我國青少年生殖健康政策回顧和發(fā)展趨勢分析

許潔霜 錢 序

復旦大學公共衛(wèi)生學院 公共衛(wèi)生安全教育部重點實驗室 上海 200032

世界衛(wèi)生組織確定年輕人(young people)的年齡范圍為10～24歲，青年(youth)為15～24歲，青少年(adolescence)為10～19歲，這些定義已被國際上廣泛采用。以此為標準，我國有年輕人3.23億，占全國人口總數(shù)25.99%(其中青少年占18.38%，青年人占15.9%)。［1］近20年來，隨著中國改革開放的不斷深入和全球一體化進程的加速，人們對性和婚姻的態(tài)度發(fā)生了深刻的變化，青少年的觀念和行為也隨之發(fā)生著顯著的改變，表現(xiàn)為性觀念日漸開放和婚前性行為發(fā)生的現(xiàn)象日益普遍［2-3］，由于缺乏必要的性與生殖健康知識和技能［4-6］，他們面臨著非意愿妊娠、人工流產(chǎn)低齡化、性傳播疾病的威脅［4，7-8］。

青少年性與生殖健康問題正日益成為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域關(guān)注的焦點，投資于青少年就是投資于未來已經(jīng)成為一種國際共識。1994的國際人口與發(fā)展大會(International Conference on Population and Development，ICPD)不僅首次明確指出青少年所面臨的性與生殖健康挑戰(zhàn)不同于成年人，而且在《行動綱領(lǐng)》中要求各國應(yīng)在法律、管理和社會層面酌情消除向青少年提供生殖健康信息和服務(wù)的障礙。［9］

2002年世界衛(wèi)生組織西太區(qū)根據(jù)本區(qū)域情況，制定了《青少年健康與發(fā)展政策:決策者指南》［10］，并要求決策者做到:將青少年性與生殖健康需求和權(quán)利與國家生殖健康和/或青少年健康發(fā)展政策相結(jié)合;確保青少年能夠獲得高質(zhì)量以及全面的性與生殖健康服務(wù);增進多部門的合作以促進青少年性與生殖健康;將性與生殖健康教育和生活技能教育融入學校的課程中。

國家和地方的政策、法律和法規(guī)是青少年性與生殖健康和權(quán)利的基本保證。本文回顧了國家和地方政府層面頒布的與青少年生殖健康相關(guān)的所有政策，并分析存在的問題和發(fā)展趨勢，為完善我國青少年生殖健康政策體系提供參考依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 資料來源

登陸北大法意網(wǎng)www.lawyee.com(其前身北京大學實證研究所是國內(nèi)最大的中文法律資源信息庫，收錄了1949年至今中央及全國各地方各層級法律法規(guī)及文件55萬部)的中國法律法規(guī)庫，包括全庫、中央法規(guī)、地方法規(guī)和政府文件，檢索模式為“法規(guī)高級檢索”，檢索項為“法規(guī)名稱”，效力屬性設(shè)定為“有效”和“已修正”，頒布時間設(shè)定為“1949年10月1日—2011年12月1日”，采用相關(guān)關(guān)鍵詞檢索，然后根據(jù)政策內(nèi)容進行篩選、分類(圖1)。

1.2 研究方法

圖1 政策檢索和篩選過程

采用社會學內(nèi)容分析法［11-12］，綜合國際青少年生殖健康戰(zhàn)略的主題及國內(nèi)的青少年生殖健康現(xiàn)狀。以“性與生殖健康權(quán)利”、“性與生殖健康教育”、“性與生殖健康服務(wù)”和“未婚青年流動人口”作為一級類目;“國家層面政策”和“省市層面政策”作為二級類目;頒布機構(gòu)作為分析單元，然后采用人工判讀的方法將分析單元歸入類目體系中，進行計數(shù)統(tǒng)計，并對政策內(nèi)容進行比較分析。

