工業化城鎮化互動協調發展研究——以安徽省為例

劉奇中

（安徽省社會科學院城鄉經濟所，安徽 合肥 230051）

長期以來，安徽省注重加快工業化、城鎮化進程，但從總體看，一方面，工業化、城鎮化發展不夠，另一方面，兩者的內在關系不同步、不協調，從而加劇了安徽經濟社會的結構性矛盾，使安徽的二元結構特征更加突出，經濟發展乏力，成為制約安徽經濟社會發展的一個“軟肋”?！笆濉笔前不帐」I化、城鎮化的黃金發展期，提升全省工業化、城鎮化發展水平，推動工業化、城鎮化“雙輪驅動”和互動融合，是推動安徽跨越式發展的迫切要求，也是實現安徽“四化同步”的著力點和突破口。

一、安徽工業化、城鎮化發展現狀和協調性分析

安徽已經進入工業化擴張期與城鎮化快速發展階段。“十一五”期間，全省工業化率由“十五”末落后全國平均水平7.5個百分點，一舉反超全國3.5個百分點，工業對GDP增長的貢獻率達55%以上，城鎮化率年均提高1.5個百分點[1]。但從總體看，安徽工業化、城鎮化發展水平不高，協調性不強，諸多問題比較突出。

（一）工業化、城鎮化的進展性偏差明顯

與工業化水平(用工業增加值占GDP的比重來表示)相比，安徽城鎮化水平（用常住城鎮人口占常住人口總數的比重來表示）明顯滯后。經過測算，2011年，安徽城鎮化率44.80%，工業化率為46.16%，城鎮化和工業化之比為0.97，而1995、2000、2005、2008、2009、2010年，安徽城鎮化率分別為19.09%、28.00%、35.5%、40.5%、42.10%和43.20%，工業化率分別為31.07%、30.50%、34.34%、39.61%、40.40%和43.75%，城鎮化率與工業化率的比例分別為0.61、0.92、1.03、1.02、1.04和0.99，盡管總體表現出逐步提高的趨勢，但遠低于國際公認的1.4～2.5這一“合理區間”的下限。

表1 安徽省2005-2011年城鎮化率和工業化率

盡管不能單從工業化率、城鎮化率高低來判定工業化與城鎮化水平是否協調[2]，但是，安徽省城鎮化滯后工業化是不容置疑的。主要表現在兩個方面：一是非農產業就業比重的提高速度滯后于工業化水平的提高速度；二是城鎮人口比重的提高速度滯后于非農業產業就業比重的提高速度。從本質意義上說，這主要是由于采用“反城鎮化”政策來促進工業發展及“待城鎮化人口”的大量存在造成的，這也固化和加劇城鄉二元結構的矛盾[3]。

（二）工業化、城鎮化總體水平不高

認識安徽工業化與城鎮化的關系，不應停頓在“城鎮化滯后于工業化”的問題上，實際上，安徽的工業化與城鎮化都比較落后，都需要進一步的發展與提高。從工業化方面來看，一是行業結構層次偏低；二是產業集中度過低；三是產品結構不合理；四是技術水平和工業裝備水平較低。從城鎮化方面來看，一是小城鎮多而不強，經濟集聚能力和輻射功能偏弱；二是很多城鎮性質和功能不明確，缺乏特色；三是城市對農村剩余勞動力的吸納力較弱；四是城市建設資金投入較小，基礎設施相當薄弱。

（三）區域發展不平衡

安徽工業化、城鎮化水平因自然條件、歷史基礎和社會條件的差異，在空間上表現出一定的差異性。皖江地區是安徽工業化、城鎮化發展相對較快的地區，皖南次之，而皖北和皖西城鎮化水平發展相對遲緩[4]，而且區域差異有繼續擴大的趨勢。從工業化、城鎮化協調性來看，合肥、黃山、蕪湖、淮北、蚌埠等市城鎮化水平與工業化水平差距相對較小；亳州、滁州、宿州等市城鎮化嚴重滯后于工業化。

