城鄉非建設用地的規劃保護與控制研究——以重慶主城區為例

肖艾華

（重慶市規劃信息服務中心，重慶 400020）

0 引言

2012年實施的新版 《城市用地分類與規劃建設用地標準》GB50137-2011將城鄉用地分為建設用地（H）與非建設用地（E）兩大類。 非建設用地包括水域（E1）、農林地（E2）、其他非建設用地（E3）三類。其中水域（E1）具體包括河流、湖泊、水庫、坑塘、溝渠、灘涂、冰川及永久積雪，不包括公園綠地及單位內的水域；農林地（E2）具體包括耕地、園地、林地、牧草地、設施農用地、田坎、農村道路等用地；其他非建設用地（E3）具體包括空閑地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地、不用于畜牧業的草地等用地[1]。此分類標準充分體現了統籌城鄉發展和切實保護生態資源的規劃理念，彌補了長期以來忽視對非建設用地的控制，將有效指導我國新時期的城鎮化發展。當前我國城鎮化水平一直呈現高速增長態勢。2011年我國城鎮化率已達到51.27%[2]。

重慶作為我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，長江上游地區的經濟中心，國家重要的現代制造業基地，西南地區綜合交通樞紐，在我國的城鎮發展戰略中具有重要地位[3]。一直以來，重慶主城區始終沿襲著“多中心、組團式”的空間發展格局，是我國典型的山水格局城市。利用河流、山體、城市綠地等自然地形將城市建設區劃分為若干組團，既保持特大城市的規模優勢，又避免交通擁擠、環境惡化等城市問題，完善的組團功能，實現了生產生活的大致平衡。然而，近年來在城鎮化推進過程中，各組團間的城鄉非建設用地的功能日益被弱化，組團呈粘接和“攤大餅”式發展的態勢日益凸顯。在當前舉國上下均在探索如何建設新型城鎮化的大背景下，本文將結合重慶主城區實際情況，對城鄉非建設用地的保護與控制進行探索與研究。

1 重慶主城區城鄉非建設用地的現狀

根據新版城市用地分類標準中對非建設用地劃分類別，涉及種類繁多，較為復雜。重慶作為“山城”、“江城”，河流、山體所發揮的作用和特色較為明顯。本文重點側重于主城區城鄉非建設用地中的山體部分進行深入分析與研究。

1.1 主城區城鄉非建設用地的現狀分析

依據重慶主城區2005版總體規劃，主城區城鄉非建設用地面積約為4700km2（圖1），主要承擔著優化城市空間結構、維護城市生態安全、防災減災、休閑旅游等功能。

圖1 2005版總規確定非城市建設用地規劃圖

主城區城鄉非建設用地現狀主要分布在主城的外圍郊區如中梁山、龍王洞山、銅鑼山、明月山等區域，以及主城范圍內的東部、西部片區。類型上，主要為水田、旱地、苗圃、蔬菜地、林地和灌木林。分布規模上，主城外圍郊區多于主城中心區，主城東、西部片區多于北、南部片區。

通過衛星遙感影像和現場實地調研情況來分析 （圖2），目 前 重慶主城區范圍內城鄉非建設用地，東部片區保存相當完好，西部片區中出現了若干建設項目，北部片區正日益受到壓縮、蠶食。

圖2 主城區衛星影像圖

1.2 主城區城鄉非建設用地內建設活動分析

通過分析主要存在七種類型:（1）房地產開發侵占城鄉非建設用地的情形，如渝北區玉峰山上的九里香堤、東方山水等；（2）以溫泉度假酒店為主侵占城鄉非建設用地的情形，如渝北區玉峰山上龍景溫泉酒店等；（3）新農村建設、農業水利設施等侵占城鄉非建設用地的情形，如九龍坡區龍潭湖村新型社區、馬家溝水庫設施等；（4）農家性的娛樂休閑設施侵占城鄉非建設用地的情形，如南山鎮的農家樂，量多面廣、規模小、較為分散；（5）工業企業侵占城鄉非建設用地的情形，如歌樂山風景區內的工業園區、水泥廠礦等；(6)煤與石礦的開采侵占城鄉非建設用地的情形，如中梁鎮北面的采石場等；（7）以租用地為主侵占城鄉非建設用地的情形，如高爾夫項目、海蘭云天以度假酒店兼休閑娛樂為主項目等。