應(yīng)用預(yù)先設(shè)計的訪談提綱，對國家層面的決策者進行半結(jié)構(gòu)式訪談，了解我國現(xiàn)有青少年生殖健康政策體系存在的問題及被訪談?wù)邔窈蟪雠_青少年生殖健康專項政策的建議，并采用主體框架方法對訪談資料進行分析。［13］

2 結(jié)果

1973年，周恩來就提出學習生理衛(wèi)生知識對青少年的重要性。1981年教育部頒發(fā)《全日制六年制重點中學教學計劃(試行草案)》和《全日制五年制中學教學計劃(試行草案)的修訂意見》，將生理衛(wèi)生課列為必修課，對這門課的教學目的、教學時間安排等做了明確的規(guī)定，并編輯出版了教材和教學參考書。［14］

解放后，我國共頒布了青少年生殖健康相關(guān)政策140條，其中包括性與生殖健康權(quán)利政策9條、性與生殖健康教育116條(包括國家政策26條，地方法規(guī)90條)、性與生殖健康服務(wù)8條(包括國家政策4條，地方法規(guī)4條)和未婚青年流動人口相關(guān)政策7條(包括國家政策3條，地方法規(guī)4條)。

2.1 我國青少年生殖健康政策內(nèi)容回顧

2.1.1 青少年性與生殖健康權(quán)利相關(guān)政策

目前我國性與生殖健康權(quán)利的相關(guān)政策主要來自國家層面。絕大多數(shù)政策法規(guī)如《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》和《艾滋病防治條例》等政策條款中列舉了我國公民所具有的隱私保護權(quán)、婚姻自由權(quán)、生育權(quán)、避孕方法的知情選擇權(quán)和獲得適宜計劃生育技術(shù)服務(wù)的權(quán)利等［15-18］，但沒有規(guī)定青少年/未婚青年的性與生殖健康權(quán)利的專門條款，這些內(nèi)容隱含在相關(guān)公民和已婚人群的法律條文中。只有《普通高等學校學生管理規(guī)定》和《關(guān)于高等學校在校學生計劃生育問題的意見》中明確了大學生結(jié)婚及合法生育的權(quán)利。［19-20］

2.1.2 青少年性與生殖健康教育相關(guān)政策

現(xiàn)有的國家層面相關(guān)政策法規(guī)共有28條(表1，重復2條)，其中有22條政策是從保障“教育”的角度來明確教育內(nèi)容、教學方法、教學時間和教學資源，有6條是從“加強計劃生育工作”的角度要求學校開展“教育”或者要求計劃生育部門“配合學校”開展“教育”。現(xiàn)有的省市層面的相關(guān)政策法規(guī)共有90條(表1)，其中71條是從“加強計劃生育工作”的角度要求學校開展“教育”和計劃生育部門“拓展宣傳對象”，僅有19條政策是從保障“性教育”的角度出發(fā)的。絕大多數(shù)省級政策法規(guī)僅屬于應(yīng)遵循的基本原則和內(nèi)容框架，例如各省級政府為了呼應(yīng)國家層面的法律而頒布的條款“中等以上學校要普遍開設(shè)人口及青春期等課程或?qū)ｎ}講座”，既無負責實施的機構(gòu)，又無具體實施的內(nèi)容，缺乏可操作性。同時由于長期以來政府行政管理體制存在條塊分割和各自為政的問題，計劃生育部門頒布的性教育法規(guī)、原則很難對教育部門產(chǎn)生約束力，而其自身又不具備實施的能力，因此類似的省市級政策法規(guī)對性教育的開展沒有任何的實際意義。

2.1.3 青少年性與生殖健康服務(wù)相關(guān)政策

國家和地方層面相關(guān)政策共有13條(表1，重復5條)。根據(jù)國際標準，“育齡婦女”是指15～49歲的婦女。但現(xiàn)行體制主要提倡對已婚育齡婦女的重點管理和服務(wù)，免費計劃生育的服務(wù)只覆蓋已婚育齡婦女。雖然有少數(shù)的省級“計劃生育”政策法規(guī)提及要將計劃生育的服務(wù)領(lǐng)域拓展至青少年/未婚青年，但僅限于宣傳和咨詢，或者僅僅是指導性文件，沒有具體的實施細則，沒有明確規(guī)定執(zhí)行的機構(gòu)，缺乏財政保障機制。