二、工業化、城鎮化協調發展的制約因素和有利條件

(一)制約因素

1.制度和市場因素

受原有體制的影響，阻礙農村人口城鎮化以及生產要素與產品在城鄉之間的流動的各種政策性障礙沒有徹底消除，現有制度仍然帶有濃厚的城鄉二元體制的烙印，特別是戶籍制度及附屬于戶籍制度的就業、教育、住房、醫療、福利等方面制度。此外，安徽省城鎮的投融資、財政、就業、土地管理和社會保障等政策改革都相對滯后，難以形成制度“合力”。同時，由于體制改革滯后，特別是由于安徽長期以來國有經濟比重較大，計劃經濟體制的慣性作用較大，導致市場機制不夠完善。這也是制約安徽工業化、城鎮化及其協調發展的深層因素。

2.產業結構制約

產業結構協調性較差，產業組織狀況仍不合理。一是在三次產業結構中，農業的比重過高而服務業的比重偏低。2011年，安徽三次產業比例為13.17∶54.31∶32.52，第一產業的比重高于全國的平均水平，第三產業低于全國平均水平，這就是安徽產業結構上的突出矛盾。二是在工業內部，長期以來安徽突出重化工業，加之安徽礦產資源豐富等多種因素的疊加，也客觀上造成了安徽的能源、原材料等資源與資本密集型產業比重過大，工業結構一直偏重，導致工業本身的就業吸納率偏低；另一方面，產業集聚度低，配套經濟發展滯后，吸納勞動力的能力弱小。三是第三產業發展不足，制約著工業化與城鎮化協調發展的水平提升。

3.要素制約

資金方面：安徽經濟基礎薄弱，財力有限。同時，經濟外向度低，吸引外資少。此外，投融資體制不活，資本市場發育不良。用地方面：國家對建設用地指標實行越來越嚴厲的控制，對于工業化、城鎮化正處于加快發展的安徽來說，用地供求矛盾將會更加突出。水資源方面：安徽水資源分布不均，皖北地區工農業和城市用水較為匱乏，在很大程度依賴地下水。人力資源方面：安徽省農村勞動力資源充裕，但普遍素質不高，缺乏高水平勞動技能。

4.環境制約

“十二五”乃至更長時期，安徽省環境壓力將進一步凸顯，環境形勢依然嚴峻。一是污染物減排壓力進一步增加，而且“十二五”將在COD（化學需氧量）和二氧化硫減排比例和絕對量均超過“十一五”的基礎上，增加氨氮和氮氧化物兩項約束性指標。二是重點流域水污染防治任務依然艱巨。三是污染處理設施穩定運營仍待加強，飲用水安全保障仍存在不足，部分城市污水處理廠建成后，管網不配套的問題凸顯，影響減排效益。

（二）有利條件

1.發展階段良好

“十一五”以來，安徽省全面實施六大戰略，深入推進“861”行動計劃，經濟社會邁上發展的快車道，經濟增長的內生因素進一步強化?！笆晃濉逼陂g，全省生產總值由5350.2億元增加到12263.4億元，連跨7個千億元臺階，提前一年實現萬億元目標，年均增速達13.4%。全省財政收入、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入穩步增長。城鎮化加速推進。更為重要的是，近幾年是安徽是改革開放以來投入最大的時期，“十一五”期間固定資產投資累計達到36550億元，增長3.6倍，持續不斷的高投入為安徽業化和城鎮化發展儲蓄了巨大能量。

2.產業基礎不斷夯實

近年來，安徽產業體系不斷優化，工業和服務業比重不斷提高。近年來，三次產業比例由2005年的18∶41.3∶40.7提高到2011年的13.17∶54.31∶32.52。其中，工業增速連續六年超過全國平均水平。同時，工業結構不斷優化。2010年，汽車、鋼鐵、裝備、有色、輕工、石化六大產業年銷售收入超千億元；光伏、生物、新材料、節能環保、新型裝備制造、電子信息等六大新興產業正加快發展。另外，到“十一五”末，安徽省擁有國家級開發區9家，通過國家認定的省級以上開發區共92家，具有良好的產業發展載體。

