歐華聯(lián)會的歐盟治理參與:路徑、實(shí)踐與趨勢

文 峰 朱凌峰 林 濤

(暨南大學(xué)華僑華人研究院 廣州510630;國務(wù)院僑務(wù)辦公室 北京100037;暨南大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處 廣州510630)

長期以來，歐盟研究中一直關(guān)注的是主權(quán)國家及超國家組織制度的研究，直到20世紀(jì)90年代中期以后，次國家治理的作用才得到關(guān)注。隨著知識社會、地區(qū)主義、公民社會的進(jìn)一步發(fā)展，次國家治理的作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。次國家治理行為體一般是指國家內(nèi)部有一定行為能力的群體、組織和機(jī)構(gòu)等，在現(xiàn)代國家內(nèi)主要體現(xiàn)為存在于政治、經(jīng)濟(jì)以及社會領(lǐng)域內(nèi)的地方政府、利益集團(tuán)、私人機(jī)構(gòu)、非政府組織等［1］。在歐盟的治理結(jié)構(gòu)中，也包括區(qū)域內(nèi)跨國非政府組織。歐洲華僑華人社團(tuán)聯(lián)合會(以下簡稱“歐華聯(lián)會”)就是因應(yīng)歐盟多層治理環(huán)境等因素而成立的非政府組織，今已發(fā)展成為歐洲華僑華人的“整體代表”，積極努力參與歐盟治理，并取得較大成就。但國內(nèi)外學(xué)界，無論是歐洲研究還是華僑華人研究對此關(guān)注卻相對較少。基于此，本文試從歐盟治理的視角來解析歐華聯(lián)會的歷史實(shí)踐，這對進(jìn)一步認(rèn)識和發(fā)揮歐華聯(lián)會在歐盟大環(huán)境中的治理角色和功能具有啟示意義。

一 歐盟治理的拓展與非政府行為體的參與路徑

全球化、區(qū)域化加速了治理的出現(xiàn)。與此同時，一個日益全球化的世界帶來的是文明的、社會的、種族的、地區(qū)的和個人自我意識的升溫［2］。非政府行為體廣泛而積極地參與解決全球經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題，被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的代言人和捍衛(wèi)者，在實(shí)施全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮著不可或缺的建設(shè)性作用［3］。它適應(yīng)了全球化的需要，在國際社會的多個領(lǐng)域和全球治理的舞臺上扮演著多重角色。

治理是一個有意識地確定政治目標(biāo)并不斷改變社會現(xiàn)狀的持續(xù)過程，它所反映的價值取向、特別是非權(quán)力取向，正好符合歐洲一體化發(fā)展的需要［4］。20世紀(jì)80年代以后，隨著一體化的發(fā)展，歐共體成員國獨(dú)享治理權(quán)限的狀況逐步發(fā)展改變。首先是超國家主義有了較大發(fā)展，而后是次國家行為體的重要性逐步顯現(xiàn)。歐共體為了更好地制定和實(shí)施共同體政策，同時抗衡成員國政府對超國家治理的反對，積極鼓勵各行業(yè)組織、利益集團(tuán)、社會團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)、地區(qū)和地方政府在歐洲治理中發(fā)揮更大的作用［5］，在《馬斯特里赫特條約》后成立了地區(qū)委員會，為次國家行為體專門開辟了參與歐盟治理的路徑。同時，該條約還確立了輔助性原則，擴(kuò)大了次國家行為體的參與范圍與程度。90年代后，全球化與區(qū)域化的發(fā)展進(jìn)一步改變了歐盟的社會政治環(huán)境，即知識社會來臨、地區(qū)主義上升和公民社會迅速發(fā)展等。歐盟面臨的不僅是單純的民族國家資源整合和提高歐洲集體認(rèn)同這樣的任務(wù)，而且同時面臨著政治和社會資源多元化和分散化的新課題和新挑戰(zhàn)［6］。1993年歐洲統(tǒng)一市場完成和歐盟建立后，歐盟職能涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、外交與安全等各個方面。歐盟構(gòu)建了由政府間主義、超國家主義、次國家主義三大支柱支撐的治理架構(gòu)。三大支柱的運(yùn)作機(jī)制和決策方式各不相同，每個支柱內(nèi)部各個領(lǐng)域同時存在，逐漸形成了一種復(fù)雜的多層治理體系。《阿姆斯特丹條約》改革后，治理各層次間的互動方式并非是低層次政治單元依附于高層級政治單元的關(guān)系，而屬于一種互相聯(lián)系 (interconnectedness)的關(guān)系，不同層次交錯影響。在這種關(guān)系中，國家并非是次國家與歐盟層次的唯一連結(jié)，次國家行為者在國家與歐盟層次上都可有所作為［7］。次國家團(tuán)體，例如經(jīng)濟(jì)或人權(quán)團(tuán)體超越國家層次直接向超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行游說，非政府組織也在歐盟共同移民政策中逐漸占有一席之地，尤其是在幫助第三國移民爭取政治及社會權(quán)利方面。2001年，歐盟委員會在《歐盟治理白皮書》中將“歐盟治理”定義為:“(在歐盟層面上)運(yùn)作以產(chǎn)生影響的規(guī)則、過程及行為之權(quán)力。”［8］歐盟治理將更多關(guān)注如何更好地解決問題，使現(xiàn)存的歐盟制度更加完善，政策與法律的制定允許有更多的社會伙伴參與，國家政府的角色由行政命令的制定者與執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和協(xié)調(diào)者。治理內(nèi)涵所體現(xiàn)的“去國家化”、“多主體性”恰好與歐盟多元決策主體、多層溝通協(xié)商體系相符合。