2.1.4 未婚青年流動人口相關(guān)政策

計劃生育是我國的基本國策，國家人口和計劃生育委員會于2003年頒布的《流動人口計劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》［21］和2007年頒布的《關(guān)于切實加強流動人口計劃生育工作的意見》［22］，在流動人口計劃生育的管理和服務(wù)中都專門提到了“男性和女性未婚流動人口”，顯示了政府對這個群體的關(guān)注。但無論是國家還是地方流動人口計劃生育管理服務(wù)的重點對象依然是已婚育齡夫婦。現(xiàn)有的法規(guī)政策雖然有加強未婚流動人口生殖健康教育和服務(wù)的原則性條款，但未婚青年流動人口能夠享受哪些性和生殖健康公共服務(wù)、具體由什么機構(gòu)負責、怎樣來實施以及經(jīng)費由誰來保證都未明確規(guī)定。

表1 中國青少年性與生殖健康相關(guān)政策類目體系、數(shù)量及主旨

2.2 我國青少年生殖健康政策的數(shù)量和內(nèi)容變遷趨勢

從表2可以看出，1996年之前除了各級政府關(guān)于性與生殖健康教育政策的發(fā)文數(shù)量波動在1～3條/年，其他3個主題的政策發(fā)文數(shù)量都為0。1996年之后，政府分別以2～4條/年和1～2條/年的頻度頒布性與生殖健康教育和權(quán)利的政策，而關(guān)于性與生殖健康服務(wù)和未婚青年流動人口的相關(guān)政策分別從1997年和2002年才陸續(xù)出臺。

表2 中國青少年性與生殖健康相關(guān)政策統(tǒng)計表(條)

從主題和內(nèi)容來看，性與生殖健康教育政策的每年發(fā)文數(shù)量和政策總量都遠遠超過了其他主題，說明一直以來政府對學校性與生殖健康教育的重視，要不要向青少年提供性教育已不再是爭論的焦點［23］，但決策者對是否向青少年/未婚青年提供生殖健康服務(wù)，青少年性教育的具體內(nèi)容應(yīng)包括哪些卻仍然莫衷一是［24］，因而這兩個主題在政策具體內(nèi)容上沒有得到很好的體現(xiàn)。目前，僅有個別省市層面的政策包含將計劃生育的服務(wù)領(lǐng)域拓展至青少年/未婚青年的原則性條款，而對于青少年性教育的具體內(nèi)容則沒有相關(guān)政策給予明確界定。同時現(xiàn)有政策體系對青少年生殖健康權(quán)利的重視程度不夠，導致發(fā)文數(shù)量明顯少于其他政策。另外，由于未婚青年流動人口的生殖健康問題是隨著近十余年全國大規(guī)模的人口流動出現(xiàn)并被納入政策議程的，所以相關(guān)政策在2002年之前幾乎是空白。

從現(xiàn)有政策看，無論是國家層面還是省市層面，大多數(shù)法律法規(guī)(66.0%)還是以計劃生育和控制人口為主旨;青少年生殖健康政策需要跨部門合作的機制，但目前只有11.3%是多部門聯(lián)合發(fā)文(表1)。

2.3 中國青少年生殖健康政策發(fā)展趨勢的影響因素

2.3.1 國際環(huán)境

ICPD之前關(guān)于性與生殖健康權(quán)利以及服務(wù)的發(fā)文數(shù)量為0，20世紀80年代以來，生殖健康概念的引入促使我國計劃生育從人口控制向生殖健康延伸和拓展。尤其是1994年ICPD達成的國際共識，對于我國政策的制定和發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。中國政府積極響應(yīng)ICPD的號召，把“以人的全面發(fā)展為中心”作為中國社會發(fā)展的重要目標和基本原則，在保護公民生殖健康權(quán)利，促進公民生殖健康方面采取了一系列重大措施。中國政府還加強了與國際組織在生殖健康領(lǐng)域的合作，這對于有效借鑒國際先進理念和經(jīng)驗，改進服務(wù)方式和方法，產(chǎn)生了積極作用，也在一定程度上推進了青少年性與生殖健康權(quán)利和服務(wù)政策的出臺。