3.區位和資源優勢不斷凸顯

安徽位于長江中下游，地形平坦，緊鄰經濟最發達的長江三角洲地區，周邊省份人口稠密，市場廣闊。安徽具有水路、陸路、航空等較為完善的立體交通網絡，對外對內交通日趨便捷。隨著交通條件的改善，特別是隨著安徽東向發展戰略的深入實施和皖江城市帶承接產業轉移示范區的加快建設，區位優勢正不斷凸顯。此外，安徽具有沿江岸線長、水資源充沛、礦產資源集中豐富、自然環境優越、氣候適宜、勞動力資源充足、土地等生產要素價格低廉等條件，造就了安徽工業化、城鎮化綜合投資成本低等諸多優勢。

4.自主創新能量蓄勢待發

安徽省高?？蒲性核姸?，擁有中國科大、中科院等離子研究所等，科教資源豐富。2009年，安徽區域創新能力居全國第11位，創新潛力已躍居全國第3位。到2010年，全省省級以上企業技術中心達453家，比2005年增加273家，其中國家級企業技術中心達23家，比2005年增加15家[5]。截至目前，全省省級企業技術中心已達616家，且省級和國家技術中心企業研發機構、研發人員、研發費用、研發項目和研發成果分別占全社會總數的比例等主要指標，均由“十五”末的60%以上提升至目前的70%以上。

5.政策機遇疊加

“十二五”乃至更長時期，安徽諸多政策的疊加效應將集中釋放。中央實施中部地區崛起戰略、《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》正式實施、合蕪蚌自主創新綜合試驗區建設和國家技術創新工程試點省建設，為安徽加快發展提供了難得的機遇。此外，江淮地區被列入《國家主體功能區規劃》中的重點開發區域，將越來越成為東部沿海特別是長三角地區產業轉移的首選地。

三、工業化、城鎮化“雙輪驅動”需要處理的若干關系

工業化、城鎮化協調發展是一個系統工程，涉及方方面面的關系。處理好其中的重要關系，是要從宏觀上把握工業化城鎮化發展走勢，保證工業化、城鎮化協調發展質量和速度的關鍵。

(一)工業化、城鎮化和農業現代化的關系

工業化是城鎮化的基礎和根本動力，城鎮化是工業化空間依托的必然結果[6]，兩者的協調發展關系到一個國家或地區社會經濟的快速、健康發展。同時，工業化、城鎮化發展，是增強安徽發展內生動力的重要途徑，是實現安徽城鄉統籌并最終實現“四化”同步的重要突破口和抓手。

（二）城鎮化和產業的關系

表面上看，是農業人口向城市集聚導致城鎮化率提高，但實質上與城鎮化率上升聯系密切的是農業就業向非農業就業這一就業結構的轉變，沒有產業作支撐，城鎮化也就無法提供更多的就業機會，無法吸納農村剩余勞動力轉移到城市就業。因此，在城鎮化進程中必須繼續加大項目建設，大力發展各類產業，以產業承載就業，以產業總量支撐更大的就業總量。

（三）發展大中城市和小城鎮的關系

對于一個國家或者地區而言，在一定時期內，要使城鎮化效率達到最優，關鍵是要形成一個結構合理、相輔相成的城鎮體系，實現城鄉經濟的協調發展，到底是以發展小城鎮為主，還是以發展城市為主，取決于經濟社會發展的條件和需要，宜大則大，宜小則小，大小結合，因地而異[7]。對安徽來說，當前城市發展的首要任務是發展大城市，尤其是發展一兩個特大型城市，并著力增強這些城市或城市帶的區域輻射能力。從中長期來看，則要將小城鎮的發展作為城鎮化和“農民市民化”的重要方向。

（四）區域協調發展的關系

從安徽區域特點和經濟發展階段等方面看，推動安徽工業化、城鎮化協調發展，首先還是要實施非均衡發展戰略，在合肥市以及蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶等皖江城市群優先發展的基礎上，依賴其空間組織作用，帶動周圍地區的經濟發展。要拓寬南北結對合作領域，建立區域協調機制，完善政績考核辦法和利益補償機制，促進皖北地區和皖南及大別山區發展。