歐盟的多層級治理環(huán)境為歐洲華僑華人社團(tuán)的成立及治理參與提供了宏觀條件與路徑。同時，自20世紀(jì)70、80年代開始，多元文化主義在歐洲逐步興起，少數(shù)族裔的權(quán)利意識得到強(qiáng)化并得到政府重視。而歐盟對散落于各國的華僑華人情況不太了解，也不太愿意與個體打交道，希望有一個可以代表整個歐洲華僑華人的角色出現(xiàn)。1992年5月8日，在一大批老僑領(lǐng)的不懈努力和中國政府的關(guān)心支持下，歐華聯(lián)會在荷蘭阿姆斯特丹正式成立。時至今日，歐華聯(lián)會成員已由初時11國22個華人社團(tuán)發(fā)展至24個國家200多個華人社團(tuán)，成為中國海外最大的，也是全球唯一的一個跨國洲際華人社團(tuán)組織。它是歐洲華人社團(tuán)中第一個試圖以“歐洲華人代表”身份與歐盟進(jìn)行對話并獲得成功的組織。成立20年來，歐華聯(lián)會在制度建設(shè)、政治參與、經(jīng)濟(jì)合作、公共外交、文化交流、次區(qū)域治理合作等方面積極參與歐盟及其成員國治理合作，對促進(jìn)歐洲華僑華人社會的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

二 歐華聯(lián)會的歐盟治理參與實(shí)踐及其成效

治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和［9］。從治理的內(nèi)涵來思考?xì)W華聯(lián)會參與歐盟治理可以理解為，歐華聯(lián)會通過各種方式，加強(qiáng)與歐盟及其成員國多方面的交流與溝通，建構(gòu)良好關(guān)系，為當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展作貢獻(xiàn)，同時與歐盟一起共同維護(hù)華僑華人在歐正當(dāng)權(quán)益，更好地促進(jìn)華僑華人在歐洲的生存與發(fā)展。而這一價值理念也充分體現(xiàn)在歐華聯(lián)會的宗旨和實(shí)踐當(dāng)中。

第一，在組織制度方面，歐華聯(lián)會與時俱進(jìn)，不斷加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)。首先，歐華聯(lián)會多次修訂章程，進(jìn)一步明確了宗旨，確定了目標(biāo)。聯(lián)會致力于推進(jìn)華僑華人積極參政、融入當(dāng)?shù)刂髁魃鐣瑸樗趪鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn);促進(jìn)歐洲各國華僑華人社團(tuán)之間的了解與合作，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)與會員社團(tuán)所在國政府和歐盟的對話、溝通和了解，爭取和維護(hù)華僑華人的合法權(quán)益;提高華僑華人的文化素質(zhì)，保持中華文化的傳承;促進(jìn)和發(fā)展歐洲各國與中國的友好關(guān)系，努力構(gòu)建和諧華社;為實(shí)現(xiàn)中國的和平統(tǒng)一與世界的和平進(jìn)步，為促進(jìn)中國的現(xiàn)代化建設(shè)做出努力［10］。其次，定期召開社團(tuán)大會，強(qiáng)化社團(tuán)組織建設(shè)，增強(qiáng)凝聚力和影響力。歐華聯(lián)會在成立后15年里每年召開一次年會，2007年后改為每兩年一次，每次確定一個主題，在不同國家輪流召開，共商歐洲華僑華人發(fā)展大計。歷屆年會規(guī)模不斷壯大，由第一屆的10國58名代表擴(kuò)大至第十六屆的20多國800多名代表，影響力日益提升，體現(xiàn)了歐華聯(lián)會的治理能力大大增強(qiáng)。再次，設(shè)立了常設(shè)機(jī)構(gòu) (常務(wù)理事會)，明確了各部門規(guī)則、職責(zé)與經(jīng)費(fèi)來源，推動了大會決議的執(zhí)行和歐盟治理參與工作的開展。

