讓機制更到位更有效——關于質監行政處罰案件審理委員會工作機制的探討

■文/劉嗣元 卿澤軍

質監行政處罰案件審理委員會（以下簡稱“案審委”）是質監行政機關審理行政處罰案件的最高決策機構，在發揮集體智慧、防止錯案、維護公平正義、預防腐敗等方面發揮著積極作用。但是，隨著“法治質檢”的深入推進，案審委的工作機制還存在著一些與之不相適應的情形。如何改革和完善案件審理機制，使之適應“法治質檢”建設的新要求，已成為當前質監工作中亟待解決的重要課題。本文擬通過對質監行政處罰案審委工作現狀的分析，尋求改革和創新質監行政處罰案件審理制度的有效途徑。

案審委工作機制的形成與發展

質監案審委的組織形式和運行程序經歷了從無到有并不斷發展的過程。1990年7月16日，原國家技術監督局發布的《技術監督行政案件辦理程序的規定》確立了行政處罰案件集體審議制度。1996年10月1日施行的《行政處罰法》規定：“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”。1996年9月18日，原國家技術監督局發布的《技術監督行政案件審理工作規則》明確：“各級技術監督行政部門應當設立案件審理委員會，負責對本部門立案查處的案件進行集體審議。”2011年3月2日，國家質檢總局發布的《質量技術監督行政處罰案件審理規定》進一步明確：“案審委主任委員由質量技術監督部門主要負責人或者其委托的負責人擔任，副主任委員由質量技術監督部門有關負責人擔任。”從此，質監行政處罰案件審理制度正式走向了規范化建設軌道，民主集中制和行政首長負責制的有機結合在案件審理工作中得以體現。

從案審委工作的機制形成與發展軌跡可見，案審委發揮了一定程度的規范行政執法行為和保證辦案質量的功能，初步實現了質監行政執法實體正義和程序正義的有機結合。

案審委制度的實踐反思

現行的質監行政處罰案件集體審議制度存在諸多問題，有待解決。

一是人員與機構的組成方面。

1.關于案審委的成員組成。無論是原來的《技術監督行政案件審理工作規則》，還是現行的《質量技術監督行政處罰案件審理規定》，對質監部門主要負責人是否必須擔任案審委主任、哪位副職領導擔任其中一個名額的副主任委員、其他行政副職領導是應當擔任案審委委員、哪些業務機構負責人可以擔任委員、不是業務機構負責人的機關工作人員可否擔任委員等，均未作出明確規定。在實踐中，案審委委員多數由質監行政機關的局長、主管法制（或者稽查）工作的副局長、法規處（科）長及相關內設業務機構主要負責人擔任。由于對案審委的組成人員缺乏剛性規定，導致案審委人員組成不規范、運轉不協調、工作不順暢。一方面，因質監業務工作涉及計量、標準化、產品質量、特種設備安全監察、認證認可、工業產品生產許可等眾多領域，僅由分管法制工作的副局長主持案審會議，而分管領導不參加所主管業務的行政處罰案件審理，恐難以體現案審委的行政處罰案件“最高決策機構”權能定位。另一方面，由于局領導和有關內設機構負責人日常工作繁忙，多數只在臨近會議召開時才瀏覽一下案件調查終結報告，而案審辦既要審查案卷證據，又要準備上會材料及通知委員等繁雜的日常工作，往往是案審辦沒時間認真審閱案卷材料、委員無法及時了解案情。如果委員事先不能仔細審閱材料，僅在會上通過聽取辦案人員口頭匯報來了解案情，一旦辦案人員的匯報不全面或者帶有傾向性、片面性，將直接影響委員對案件判斷的客觀性、公正性和處理決定的正確性。

2.關于案審辦的機構設置。現行規章只規定案審委應當下設辦公室或者專職工作人員，按查審分離的原則設置。實踐中，各地質監部門均未設專門的案審辦，而是將案審辦掛靠在有關業務機構。只是在掛靠形式上不同：有的是將案審辦設在法制機構，由法制機構承擔案審辦的職能；有的是將案審辦設執法管理機構，由執法管理機構承擔案審辦的職能；有的是設置專職案審工作人員，由其個人承擔案審辦的職能。案審辦的現行機構設置，往往由于案審人員身兼多職，沒有時間和精力專門從事案件審核工作，導致案件質量難以保證。