四、工業化、城鎮化“雙輪驅動”的路徑和政策建議

在新的形勢下，必須以全面轉型為主線，加快政策和體制創新步伐，增強資金、人才、技術等資源整合和供給能力，走出一條具有安徽特色的新型工業化和新型城鎮化協調發展之路。

(一)以工業結構調整為重點，全面優化產業結構

要加速城鎮化進程，就要產業結構高度化，調整工業化戰略，加快工業發展，同時實現整個產業結構由第一產業占優勢逐漸向第二產業、第三產業占優勢演進。

要根據產業結構演進的趨勢，加快工業結構調整。第一，進一步聚焦重點，集中力量培育和發展電子信息、新能源、生物醫藥、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業，并加大支持力度，促進形成一批有特定優勢的高技術產業集群。第二，充分利用高新技術特別是信息技術，加快對煤炭、冶金、非金屬材料、化工、建材等傳統產業和企業的技術改造與升級，使這些產業的產品性能、生產方式、盈利模式和資源消耗等都更加符合集約化發展和可持續發展的要求。第三，要立足安徽的輕工產業發展基礎，以及農產品優勢、勞動力優勢，積極發展農副產品加工、紡織服裝等勞動密集型產業，著力加快打造“輕工大省”。第四，淘汰技術落后、沒有資源優勢、環境污染嚴重的落后產業和產品。

要大力發展第三產業，特別是現代服務業。一是要加大第三產業對內和對外開放力度，鼓勵更多的社會資源流向第三產業，拓展服務業新領域，發展新業態，培育新熱點。二是繼續做好服務業綜合改革試點，擴大服務業綜合改革試點范圍，推動服務業集聚區建設，促進制造業分工的細化和規?；洜I。三是運用現代經營方式和信息技術改造提升傳統服務業，推進連鎖經營、特許經營、物流配送、代理制、多式聯運、電子商務等組織形式和服務方式的發展。四是要堅持文化產業和文化事業發展相統一，深化體制改革，大力發展文藝演出、廣播影視等文化產業，同時，加快旅游強省建設進程。五是突出發展競爭力強的大型服務企業集團，促進服務業的集團化、網絡化、品牌化經營，提升服務業比重和水平。與此同時，大力發展現代農業，促進一、二、三產互動發展。

（二）改變城鎮化戰略，促進工業化與城鎮化協調發展

第一，不斷優化安徽城鎮規模結構和布局。首先，把壯大中心城市、提升城市能級作為現階段推進城鎮化的首要任務。支持合肥提高城市規模實力和現代化綜合服務功能，建成區域性特大城市，引領合肥經濟圈乃至全省發展。將蕪湖作為全省次中心城市定位，加快推進蕪馬同城化、銅池一體化和跨江聯動發展，努力建設成為長江流域具有重要影響的城市群。推動安慶、蚌埠、阜陽打造成為皖西南、皖北、皖西北區域中心城市。其次，積極發展中小城市，提高中小城市的聚集經濟效應和對外輻射功能，同時，搞好縣城規劃、建設和管理，使之逐步向小城市發展。此外，要積極穩妥發展小城鎮。著力發展區域性的中心鎮、重點鎮，盡快打造一批特色鮮明、充滿活力的經濟強鎮。第二，著力抓好城鎮的科學規劃和合理布局。要明確大中小城鎮的功能定位和產業發展方向，合理規劃農業、工業、居住等各類功能區，形成特色鮮明、功能各異、優勢互補的產業布局。小城鎮布局要從區域經濟整體發展的高度和思路來設計規劃，并特別要改變沿公路、沿江線型發展、串狀分布的套路，形成面上鋪開、區域發展的空間格局，同時注重培育地域特色。第三，高標準建設綜合交通體系、地下管網體系、信息網絡體系、生態環境體系、防災減災體系等基礎設施，提高承載能力。重點是完善城區和中心鄉（鎮）主干道以及各鄉村道路建設，完善對內、對外交通設施。此外，要在建好新城區的同時，積極推進老城區更新改造，提高城鎮的功能和人口承載能力。第四，加快城鎮管理體制改革，提高管理科學化、精細化水平。