第二，在政治參與上，積極創(chuàng)設(shè)對話平臺，加強(qiáng)與歐盟交流，增進(jìn)相互了解。歐華聯(lián)會與歐盟發(fā)展關(guān)系是極富戰(zhàn)略眼光的舉動，為其在新世紀(jì)的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。1996年12月8日，歐華聯(lián)會第五屆常務(wù)理事會通過了給歐盟主席的信，希望代表歐洲華人與歐盟建立聯(lián)系、加強(qiáng)合作，得到歐盟積極回應(yīng)。之后，歐華聯(lián)會又主動表示愿意就歐洲華人現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并向歐盟提交報告，得到歐盟歡迎。1998年7月6日，歐盟副主席雷恩·布里坦 (Leon Brittan)邀請歐華聯(lián)會代表團(tuán)拜訪歐盟總部，被認(rèn)為是歐盟國家華僑華人與歐盟的聯(lián)系與合作掀開了新的一頁。7月17日，歐華聯(lián)會秘書長張曼新先生致函歐盟秘書長圖姆普先生，邀請其參加即將舉行的歐華聯(lián)會第六屆大會。這并不是一封簡單的邀請函，它所傳遞和表達(dá)的實(shí)際上是歐華聯(lián)會在歐洲政治中的發(fā)展信息和發(fā)展?jié)摿Α：斜硎?“……分布在歐洲各國的華僑華人已融入或正在融入當(dāng)?shù)厣鐣蔀樗趪豢煞指畹慕M成部分，并越來越多地在當(dāng)?shù)厣鐣ㄔO(shè)發(fā)展及溝通歐洲與中國交往上起著重要作用。……，這是我們努力工作的結(jié)果，也符合當(dāng)前歐洲新格局的大趨勢。……在和平的年代，社團(tuán)組織最能代表民族和人民的聲音，愿我們的工作也能為這個偉大的事業(yè)增添一點(diǎn)光彩。”［11］7月25日，歐華聯(lián)會收到歐盟秘書長助理莫格瑞特·切妮的回信，她代表歐盟秘書長預(yù)祝歐華聯(lián)會第六屆大會圓滿成功。之后不久，歐華聯(lián)會在歐盟總部議會大樓召開常務(wù)理事會議，擴(kuò)大社會影響。2008年以后，歐華聯(lián)會幾乎每年都與歐盟會晤 (參見表1)。這不僅僅是一個形式，而是作為旅居歐洲的250萬華僑華人的代表機(jī)構(gòu)，把保持與歐盟的聯(lián)系視為一種努力融入歐洲主流社會的手段和正確引導(dǎo)華裔居民健康發(fā)展的重要路徑。在第十四屆歐華聯(lián)會大會上，輪值主席林德標(biāo)強(qiáng)調(diào)聯(lián)會要做華商與歐盟的溝通橋梁，促進(jìn)華人的融入和事業(yè)發(fā)展，搭建中國與歐盟聯(lián)系的紐帶和橋梁，為中國與歐盟世界的和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)［12］。第十五屆聯(lián)會大會也號召在歐僑胞發(fā)揚(yáng)“我是中國人，也是歐洲人”的主人翁精神，積極融入主流社會，參加政治活動，努力提高華僑華人的政治經(jīng)濟(jì)地位、參政議政的能力以及對促進(jìn)中歐關(guān)系和諧發(fā)展的重要意義和作用［13］。

另外，歐盟除了與歐華聯(lián)會展開對話外，還與聯(lián)會成員社團(tuán)及其它華社接觸。2009年7月5日至8日，應(yīng)歐洲議會和歐盟委員會正式邀請，奧地利奧中國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易促進(jìn)會組團(tuán)代表歐洲華僑華人前往布魯塞爾，得到歐洲議會高級官員保羅·呂比希博士、歐盟對外關(guān)系和周邊事務(wù)委員會委員貝妮塔·費(fèi)雷羅－瓦爾德妠博士等高官會見［14］。2011年6月15日，意大利意中廣角發(fā)展聯(lián)合會副主席楊正昭率團(tuán)應(yīng)邀訪問歐盟總部，就旅歐華人的現(xiàn)狀以及華人在歐洲經(jīng)濟(jì)、社會生活中的作用等問題與歐盟官員交談，開啟了歐洲華人社團(tuán)與歐盟對華關(guān)系部門聯(lián)系的新渠道［15］。