上述建設行為，部分屬于合理合法的范疇，如新農村建設等；部分屬于不合理合法的范疇，如非法的采煤、采石，泛亂的農家樂，以及違法的房地產開發項目等。

2 重慶主城區城鄉非建設用地存在問題及原因

2.1 存在的主要問題

（1）管理多頭化。城鄉非建設用地含蓋的用地種類繁雜，除涉及園林部門外，還與國土、規劃、環保、林業、水利等部門有關聯。當前往往因為各部門對于城鄉非建設用地中涉及自身的部分管理職責尚未明確，加上行政體制上的原因導致隸屬關系較為復雜，利益主體各不相同，因此，使得管理上矛盾沖突較多，未形成對城鄉非建設用地的管理合力。

（2）規劃多重化。由于各規劃的側重點不同，使得部分城鄉非建設用地專項規劃之間存在重疊現象。

（3）主城區部分組團隔離帶用地侵蝕嚴重。通過衛星遙感影像可以看出主城兩山之間的組團特征在逐步減弱，有些組團已呈粘狀發展態勢。重慶98版總體規劃中確定的 “南北淺圍”綠色屏障已經被逐步突破，銅鑼山、中梁山“東西屏障”亦受到了不同程度的侵占[4]。

（4）部分組團隔離帶的生態功能弱化。不適宜的開發建設、成規模的開山采石等建設行為使得部分組團隔離帶被擠占，導致原有的組團隔離系統的結構受到破壞，維護生態環境的功能被進一步削弱，從而使得水土流失嚴重，部分山體土壤逐步石漠化。

2.2 原因剖析

（1）城市發展空間預留不夠。規劃的前瞻性、超前性不夠，沒有充分估算城市未來的發展潛力，在當前快速的城鎮化下，現有的城市建設已遠遠超過了預期設定的發展速度，實際用地規模已遠遠突破了城市總體規劃預測的規模，城市的不斷擴張使得城鄉非建設用地被侵占。

（2)經濟利益的驅動。由于組團隔離或城鄉非建設用地區域往往具有較好的生態環境，豐富的礦產資源，往往吸引著各類經濟建設活動。在房地產開發項目、旅游休閑消費需求、市場對建筑材料需求等外部環境的刺激下，使得中梁山、銅鑼山等城鄉非建設用地以各種各樣的名義或理由，變相地被房地產等建設活動侵占。

（3）生態環境保護意識薄弱。多年來，人們習慣把GDP的增長作為發展的第一目標，盲目地追求城市空間的擴張，往往以犧牲良好的生態環境為代價，對自然生態環境與城市建設、經濟社會發展之間的關系重視程度不夠，忽略了生態環境的作用，從而導致在實際建設過程中，無視生態安全，隨意占用生態用地。

（4）規劃的指導性不夠。城市總體規劃雖然對城鄉非建設用地提出了一些規劃要求，但屬于宏觀層面，無法將各城鄉非建設用地落實到具體的空間位置，而后雖然編制了專項規劃，但由于深度問題，對各類用地控制并未落實到法定圖則深度，使得專項規劃無法真正指導規劃管理。

（5）尚未建立完整的城鄉非建設用地保護的規劃編制體系。城市總體規劃往往僅局限于對城鄉非建設用地的規劃要求與原則控制，并未劃分與細化城鄉非建設用地的分類，也未在大比例尺地形圖上劃定具體的范圍線、類型。分區規劃中也大多未涉及非建設用地，控制性詳細規劃只針對城市建設用地，城鄉非建設用地在整體編制體系中受重視程度不夠。

（6）缺乏有效的監督機制。在有限的人物力條件下，城鄉非建設用地并非是城市規劃管理的重點，同時也缺乏城鄉非建設用地詳細的信息和先進的規劃監測和監督技術。公眾監督意識的薄弱、公眾參與制度的缺失，使得一些不合理或甚至違法的建設項目也最終披上了合法的外衣。

3 重慶主城區城鄉非建設用地的保護對策與控制方法

3.1 保護策略

3.1.1 建立城鄉統籌發展策略

城鄉非建設用地作為城鄉用地的重要組成部分，對城鄉建設功能的完善和發揮具有重要的作用。對于重慶主城區的城鄉非建設用地，要樹立統籌城鄉發展的眼光，合理布局城鄉建設用地與非建設用地，實現經濟、社會的可持續發展。

3.1.2 建立統一的協調溝通機制

針對城鄉非建設用地多頭管理的現狀，需建立統一的協調管理機制。結合各部門的職責分工，從有利于城鄉非建設用地管理的角度制定明確行政關系，形成協調發展的合力。

3.1.3 建立城鄉統籌一體化的規劃編制和管理體系

在總體規劃的指導下，結合主城區城鄉非建設用地實際情況，從分區規劃、專項規劃、控制性詳細規劃等層面，編制城鄉非建設用地保護規劃，讓城鄉非建設用地保護有法可依。如分區規劃層面，編制主城區城鄉非建設用地規劃；專項規劃層面，編制綠線、藍線等專項規劃；控制性詳細規劃層面，編制旅游風景區控制性規劃，風景名勝區、自然保護區、郊野公園等控制性詳細規劃。