2.3.2 決策層的主流觀念

政府領(lǐng)導決策層的主流觀念是決策層絕大部分成員贊成或共享的價值觀、效率認知以及相應(yīng)的思想理論［25］，它決定了政策的目標和具體安排。雖然改革開放以后我國性與生殖健康的傳統(tǒng)觀念更加開放和多元化，但這些變化更多地局限于個人層面，政府領(lǐng)導決策層的主流觀念并沒有發(fā)生相應(yīng)的改變。因此，性教育的立法雖然一如既往的受到政府重視，但在具體內(nèi)容上并沒有關(guān)鍵性突破。這種觀念上的保守也制約了政府對青少年生殖健康服務(wù)立法的重視程度和行動決心。正如被訪者所說:“還沒有把它作為一個很突出的社會問題提出來，因為跟死亡相比，它引起的后果還不是那么嚴重。青少年多次流產(chǎn)影響的可能主要是長期健康，流產(chǎn)造成孕產(chǎn)婦死亡的數(shù)據(jù)在中國一直是相當?shù)偷模鳟a(chǎn)不是孕產(chǎn)婦死亡很重要的因素。一個女孩子一年可能來做3次流產(chǎn)，但她生命沒有危險。它的健康后果不是說立馬顯現(xiàn)出來，這些問題要到10～20年后才會爆發(fā)出來”。

與其它許多發(fā)展中國家一樣，中國正面臨人口快速增長的壓力，東西部地區(qū)以及城市和農(nóng)村的孕產(chǎn)婦死亡率差距依然很大，決策層的主流觀念仍然主要是從計劃生育和母嬰保健的角度關(guān)注女性生殖健康，這不可避免地導致了現(xiàn)有政策對育齡婦女之外人群和生育節(jié)育之外的健康問題重視不夠。因此，雖然陸續(xù)有一些政策出臺，但沒有從根本上改變青少年/未婚青年對生殖健康服務(wù)的可及性。

2.3.3 社會變遷

一個國家的公共政策不僅受國際環(huán)境的沖擊，也受到國內(nèi)環(huán)境因素變化的牽制和影響。在社會發(fā)展過程中，由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動而引起的社會制度、社會結(jié)構(gòu)、社會生活、社會組織、人口、環(huán)境以及文化等社會現(xiàn)象的種種變化即是社會變遷。［26］

我國城市化進程的快速推進，使大規(guī)模人口遷移流動成為一個長期的過程。2004年9月，中共中央首次提出了“和諧社會”的概念，國家公共政策的目標也從“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”演變?yōu)椤耙匀藶楸尽保诒３纸?jīng)濟增長的同時維護社會公平 。［27］公共政策開始關(guān)注保障社會成員的基本民生、促進社會的整體發(fā)展、實現(xiàn)社會的良性運作和健康發(fā)展等方面。流動人口問題因而也從傳統(tǒng)的單向治安管控思維，轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕吧鐣l(fā)展、管理和服務(wù)的綜合性問題。近10年來各級政府部門在頒布相關(guān)政策時，也逐漸關(guān)注未婚青年流動人口日益凸顯的生殖健康問題，并頒布了一定數(shù)量的政策法規(guī)。但是，問題的嚴重性仍然沒有引起政府的足夠重視，未婚青年在流動人口中占很大比例，他們的生殖健康需求與可及的信息、服務(wù)之間仍然有較大差距。