表1 2008年以來歐華聯(lián)會與歐盟對話主要情況

第三，在經(jīng)濟(jì)合作上，歐華聯(lián)會支持歐盟一體化，協(xié)助歐盟治理經(jīng)濟(jì)犯罪，維護(hù)華僑華人合法權(quán)益，做中歐經(jīng)濟(jì)的潤滑劑。從歐洲一體化進(jìn)程和歐洲華僑華人發(fā)展史來看，廣大華僑華人抓住了“中國國際化”與“歐洲內(nèi)外兩個一體化”的市場機(jī)遇，既成為歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的受益者，也是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)者。歐華聯(lián)會支持歐盟及其一體化發(fā)展，同時也探索新的可持續(xù)發(fā)展的路子，以實(shí)現(xiàn)華人經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多重因素，部分華人經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定程度的“灰色經(jīng)濟(jì)”模式，缺乏規(guī)范經(jīng)營。近年來，歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣，對移民經(jīng)濟(jì)的寬容度不斷縮小，華商的生存環(huán)境惡化，居住國經(jīng)濟(jì)衰退過程中暴露出的許多社會矛盾被轉(zhuǎn)移至華人等外來移民身上，由此帶來的結(jié)果是歐洲多國對華商頻繁展開大規(guī)模檢查。歐華聯(lián)會認(rèn)為，需要理性地看待這個問題。確實(shí)有少數(shù)華人從事法律所不允許的行為，甚至有些是性質(zhì)嚴(yán)重的犯罪行為。對于整治華人犯罪行為，作為民間社團(tuán)的歐華聯(lián)會很樂意并且積極配合司法部門的執(zhí)法行為，但是，歐華聯(lián)會反對某些國家搞簡單的種族株連，甚至動用防暴軍警對華人商鋪實(shí)施暴力搜查，強(qiáng)行拆除。這些過于簡單的粗暴行為與歐洲政府的開明形象是不相符的。歐華聯(lián)會建議各國政府在執(zhí)法中就事論事，不要以種族歸類，要更加文明地執(zhí)法。歐華聯(lián)會也十分愿意積極配合各國政府打擊華人社區(qū)的違法犯罪活動［16］。2010年10月17日歐洲華僑華人社團(tuán)聯(lián)合會第十六屆大會通過了“關(guān)于加強(qiáng)維護(hù)歐洲華僑華人權(quán)益的決議”，提倡歐洲華僑華人與所在國的公權(quán)力機(jī)構(gòu)合作，通過正當(dāng)途徑維權(quán);重視歐洲各國華文媒體的獨(dú)特作用，建立華文媒體協(xié)調(diào)機(jī)制;建議中國使館，建立中國駐歐各國的領(lǐng)事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，等等。

第四，在文化交流上，歐華聯(lián)會支持歐盟文化多元化發(fā)展，推動歐盟重視與扶持中歐文化的民間交流，做中歐文化互動的傳聲筒。歐洲的多元文化主義對促進(jìn)社會發(fā)展起了積極作用，但近來隨著移民群體壯大以及權(quán)利意識增強(qiáng)等因素的影響，移民問題日益凸顯，多元文化主義政策開始受到質(zhì)疑。英、法、德等國領(lǐng)導(dǎo)人公開發(fā)表言論，認(rèn)為多元文化主義政策已經(jīng)失敗，必須強(qiáng)化移民的國家認(rèn)同。部分國家民族主義勢力崛起，右翼政黨支持率大幅提升，針對外來移民的攻擊增強(qiáng)。部分國家過去支持移民文化發(fā)展的項(xiàng)目基金也被取消。目前的中歐文化交流仍然主要以政府為主導(dǎo)，這一現(xiàn)象不適應(yīng)形勢的發(fā)展。歐華聯(lián)會認(rèn)為，居住在歐洲的250萬華僑及華裔居民也像大多數(shù)歐洲居民一樣，將面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在國際社會全球化發(fā)展日益加深的今天，歐洲的每一點(diǎn)變革與進(jìn)步，都是與華僑華人個人的生活、族群的生存休戚相關(guān)的。作為一個生活在歐洲的華人族群文化與利益代表的民間機(jī)構(gòu)，與歐盟各級政府間加強(qiáng)信息溝通與相互了解，成為歐華聯(lián)會越來越重要的工作之一，同樣這對維護(hù)歐洲各民族及文化的和諧相處也是十分必要的［17］。聯(lián)會希望借助各種平臺和契機(jī)，與歐盟各國拓展更廣闊的文化合作空間，開發(fā)一些符合中歐文化特性的項(xiàng)目，希望歐盟能夠給予一些物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上的支持。第十五屆聯(lián)會大會強(qiáng)調(diào)歐洲華胞融入主流，并不是簡單地將自己同化為當(dāng)?shù)鼐用瘢且獙⒅袊鴥?yōu)秀的文化基因在歐洲的主流社會中轉(zhuǎn)化為全新的生命力。因此歐洲華胞不僅要繼續(xù)努力通曉歐洲語言文字，還要不斷地繼續(xù)努力在世界范圍內(nèi)保護(hù)與推廣漢語［18］。與此同時，歐華聯(lián)會還邀請歐盟官員到中國訪問，了解中華文化，為促進(jìn)中歐文化交流，推動歐洲多元文化主義發(fā)揮積極作用。

