and regulations related to land for public interests

表2 公共利益理論Tab.2 Theories of public interests

4 公益性用地界定方法

公益性用地由于其范圍的不確定性和動態變化性,目前尚無統一的界定方法。本研究根據公共需求論、非商業利益論、公共產品理論,篩選符合公益特征的用地類型,其后通過對項目主體類型、財務評價和營利目的等進行約束控制,逐步界定出體現中國當前征地制度改革的公益性用地類型（圖1）。

圖1 公益性用地界定程序Fig.1 Definition program of land for public interests

圖1的界定程序中,第一步,進行公共需求論與公共產品理論的判定環節。首先,依據公共需求論及公共產品理論,當前中國的《劃撥用地目錄》涵蓋了所有具有公益性質的用地類型,因此公益性用地應在當前《劃撥用地目錄》的范圍之內；然后,通過分析用地項目的競爭性和排他性,按照用地項目提供的產品性質,進一步把用地劃分為純公益性用地、準公益性用地和非公益性用地。第二步,對于準公益性用地,則進入到非商業利益論的判定環節,通過盈利能力分析與營利目的性分析來進一步界定用地的公益性。首先進行盈利能力分析,依據項目《可行性研究報告》中財務評價的相關內容,若項目的凈現值小于0,內部收益率小于行業基準收益率,說明項目無盈利能力,項目的營運通常依靠政府撥款,這類用地具有較強的公共利益性,應列為公益性用地；若用地項目具有盈利能力,則認為是準經營項目用地,需進行營利目的性①項目運營及管理方的營利目的性判定可以參見《民法》中對法人的說明。分析以進一步篩選。在營利目的性分析中,若收益用于項目再投資或上繳國家,可認為收益用于社會公共用途而非作為投資者的回報,這類項目具有較強的公益性；若項目具有投資回報性且收益可自由支配,這類項目往往以企業,尤其是國家改制后企業為投資主體,項目一般采用市場化運行模式,具有較強的營利能力,應列為非公益性用地。

5 案例分析

為驗證上述公益性用地界定體系的可行性,本文選取6個用地項目進行分析,分別為青藏鐵路格爾木至拉薩段、寶（雞）中（衛）鐵路[9]、大秦鐵路、××縣人民醫院業務用房、常州至江陰高速公路、連云港至鹽城高速公路,案例各指標見表3。a

表3 案例指標情況Tab.3 Index information of the cases

根據本文所建立的公益性用地界定體系,對照各項目在服務類型、項目運營主體、財務評價及營利目的中的實際情況,進行公益性判別。判定結果為：寶（雞）中（衛）鐵路、大秦鐵路、常州至江陰高速公路、連云港至鹽城高速公路為非公益性用地,青藏鐵路格爾木至拉薩段和××縣人民醫院業務用房為公益性用地。

寶（雞）中（衛）鐵路財務凈現值遠大于0,在鐵道部蘭州局和鄭州局管理之外,還有多個事業單位、股份制公司參與管理和運營,在運營過程中吸收了一定的社會資金,其收益能作為投資者回報用于股東分紅,因此應判定為非公益性項目；大秦鐵路作為運煤專線,按照公共產品理論,主要提供私人產品,鐵路由大秦鐵路股份有限公司運營,其財務上具有很強的營利能力,公司已上市并進行社會融資行為,屬于非公益性項目；常州至江陰高速公路和連云港至鹽城高速公路,項目財務評價顯示出項目具有很強的盈利能力,同時項目已經市場化、公司化運營,應視為非公益性用地。

青藏鐵路格爾木至拉薩段提供客運貨運,按照公共產品理論判別,屬于提供準公共產品項目,其財務效益極差,不具有盈利性,在前期投資建設與后期運營中需要大量的政府財政補貼,屬于典型的公益性項目；××縣人民醫院業務用房是為社會提供醫療服務,按照公共產品理論判別,屬于提供準公共產品項目,項目財務評價顯示其具有一定的盈利能力,但作為事業單位不具有收益的自主分配權,財務盈利只能用于醫院設施的再投資,可看作收益用于社會建設,應視為公益性項目。

6 討論

本文對公益性用地的界定方法進行了探討,提出了體現當前中國土地利用政策與征地制度改革方向的公益性用地界定方法,并選取了6個案例進行實證分析。結果表明：當前高速公路、鐵路等基礎設施建設項目逐漸實行了公司化建設及運營,促使這類項目由公益性轉向了經營性,而醫院等事業單位用地仍具有較強的公益性質。

本文在公益性用地的界定體系中重點考慮了項目的盈利能力及營利目的性,而未將其社會效益納入界定體系,因此界定方法有待于進一步深入和完善。在實際管理過程中,應嚴格審查項目申請用地時提交的《可行性研究報告》,建立標準以規范財務評價中凈現值等各項指標,并審核項目申請主體,以確保真實反應項目的盈利能力和營利目的性。同時可設立公益性用地聽證制度大會,建立公益性用地爭議的協調裁決機制,以完善公益性用地的界定程序。

（References）:

［1］ 陳瑩,譚術魁,張安錄.公益性、非公益性土地征收補償的差異性研究——基于湖北省4市54村543戶農戶問卷和83個征收案例的實證［J］.管理世界,2009,（10）：72-79.

［2］ 汪新勝,汪進元.公益性建設用地與經營性建設用地的界分及其法律化［J］.江漢大學學報,2011,28（1）：76-80.

［3］ 中國物權法研究課題組.中國物權法草案建議稿［M］.北京：社會科學文獻出版社,2000：218-224.

［4］ 陳佳驪.城市公益性用地問題初探［D］.杭州：浙江大學,2004.

［5］ 王利明.征收、征用制度與公共利益的界定［N］.人民法院報,2005-10-26.

［6］ 黃郭城,劉衛東.關于城市公益性用地價格評估的思考［J］.價格月刊,2006,（5）：24-25.

［7］ 肖順武.公共利益研究——一種分析范式及其在土地征收中的運用［M］.北京：法律出版社,2010：70-81.

［8］ 王茜,萬青.準公共物品私人參與供給下的社會收益及政府政策有效性研究［J］.經濟科學,2009,（6）：71-78.

［9］ 黃民.鐵路建設項目公益性理論、識別方法及其實證研究［D］.北京：北京交通大學,2005.