二是運行程序方面。

1.案審委的決策機制不健全。行政處罰案件審理實行案審委主任委員主持的會議討論形式，雖然規定了承辦人員介紹案情及提出擬處理意見，案審辦介紹初審意見，參審委員發表意見并形成結論性意見等會議程序規定，但卻對其中非常重要的表決程序和應當遵循的表決原則沒有作出具體規定，往往使得案件處理的結論性意見難形成，不能達到案件審理會議的效果。《質量技術監督行政處罰案件審理規定》中“案審委由五名以上的單數委員組成”的規定，似乎隱含有“少數服從多數”的寓意，但這種“猶抱琵琶半遮面”的表述，終究不是明確的原則規定。實踐中，是執行少數服從多數的民主集中制原則、下級服從上級原則，還是行政首長負責制原則，全靠基層單位自己理解判斷。即使采取表決形式決定案件的處理意見，也存在規則不清的問題：其一，若出現行政首長與案審委多數委員意見不一致的情況時，怎樣民主、如何集中；其二，如果委員只參加會議，不發表任何意見，或者僅對案件作“討論性評價”，是否算作履行了審理義務；其三，案審委員在案件審理中的權利與責任不明確，委員在履行參審的義務的同時是否應當享有表決的權利，沒有規定；其四，在績效考核的壓力下，案件承辦單位基于本位主義思想，僅發表對查辦案件有利的意見，甚至游說其他委員贊同其觀點，將影響委員們“忠于事實和法律”精神的體現；其五，案審委與黨組會、局長辦公會職責、權能界定不清，案審委的權威性難以發揮。

2.案審委責任追究機制虛化。《質量監督檢驗檢疫行政執法監督與行政執法過錯責任追究辦法》第二十六條規定：“集體討論決定而導致的行政執法過錯，決策人為行政執法過錯主要責任人，參加討論的其他人員為次要責任人，提出并堅持正確意見的人員不承擔責任。”這種責任追究機制囿于設計的缺陷及規制的不足，在實際運作中虛化。表現為：一是責任承擔分散，難以落實。責任承擔主體既有集體責任又有個人責任。“案審辦審而不定”、“案審委定而不審”等缺陷導致案審委決策錯誤時，陷入“形式上人人負責，實際中無人負責”的尷尬局面。二是沒有案審委議事規則和案審委委員責任考核制度，極易導致一些委員怠于自己的職責或者不認真研究相關問題，在案件審理會議上不發言或者不認真發言，那么既不發表肯定意見也不提出否定意見的委員是否要承擔責任；三是集體負責制使得案件承辦人將案審委當作“避風港”。承辦人為避免承擔錯案的責任，將一些證據不夠確鑿的擬從輕或者減輕行政處罰的案件提交案審委討論，案審委決議的形式雖然消除了辦案人員自身的職業風險，但卻增加了案審委的行政風險。

3.征求專家意見缺乏制度規范。《質量技術監督行政處罰案件審理規定》第十二條第二款規定：“案件審理可以根據需要，征求有關部門的專家意見。專家意見應當記錄在案。”實踐中，征求專家意見的形式各有不同：有的是聘請人大機關、政協機關、政府法制部門、公檢法機關、高等院校的領導和法律教授作為常任法律專家庫成員；有的是遇疑難雜癥案件時臨時約請有關專業人士。但是，對專家的選任、專家怎樣參加案件審理、專家的意見怎樣采納等，沒有規定。

完善案審委制度的思路及設想

筆者認為，隨著全面推進依法行政和法治質檢建設的逐步深入，案審委制度和功能也應與時俱進。

一是完善立法及相關規定。鑒于《質量技術監督行政處罰案件審理規定》未對案件審理委員會的決策方式和決策原則等問題作出明確規定，建議對其進行修正或者制訂專門的《質量技術監督行政處罰案件審理委員會會議議事規則》，對案審委的組織原則、會議制度與程序、決策方式和案審委組成人員的條件與要求、職權職責、權力行使方式等作出詳細的規定。

二是優化案件審理組織機構。

1.按照專業化要求選配委員。從案審委作為行政首長領導下的行政處罰案件的最高決策組織的基本屬性看，其組成人員必然不僅限于局長、主管法制工作的副局長和其他業務部門的負責人，還需要吸收其他相關業務的主管領導和業務骨干的參與。因此，案審委的改革應當在兩者之間尋求平衡。建議明確案審委中各類組織人員的比例，將那些雖不是機構負責人但業務嫻熟、實踐經驗豐富的業務骨干，選聘、充實到案審委中，進而優化案審委委員的組織結構。同時，加大對案審委委員的培訓力度，使委員的學習規范化、制度化，全面提高案審委委員素質。

2.進一步強化案審辦的職能。案審辦作為案審委下設的專門辦事機構，應當充分體現其地位與作用。第一是增強案審辦的職能，將案審辦打造成隸屬于案審委的高級智囊機構。第二是加強案審辦建設，增加案審專職人員職數，實現人員的合理配置。第三是進一步明確、強化案審辦的職能，減少案審辦在現實工作中存在的阻力。