第五，在公共外交上，歐華聯(lián)會成為中歐關(guān)系發(fā)展的橋梁和紐帶，積極參與歐盟及其成員國與中國的多邊關(guān)系互動，推動其健康發(fā)展。外交是歐盟治理三大支柱之一，占有重要地位。近年來，中歐關(guān)系總體平穩(wěn)，其中華僑華人在推動中歐公共外交上發(fā)揮了積極作用。歐華聯(lián)會曾多次組建歐盟官員代表團(tuán)赴中國考察，了解實(shí)情。2008年歐華年會上，歐洲議會議員保羅·呂比希在賀信中就贊揚(yáng)歐洲華僑華人社團(tuán)多年來積極促進(jìn)中國和歐盟成員國之間的經(jīng)濟(jì)合作與文化交流，對其取得的重要成就表示感謝和肯定［19］。大會也強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)與所在國政府、歐盟組織、歐洲民間團(tuán)體和廣大民眾的溝通，為實(shí)現(xiàn)中歐“交流、合作、發(fā)展、共贏”的目標(biāo)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)［20］。當(dāng)然，雙邊關(guān)系也不乏波折，尤其是法、德等國領(lǐng)導(dǎo)人頻頻接見達(dá)賴等事件影響雙邊友好關(guān)系。歐華聯(lián)會認(rèn)為，作為旅居歐洲的華人社會團(tuán)體，不反對歐盟對中國政府的意見與批評，但堅決維護(hù)中國的和平與統(tǒng)一;不反對國際社會按照各自的價值觀對中國政府或者政黨的某些行為提出各種意見和批評，但堅決反對拿西藏問題作文章，因?yàn)檫@樣會破壞中國的國內(nèi)和平與國家統(tǒng)一，也會傷害到全世界所有華人的民族感情;希望歐盟在涉及西藏問題時，盡量克制自己的極端言論，同時反對達(dá)賴?yán)脟H空間來制造中國國內(nèi)的民族矛盾。聯(lián)會還提出愿意幫助歐盟去了解真實(shí)的西藏［21］。2010年8月，歐盟外交與安全政策高級代表兼歐盟委員會副主席凱瑟琳·阿什頓在接受中國媒體采訪時表示，歐盟需要了解中國的發(fā)展到了哪一步、中國對此抱有何種希望和目標(biāo)，以便更好地參與合作［22］。可見，華僑華人在公共外交中的橋梁與紐帶作用將不可替代。另一方面，歐華聯(lián)會十分注重與祖籍國之間的互動，多次組團(tuán)回中國考察交流，參與合作，進(jìn)一步加深雙方的理解與支持。

第六，在次區(qū)域治理上，歐華聯(lián)會及其成員加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣褪诡I(lǐng)館治理協(xié)作，解決華僑華人難題。由于歐盟機(jī)制問題，對某些具體事宜，華僑華人必須通過居住地政府才能妥善解決。歐華聯(lián)會將其和各國華人社團(tuán)的功能與推動所在國以及歐洲的政治發(fā)展相聯(lián)系。每屆大會上，聯(lián)會都會邀請歐盟及當(dāng)?shù)貒艺獏⒓樱采倘A僑華人事宜。特別是歐債危機(jī)以來，社會矛盾加劇，針對華僑華人的人身和財產(chǎn)侵犯事件時有發(fā)生，成為歐洲華僑華人關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，歐華聯(lián)會及各成員社團(tuán)多次與住在國政府相關(guān)部門及使領(lǐng)館協(xié)商，探討如何進(jìn)一步解決華僑華人面臨的問題 (參見表2)。2010年和2011年，法國華僑華人為抗議社區(qū)治安惡化，先后組織兩次大規(guī)模游行，引起法國政界和輿論對華人維權(quán)呼聲的重視。2012年1月，意大利羅馬、米蘭、佛羅倫薩、普拉托等地的華人社團(tuán)、學(xué)聯(lián)組織代表也因生命財產(chǎn)屢遭侵犯而游行。而法國亞裔社團(tuán)聯(lián)盟從選舉權(quán)入手，邀請法國社會黨和人民運(yùn)動聯(lián)盟代表向亞裔選民解釋兩黨政見，傾聽亞裔特別是華裔族群訴求［23］。歐華聯(lián)會及其成員社團(tuán)與地方的治理協(xié)作進(jìn)一步提升了聯(lián)會歐盟治理參與的有效性，有利于華僑華人問題的真正解決。