3 討論與建議

我國有著世界上最龐大的青少年群體，促進青少年健康對青春期和成年期都將產(chǎn)生積極的效果;青少年生殖健康狀況以及對待性與生殖健康的態(tài)度還會對下一代產(chǎn)生影響。雖然1994年的國際人口與發(fā)展大會推動了國際對青少年生殖健康重要性和迫切性的共識，在我國也推進了計劃生育工作發(fā)生重要的“兩個轉(zhuǎn)變”:即在工作思路上，從單純強調(diào)計劃生育轉(zhuǎn)向以人的全面發(fā)展為中心的理念;在工作重點上，從注重人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)向注重服務(wù)對象的滿意度。［28］但是決策者的主流觀念對于青少年性與生殖健康風險的嚴峻性和迫切性及其給衛(wèi)生系統(tǒng)帶來的挑戰(zhàn)缺乏足夠的重視。只有政府決策者轉(zhuǎn)變意識，把青少年生殖健康納入國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，確保其在政策內(nèi)容中得到體現(xiàn)，才有可能完成“2015年之前普及生殖保健”的目標。

3.1 出臺青少年/未婚青年性與生殖健康權(quán)利的專項政策，保障他們的性與生殖健康權(quán)利

性與生殖健康是最基本人權(quán)的觀念正逐漸被國際社會認可，2003年第14個世界人口日的主題再一次重申了“青少年的性健康、生殖健康和權(quán)利”的重要性。正如有學者分析“我們不乏應(yīng)對挑戰(zhàn)的知識、技術(shù)和能力，中國缺少的正是持續(xù)的政治意愿、承諾和投資，更直白地講，在于政策的缺位和滯后”。［29］青少年/未婚青年享有法律賦予公民的權(quán)利，雖然現(xiàn)有的政策法規(guī)都包含了青少年健康和發(fā)展權(quán)益的內(nèi)容，但國家層面迄今仍沒有關(guān)于青少年/未婚青年的性與生殖健康權(quán)利的專項政策。保障權(quán)利，法律先行。青少年的性與生殖健康權(quán)利只有以法律形式得到確認，才有可能得到保障，也才能推動青少年生殖健康專項政策的產(chǎn)生，進而促使問題通過公共政策的途徑得到有效解決。正如一位被訪者所說:“從國家的角度講，我們提到弱勢群體有婦女、兒童、老年人、殘疾人、流動人口，就沒有把青少年作為弱勢群體之一。我覺得首先還是得讓本領(lǐng)域和其他部門的政策制定者知道這個問題的嚴重性，現(xiàn)在我感覺最大的障礙是大家對這個問題的認識還沒有被提到議事日程上，別說青少年生殖健康，就包括婦幼衛(wèi)生也僅僅在醫(yī)改當中占了很小一部分。能夠讓決策者確實認識到這個問題夠嚴重、影響很深遠，然后國家才會出政策花大力氣去解決”。

3.2 完善現(xiàn)有的青少年/未婚青年的性與生殖健康教育政策體系

我國性教育法律體系的建設(shè)上已經(jīng)取得了顯著的進展，但依然無法滿足日益增長的青少年生殖健康需求。滯后于時代發(fā)展的性教育政策有待于進一步完善，綱領(lǐng)性、指導性和可操作性政策措施的拓展還有很大的空間。一位被訪者說:“教育部門他們是很主張健康教育的課啊什么的，但是對于生殖健康和性教育這一塊，可能各方觀點就一直不一，而且什么樣的課程內(nèi)容合適，什么樣的課程內(nèi)容不合適現(xiàn)在好像還沒有統(tǒng)一標準，在教學方法、手段、師資力量和教材這些東西上也都有不同的觀點”。因此，政府要勇于承擔在性教育管理中的責任，明確性教育的策略和目標，并據(jù)此制定全國統(tǒng)一的教學大綱和教學內(nèi)容;將性教育作為必修課納入學校正規(guī)的課程體系建設(shè)中，設(shè)立性教育的課程標準和實施指南，包括學時安排、學習內(nèi)容、教學方法、實施建議、課程資源的利用與開發(fā);加強師資培訓，在高等師范院校設(shè)立專門的性教育專業(yè)，培養(yǎng)高層次的專業(yè)化教師;建立科學、有效的性教育評價制度和體系。