3.1.4 建立公眾參與機制

強化城鄉非建設用地管理過程中的公眾參與，發揮公眾的力量，讓城鄉非建設用地保護落到實處。

3.2 控制方法

3.2.1 劃定保護控制線

結合重慶主城區行政區界，應用先進的信息技術手段，科學劃定主城區各類城鄉非建設用地控制的用地范圍，并落實到不同比例的地形圖上。

第一個層次:劃定主城區的自然保護區、風景名勝區、郊野公園等的保護范圍、總體規模和地理分布。

第二個層次:劃定組團隔離帶等城鄉非建設用地的控制邊界并“落地”（圖3）。

另外，由于城鄉非建設用地的分類種類繁多，其控制范圍劃定的方法和途經也不盡相同，往往還需結合各用地的一些具體實際情況進行確定。

3.2.2 采用法定圖則控制

借鑒城市建設用地規劃中法定分圖圖則控制的方式，按照不同的類別和等級，對城鄉非建設用地的現狀情況、規模大小、使用用途進行界定，明確各自的用地性質與用途，給出對應的空間管制要求來規范其建設行為。如重慶主城區組團隔離帶的分圖圖則 （圖4）、重慶市“四山”管制區控制性詳細規劃分圖圖則（圖5）。

圖3 組團隔離帶控制線

圖4 組團隔離帶分圖圖則示意圖

圖5 分圖圖則示意圖

3.2.3 按不同強度進行控制

根據城鄉非建設用地所處的區位與地段在城市發展建設中的重要程度，分別提出不同的控制要求與策略，按照允許建設活動的程度，劃定“絕對控制區”、“重點控制區”和“一般控制區”等多種控制類型。

如重慶市 “四山”管制分區控制性詳細規劃中關于沙坪壩歌樂山鎮一般控制建設區、重點控制建設區規劃（圖6）中對重點控制建設區的強度控制（表1）。

圖6 強度區劃示意圖

3.3 法律保障

3.3.1 法規與政策層面的保障

雖然重慶主城區編制了大量的城鄉非建設用地的保護規劃，如綠線規劃、組團隔離帶規劃、“四山”管制規劃等等，但其法律地位和權威性不高，因此，需在相關法律法規層面增加編制城鄉非建設用地保護規劃的相應條文，明確其控制的內容、深度要求，為城鄉非建設用地的規劃保護與實施提供法律保障。如《重慶主城區城鄉非建設用地規劃控制與管理規定》、《重慶市綠線管理規定》等一批地方性法規報請市人大審批，從而提高規劃的法律地位和權威性[5]。

表1 重點控建區各類用地指標控制表

3.3.2 規劃編制層面的保障

應結合重慶主城區城鄉非建設用地實際情況，改革現有的規劃編制辦法，在總體規劃的指導下，從分區規劃、專項規劃、控制性詳細規劃等層面編制城鄉非建設用地保護規劃，明確城鄉非建設用地的類型、控制范圍、控制要求、控制指標等。

3.3.3 規劃管理層面的保障

當前，規劃行政主管部門只對城市規劃區范圍內的城市建設用地享有管轄權，農田林地等城鄉非建設用地則由各專業部門進行管理。要使城鄉非建設用地得以真正控制與保護，規劃行政主管部門必須在城鄉非建設用地規劃與保護中享有管轄權，這樣才能使得規劃管理不缺位，真正發揮對城鄉非建設用地規劃與保護作用。

4 結語

新版城市用地分類標準的實施為當前調整與規范城鄉非建設用地規劃研究與保護提供了契機。在研究與探索新型城鎮化道路的進程中，更多的目光開始關注于城鄉非建設用地的保護與控制。重慶作為美麗的山水城市，如何更好地保護城鄉非建設用地，實現城鄉統籌一體化發展，還需開展大量深入的研究工作。

[1]建設部.GB50137-2011城市用地分類與規劃建設用地標準[S].北京:中國建筑工業出版社，2011.

[2]汪光燾.以法律引領和推進生態城（鎮）建設[J].城市規劃，2013，37（2）:9-14.

[3]重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）[S].重慶市規劃局，2011.

[4]董戈婭.重慶市主城區非建設用地規劃及管理控制方法研究[D].重慶:重慶大學，2007.

[5]韓瑋，王永波，王培鑒，等.淺議非城市建設用地中的綠地保護——以重慶都市區為例[J].重慶建筑，2010(9):10-13.