3.設置專職案審委員。專職委員的設置可采取以下三種形式：其一是作為法制機構的一員，在法制機構負責人的領導下專職開展案件審理工作；其二是作為執法管理機構的一員，在執法管理機構負責人的領導下開展工作；其三是獨立于機關其他業務處（科、室）之外，高配行政級別，直接受行政機關主要負責人領導，對可能產生重大社會影響或者有重大意見分歧的案件專門履行案件審查職責。第一種形式有利于發揮法制機構的政策研究和法制監督優勢，協助專職委員對提交案審委討論的案件進行深入分析研究；第二種形式可以發揮執法管理機構的執法管理和執法協調優勢，協助專職委員對具體案情進行全面深入了解。但是，這兩種形式都難以保證專職委員有足夠的時間和精力履行專職委員的職責，且不符合專職委員“專職性”的根本特征。筆者認為，第三種形式最符合專職委員“專職性”的特征，最能體現專職委員的地位，也能夠保證專職委員有足夠的時間和精力履行職責，應當作為質監案審機制改革的方向。

三是完善案審委運行機制。

1.增強行政處罰決策程序的民主性。按照“把權力裝進制度的籠子”的要求，將“質量技術監督行政處罰案件審理委員會實行民主集中制，遵循少數服從多數的原則”作為審理案件的基本議事原則作出明確規定。同時規定：“地方各級質量技術監督局局長在討論重大行政處罰案件時不同意多數案件審理委員會委員意見的，應報請上一級質量技術監督局決定。”將《質量技術監督行政處罰案件審理規定》中的“主任委員由質量技術監督部門主要負責人或者其委托的負責人擔任”、“案審會議由主任委員或者其委托的副主任委員主持”的規定，修正為“主任委員由質量技術監督局主要負責人擔任”、“案審委員會會議由主任委員主持召開。主任委員因故不能出席時，應當委托一名副主任委員主持。受委托主持會議的副主任委員，應當在會后及時向主任委員報告該次會議作出決定的情況”。將民主集中制的“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”精神細化到案審委運行程序之中，使“行政首長負責制”與“少數服從多數”的兩個原則達到協調統一。從而，在制度上弱化行政級別在案件討論中的成分，使行政首長的權力得到制約，防止個人獨斷專行。另外，通過完善和建立案件處理結果的表決程序，使集體決策的智慧和作用得以充分發揮。

2.創新案件審理方式，提高案件審理效率。《質量技術監督行政處罰案件審理規定》第六條規定“對擬作出責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款決定的，或者情節復雜、影響重大的行政處罰案件，應當由2/3以上委員進行集體審理。對其他行政處罰案件，可以由三名以上委員進行集體審理”。但是，“較大數額罰款”的案件并不意味著是“情節復雜”的案件，可能不需要上會討論；有些情節簡單的案件可能對社會產生重大影響，需要上會集體討論把關。對此，可通過加強案審辦的建設、提高案審辦初審質量，由案審辦將擬審案件按照難易程度進行分類，實行“繁簡分流”，使上會審議案件更具有針對性。

3.建立案審委委員考核與責任追究機制。為了貫徹權責相統一的原則，應將案審委討論案件的責任作為執法責任制的一項重要內容。一是明確承辦人、辦案機構負責人、分管局長、局長的“責任鏈”，落實個人責任制，出現問題后，依據“責任鏈”追究有關責任環節的人員責任。二是明確案審委參審委員的義務，規定委員在審議案件時必須發表審議意見，特別是對案件的處理要發表明確的表決意見，杜絕只到會不發言現象的發生。三是案審辦對案件承辦人、辦案機構負責人、各位委員的發言均要作詳盡的記錄，防止出現只作最終結論記錄而沒有個人審理意見記錄的情況發生，以備有據可查，有條件的還可對案審委會議實行“聲像同步”錄制保存。四是建立案審委及委員案件審理決定質量評估機制，由案審辦在一定時間內將每位委員對審理表決意見進行統計，考察其參與審案的次數、與案審委最終對案件的定性和處罰決定相同或者不同意見的比例等，以增強委員與案審委決策能力與決策責任。

質監處罰案件集體審理的工作機制紛繁復雜，隨著法治政府建設的推進，人民群眾對行政執法公平正義要求的日益提高，質監部門只有不斷創新工作機制，切實有效地加強案件審理委員會建設，才能不斷提高案審委的工作質量和工作效率，使案件集體審理的制度優勢和功能得以充分發揮。