表2 歐債危機(jī)以來部分華僑華人社團(tuán)與當(dāng)?shù)卣笆桂^關(guān)于“安全”問題的多方治理協(xié)作情況

三 歐盟次國家治理的發(fā)展與歐華聯(lián)會的治理參與趨勢

未來全球政治面臨的各種挑戰(zhàn)中，最大的挑戰(zhàn)也許是如何實(shí)現(xiàn)一種真正的、更有效的全球治理體系，使之成為通向民主的、公正的世界秩序的制度化橋梁［24］。有學(xué)者認(rèn)為，解決這一挑戰(zhàn)最有效的途徑就是充分發(fā)揮非國家行為體在治理中的效能。大量非政府行為體，包括商業(yè)公司、工商協(xié)會、勞工組織和非政府組織，越來越活躍地參與多邊決策過程，為國際社會提供了“第三種機(jī)制”的選擇［25］。在一定意義上，非政府行為體參與治理是全球治理體系中多重治理價值的體現(xiàn)。在歐盟“民主赤字”和缺乏與基層民眾有效溝通的背景下，跨國家及國家層面的非政府組織的存在具有一定意義。國家層面的非政府組織由于層次較低，往往通過歐盟層面的同類組織爭取其在歐盟的權(quán)利和地位，但它們在調(diào)動資源、改變觀念和采取行動方面往往是超國家非政府組織所不能比擬的。歐盟地區(qū)政策中的伙伴關(guān)系原則使次國家行為體成為歐盟治理的積極參與者和塑造者，而不是被動接受者。雖然主權(quán)國家仍然占據(jù)著國際社會的主導(dǎo)地位，但在在多層治理結(jié)構(gòu)中，成員國政府不能再像過去一樣壟斷歐盟事務(wù)，在向歐盟超國家機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)力的同時也不得不下放權(quán)力，使得更多的次國家行為體參與治理。但哈貝馬斯的多元主義理想與客觀現(xiàn)實(shí)還有很大距離，原因是現(xiàn)實(shí)主義還很強(qiáng)大，權(quán)力的再分配需要一個過程。首先，次國家治理在歐盟治理中仍未得到充分重視;其次，次國家行為體的力量還相對比較分散，沒有形成合力，從而束縛了其活動空間;再次，歐盟次國家治理還未能形成有效的參與渠道。歐洲一體化的發(fā)展讓次國家行為體逐步意識到一體化進(jìn)程對它們的影響，并可能通過各種形式參與歐盟治理，維護(hù)自身權(quán)益。形式上，次國家行為體似乎有很多參與歐盟治理的渠道，但事實(shí)上，它們的參與受到多方面因素制約。即使是地區(qū)委員會這個最能代表次國家治理的法定機(jī)構(gòu)，也只是作為一個咨詢性機(jī)構(gòu)存在，它對歐盟治理的影響也是非常有限的。