（三）以促進勞動力有效流動為目標，深化改革，強化培訓

要進一步深化市場改革，完善市場體系，促進城鄉間要素的合理流動，特別是推動勞動力向城市的合理流動轉移。第一，繼續培育和完善各類市場，盡快形成統一開放、競爭有序的市場體系，發揮市場機制對工業化和城鎮化發展的促進作用。第二，逐步打破城鄉分割的二元戶籍管理結構，逐步建立起以居住地劃分城市人口和農村人口、以職業劃分農業與非農業人口的戶籍登記制度，從而實現城鄉一體化管理。要逐步放開特大和大城市的戶籍制度，全面放開中小城鎮以及縣以下小城鎮的戶籍制度，推進與戶籍制度改革相關的住房、入學、社會保障、社會管理等方面的配套改革，逐步弱化和剝離附屬于戶口的社會資源配置功能[8]。第三，取消各種針對農民和外地人口制定的限制性就業政策，建立統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場。同時，加強維權服務體系建設，保障農民工合法權益，改善農民工的勞動條件。第四，適應人口跨地區流動的要求，進行福利保障的社會化改革，重點是加快住房、醫療、養老、保險等制度改革。此外，要加快住房改革，一方面大力建設經濟適用房，逐步將農民工納入城鎮保障性住房的覆蓋范圍，另一方面要結合耕地保護，嚴格控制農村新批土地建房。第五，深化農村土地流轉制度改革。促進農村集體土地使用權的出讓、轉讓、公開拍賣、出租以及投資入股等，加強土地流轉；鼓勵農民承包的土地逐步向種田大戶集中，促進農村土地規模經營，推動農村勞動力向非農產業轉移。第六，加強職業和素質教育。要結合城鎮下崗失業人員、進城務工人員、復退軍人的不同特點，建立和完善多渠道、多層次、多形式的城鄉統籌的就業培訓制度，提高農村人口的整體素質和發展能力。注重精神文明和文化建設，逐步加快廣大農村人口生活方式、思維方式、行為方式等的城鎮化演變。

（四）加快投融資體制創新，打破工業化、城鎮化的資金“瓶頸”

第一，進一步加大招商引資的力度。要突出產業鏈招商，通過開發一批市場前景好、投資回報率高、發展潛力大的項目招商引資，帶動一批產業發展。要向資本集中地區推進招商，重點面向歐美跨國公司招商，面向“長三角”、“珠三角”地區招商。與此同時，要不斷創新招商引資方式，做好招商引資的推介宣傳工作。第二，逐漸擴大產業投資基金支持的領域，充分運用財政貼息、減稅讓利等方法，發揮財政資金在產業發展的“杠桿”作用。堅持取消不合理收費，切實減輕中小企業的負擔。同時，要充分發揮財政資金在城鎮基礎設施建設等方面的主體作用，加大投入，并實現地方政府融資平臺的整合。第三，加快金融體制改革，健全金融服務體系。積極發展多元化、競爭性的地方中小金融機構，加快建立健全社會信用擔保體系，鼓勵發展融資租賃業務和典當融資業務。充分利用國外金融機構貸款，為加快城鎮化進程提供資金保證。第四，充分利用和發揮資本市場的融資作用。支持企業在主板、創業板、“新三板”上市、申請發行企業債券等擴大融資，鼓勵有較強實力的企業進行國際資本市場融資；建立和完善區域性產權交易市場，為資產重組和結構調整創造條件；大力發展風險投資基金，重點支持處于初創期、種子期的中小企業和科技企業發展；鼓勵中小企業通過發行可轉換債券直接融資。第五，最大限度地挖掘利用社會資本。進一步放寬社會資本的投資領域，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等途徑，運用BT、BOT、TOT、ABS、特許經營權轉讓等新型投融資模式，進入基礎設施、公用事業及其他領域。建設和完善城鎮建設投資公司，發行城市建設債券，多渠道籌集城鎮建設資金。有序開放民間金融市場，有效解決企業特別是中小企業融資問題。