目前，歐華聯(lián)會最突出的功能就在于構(gòu)筑了一個可供其成員共享的、自認(rèn)為高踞于歐華社會之上的高層平臺。當(dāng)歐華聯(lián)會被認(rèn)可為“歐洲華人群體的代表”之后，其成員就可能憑借成員身分，獲得更多的社會資本，攝取更多資源，獲取實(shí)際利益，實(shí)現(xiàn)社會資本向現(xiàn)實(shí)利益、物質(zhì)利益的轉(zhuǎn)化［26］。從全球治理與歐盟治理的發(fā)展趨勢看，歐華聯(lián)會等歐洲華僑華人社團(tuán)的功能拓展還有很大空間，它們在推動歐洲各國華人社團(tuán)之間的交流，拓展與歐盟及成員國對話與合作，增進(jìn)中歐關(guān)系，傳承與宣揚(yáng)中華文化，維護(hù)華僑華人合法權(quán)益，促進(jìn)華僑華人融入當(dāng)?shù)刂髁魃鐣确矫鎸⒗^續(xù)發(fā)揮積極作用。與此同時，歐華聯(lián)會作為一個民間非政府組織，其自身以及治理參與發(fā)展也像其它次國家行為體一樣面臨一定困境。首先，內(nèi)部凝聚力問題。歐華聯(lián)會會員眾多，良莠不齊，部分成員大局意識差，整合難度非常大。成員多希望借此平臺獲取更多社會資源，所以常因社團(tuán)地位、權(quán)責(zé)分工、資源分配等問題出現(xiàn)不和現(xiàn)象。其次，決議執(zhí)行力問題。歐華聯(lián)會每屆社團(tuán)大會都通過相關(guān)決議，以期推動華僑華人社會發(fā)展，但決議的執(zhí)行需要諸多成員及各方的支持以及聯(lián)會的監(jiān)督。而這一運(yùn)作過程往往是通過各成員的自愿配合，只具軟約束力。因此，決議執(zhí)行效果往往與預(yù)期有一定差距。再次，治理參與路徑問題。從近年實(shí)踐看，歐華聯(lián)會及成員參與歐盟層面的治理還主要停留在對話平臺上，渠道相對較少，方式比較被動，成效有限。在政策制定方面沒有法國穆斯林、德國土耳其人等外來移民的影響力大。這與歐洲華人群體參政程度較低也有關(guān)系。最后，經(jīng)費(fèi)問題。歐華聯(lián)會目前的經(jīng)費(fèi)來源主要是會費(fèi)，數(shù)額不大，并且存在不繳、少繳等現(xiàn)象，一定程度上制約了聯(lián)會活動的開展和治理能力的提升。

關(guān)于歐華聯(lián)會的發(fā)展及治理參與趨勢，筆者有幸在2012年4月在北京召開的第六屆世界華僑華人社團(tuán)聯(lián)誼大會上請教了歐華聯(lián)會秘書長張曼新先生，同時結(jié)合客觀發(fā)展現(xiàn)狀，主要?dú)w納為以下幾點(diǎn):首先，進(jìn)一步提升歐華聯(lián)會的功能效應(yīng)，即治理能力與權(quán)威，包括強(qiáng)化制度建設(shè)和決議執(zhí)行力度、增強(qiáng)凝聚力、提高辦事效率。只有聯(lián)會的作用顯現(xiàn)出來了，其重要性才會更加突出，在各成員社團(tuán)中的影響力和威望才能體現(xiàn)，這是一個相互強(qiáng)化的過程。歐盟秘書長也曾致函表示:歐華聯(lián)會曾被人稱為“華人的歐盟”，一個團(tuán)結(jié)、互助、協(xié)作和上進(jìn)的歐華整體，對于促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程、促進(jìn)整個歐洲社會的文明進(jìn)步與和平繁榮，無疑會起到積極的作用［27］。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)與歐盟的聯(lián)系。無論是從華僑華人利益還是從中歐關(guān)系利益角度出發(fā)，要努力拓展參與歐盟治理的平臺與方式，在歐盟面前建構(gòu)華僑華人的良好形象，以利于華僑華人在當(dāng)?shù)氐母冒l(fā)展。再次，進(jìn)一步處理好與歐盟及其成員國、中國有關(guān)部門、中國駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館等多重關(guān)系，加強(qiáng)多層次治理協(xié)作，只有這樣才能更好地維護(hù)華僑華人合法權(quán)益。最后，進(jìn)一步拓展聯(lián)會經(jīng)費(fèi)來源渠道。歐華聯(lián)會今后可能通過自身這個品牌，積極邀請有識之士創(chuàng)辦一些實(shí)業(yè)，以促進(jìn)機(jī)構(gòu)更加有效運(yùn)作，同時也希望得到中國政府的政策支持。

結(jié)語

盡管在當(dāng)前歐盟多層治理中，次國家行為體并不能改變主權(quán)國家在治理中的主導(dǎo)地位，而且其本身還存在諸多局限與不足之處，但總體而言，次國家行為體參與治理代表了國際政治變革的客觀趨勢，反映了歐盟社會多元化和多層治理的特點(diǎn)，并日益呈現(xiàn)其重要性。歐華聯(lián)會經(jīng)過20年發(fā)展，作為“歐洲華僑華人的整體代表”參與歐盟治理，其機(jī)構(gòu)與功能不斷增強(qiáng)，而且還在繼續(xù)聚集各種社會資本，進(jìn)一步發(fā)展壯大。可以預(yù)見，隨著歐盟次國家治理的拓展以及歐華聯(lián)會治理能力的不斷提升，其參與程度和治理成效將進(jìn)一步提高。

【注 釋】

［1］劉中民:《中東伊斯蘭地區(qū)與國際體系的關(guān)系緣何緊張?——次國家行為體視角的分析》，《國際觀察》2009年第5期。

［2］ Roland Robertson，Globalization:Social Theory and Global Culture，London:Sage，1992，p.27.