（五）加快科技創新和信息化步伐，為新型工業化和新型城鎮化提供支撐

要加快科技創新步伐。一是以技術創新工程試點省及合蕪蚌自主創新綜合試驗區建設為契機，運用稅收、信貸、利率、貼息、折舊和設備采購等手段，完善以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。重點支持大型企業建立產學研聯合技術開發中心，力爭在汽車產業、生物產業、信息產業以及煤化工、納米技術應用等領域取得重大進展。二是深入推進技術要素交易、技術服務中介、科技資源共建共享等公共服務平臺建設，建立現代院所制度，加快科技成果向現實生產力轉化，形成有利于“產學研”結合的創新鏈和創新服務體系。三是加強國際技術合作與交流，搞好引進技術的吸收和創新，鼓勵具有一定實力的省內企業與外商合資合作，進行新產品、新技術的合作開發。

要加快信息技術的推廣和應用，以信息化帶動工業新型化和服務業現代化。要在全社會廣泛應用信息技術，提高計算機和網絡的普及應用程度，加強信息資源的開發和利用；要通過電子商務特別是企業間電子商務的應用，推動營銷、運輸和服務方式的變革，降低成本。同時，要突出抓好城鎮信息化，為新型城鎮化提供技術支撐。重點包括數字城市信息基礎設施的規劃和建設、城市基礎數據庫建設、電子政府建設、全方位的電子商務架構、城市交通智能化的全面建設等內容。

（六）加快產業集群和園區發展，培育工業化城鎮化的有效載體

要將城市規劃與產業規劃、園區規劃統籌考慮，“產業功能”與“城鎮功能”有機結合，推動工業化、城鎮化協調發展。第一，要優化產業集群政策。地方政府應從單純扶持企業轉向注重培育企業集群，通過產業政策、金融政策、技術政策等，促進集群發展，創造良好的投資環境[9]。要充分發揮地方特色和比較優勢，圍繞特色產業、資源優勢，引導產業重組，培育“板塊經濟”；圍繞主導產業著力培育壯大龍頭企業，鼓勵中小企業與大企業集團之間形成戰略聯盟，發展配套經濟。第二，要加快工業園區這一重要載體建設。首先，鼓勵投資商和本地企業進園區創業，并鼓勵“飛地經濟”發展。其次，強化經營園區的理念，大力推廣企業主體建園、企業合作建園和業主經營建園等市場化的發展模式，創新園區開發建設模式。同時，充分發揮大型龍頭骨干企業通過自身孵化、衍生和以企招商等方式延伸產業鏈條的作用。第三，要圍繞特色產業，建設專業市場，強化專業市場與特色產業的良性互動，加速企業集聚和產業集中，為產業集群發展提供穩定的市場空間。第四，要優化民營經濟政策，推動全民創業，在全社會掀起新一輪的全民創業熱潮。

（七）高度重視資源節約和環境保護，實現工業化城鎮化可持續發展

推進工業化、城鎮化一定要貫徹落實科學發展觀，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，走可持續發展之路[10]。第一，加強土地節約和合理利用，為工業化、城鎮化發展提供足夠空間。一是推行國有土地使用權的招標、拍賣和掛牌交易，實行交易市場化。二是結合城鄉建設用地增減掛鉤，加大農村土地整理的力度，促進城鄉統籌發展和新農村建設。三是對長期閑置的住宅建設用地和工業用地，依法、依規進行清理，盤活存量土地。四是鼓勵企業開發利用地上地下空間，提高單位土地的投資容積率；鼓勵城鎮建設中小型普通商品房，控制大套型商品房和多占土地。第二，強化需求側管理，大力發展循環經濟，構建循環型產業體系。要著重圍繞鋼鐵、有色金屬、家電、建材、煤電等優勢產業，引入“增鏈補環”企業，形成有梯次、有層級、有接替的接續產業集群。尤其是按照循環經濟理念規劃、建設和改造產業園區。第三，重視和加強工業和城鎮污染的綜合治理，加大環境保護力度。第四，加大生態建設力度。重視生態環境功能的恢復和自然修復，大力發展生態工業、生態農業、生態旅游和服務業；從生態環境基底條件和容量出發，明確主體功能區規劃下的城市發展導向以及人口環境容量。此外，推動引江濟淮工程加快上馬，從根本上緩解皖北地區工農業發展和城鎮化的水資源短缺問題。

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