［3］〈美〉萊斯特·薩拉蒙: 《非營利部門的興起》，載于何增科主編《公民社會與第三部門》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年。轉(zhuǎn)引自楊文兵、王曉雙《全球治理語境下非政府組織角色定位新探》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第4期。

［4］吳志成、李客循:《歐盟治理與制度創(chuàng)新》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第6期。

［5］朱貴昌:《多層治理理論與歐洲一體化》，山東大學(xué)出版社，2009年，第65頁。

［6］李華:《淺析歐盟的治理結(jié)構(gòu)》，《國際問題研究》2005年第2期。

［7］James A.Caporaso，“The European Union and Forms of State:Westphalian，Regulatory or Post-modern?”，Journal of Common Studies，34，March 1996，p.47.

［8］ EuropeanCommission，EuropeanGovernance:A White Paper，Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，2001，p.20．

［9］(瑞典)英瓦爾·卡爾松、〈圭〉什里達(dá)特·蘭法爾主編《天涯成比鄰——全球治理委員會報告》，中國對外翻譯出版公司，1995年，第2頁。

［10］《歐洲華僑華人聯(lián)合會章程》，2009年4月5日，http://www.theefoco.com/zslist.asp?id=12，2013年4月18日。

［11］吳潮:《歐華聯(lián)會與歐華的政治趨向》，引自歐華聯(lián)會秘書處提供資料。

［12］林德標(biāo):《做華商與歐盟溝通橋梁》，2006年10月 20日，http://www.chinaqw.com/hqhr/hrjy/200610/26/49481.shtml，2012年12月25日。

［13］《歐華聯(lián)會第15屆大會閉幕 通過“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［14］《歐盟首邀華人社團(tuán)訪問凸現(xiàn)中歐關(guān)系新進(jìn)程》，2009年 6月 22日，http://chinese.people.com.cn/GB/9520259.html，2013年5月8日。

［15］《歐盟總部首邀意大利華人社團(tuán)參觀訪問》，2010年12月11日，http://www.chinanews.com/hr/2010/12－11/2715789.shtml，2013年5月8日。

［16］《2010年歐華聯(lián)會與歐盟委員會對話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［17］《2010年歐華聯(lián)會與歐盟委員會對話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［18］《歐華聯(lián)會第15屆大會閉幕 通過“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［19］《歐洲議員致信賀歐華聯(lián)會 贊華僑華人促中歐關(guān)系》，2008年9月1日，http://www.chinaqw.com/hqhr/hrdt/200809/01/129413.shtml，2013年5月8日。

［20］《歐華聯(lián)會第15屆大會閉幕 通過“歐洲華僑華人宣言”》，2008年 9月 12日，http://news.qq.com/a/20080912/001566.htm，2013年5月8日。

［21］《2010年歐華聯(lián)會與歐盟委員會對話的發(fā)言稿》，2010年6月8日，http://theefoco.com/zcfglist.asp?id=1687，2013年5月8日。

［22］《“歐盟外長”阿什頓稱歐盟需了解中國的發(fā)展》，2010年9月1日，http://news.sina.com.cn/c/2010－09－01/025318048129s.shtml，2013年5月6日。

［23］《法國華社首辦亞裔選民政見會 傾聽華裔族群訴求》，2011年12月13日，http://www.chinanews.com/hr/2011/12－13/3527199.shtml，2013年5月6日。

［24］〈英〉戴維·赫爾德、安東尼·麥克格普編，曹榮湘、龍虎等譯《治理全球化:權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第28頁。

［25］劉清才、張農(nóng)壽:《非政府組織在全球治理中的角色分析》，《國際問題研究》2006年第1期。

［26］李明歡:《群體效應(yīng)、社會資本與跨國網(wǎng)絡(luò)——“歐華聯(lián)會”的運(yùn)作與功能》，《社會學(xué)研究》2002年第2期。

［27］吳潮:《歐華聯(lián)會與歐華的政治趨向》，引自歐華聯(lián)會秘書處提供資料。