3.3 政策和財政支持促進青少年/未婚青年對性與生殖健康服務(wù)的可及性

雖然計劃生育與生殖健康的概念密不可分，但生殖健康不僅僅是通過計劃生育達到人口學目標，而是要更廣泛地滿足男性和女性在其生命周期的全過程對生殖健康的需求。2011年頒布的《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，更強調(diào)了“婦女在整個生命周期享有良好的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，要“提供規(guī)范的青春期、育齡期、孕產(chǎn)期、更年期和老年期婦女生殖保健服務(wù)”。［30］計劃生育到生殖健康的拓展不僅是簡單的內(nèi)容擴充，而應(yīng)該是蘊含著對計劃生育工作意義的更新和角度的轉(zhuǎn)換，如何保證青少年/未婚青年人群對生殖保健服務(wù)的可及性應(yīng)成為今后政策關(guān)注的焦點。但是，近年來生殖健康服務(wù)的開展并不如人意，一位被訪者表達了這樣的觀點:“如果青少年(生殖健康服務(wù))不賺錢，沒有動力的話，肯定經(jīng)營不下去。我覺得這是為什么項目開了這么多年，還不是特別紅火，然后就一家一家關(guān)門是一樣的道理。我覺得根本上要讓這個服務(wù)作為一個公共衛(wèi)生性質(zhì)的服務(wù)，它的服務(wù)一定要有資金的保障，就相當于給工作人員這部分工作經(jīng)費，給工作人員足夠的待遇和保障，他們才能踏踏實實地干這份活”。因此，要保證生殖健康服務(wù)的可及性，就必須把青少年生殖保健納入到國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系之中，由國家提供必需的政策和財政支持，建立適宜青少年/未婚青年生殖健康需求的服務(wù)體系，加強能力建設(shè)，完善和開發(fā)青少年生殖保健服務(wù)技術(shù)規(guī)范。

3.4 關(guān)注未婚青年流動人口的權(quán)益保障

未婚青年流動人口作為社會弱勢群體，其權(quán)益保障狀況是關(guān)系到社會和諧的一個重要問題，推進流動人口計劃生育基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化應(yīng)該充分考慮如何保障未婚青年流動人口享受與已婚育齡人群同樣的權(quán)利。建議在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導下，明確各相關(guān)部門的管理責任和服務(wù)職能，由醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、勞動與社會保障以及其它各部門聯(lián)動構(gòu)建完善的、面向未婚青年流動人口的教育和服務(wù)體系。正如一位被訪者說:“計生的網(wǎng)絡(luò)比較好，但是他們覆蓋的婦女只是已婚婦女，我覺得如果國家能從機制上解決流動人口的管理和公平性問題，那么你這個問題就解決了，否則的話我們沒辦法”。

3.5 倡導長效的多部門合作機制

長期以來我國的政府行政管理體制存在著條塊分割、部門各自為政和權(quán)責不清的問題，影響了政府職能的履行和行政效率的提高。一位被訪者說:“我感覺這個跟我們國家整個的管理體制有關(guān)系，你像我們工作的分工來講，這種按條塊來進行管理的跡象還是很明顯，所以就這部分人群目前沒有非常明確的(劃歸)，比如說在我們司局分工里明確由哪個部門來負責，那么生殖健康整個大的工作是由婦社司來負責，所以青少年的生殖健康也應(yīng)該由婦幼司來負責，但是青少年衛(wèi)生保健，學校衛(wèi)生、監(jiān)督等其他衛(wèi)生工作又由其他部門來負責，所以挺復雜的，青少年健康一塊有好幾個處來負責，都管這個事，都有交叉”。但是，促進青少年性與生殖健康是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，青少年生殖健康需要在政策、教育和服務(wù)等多個維度共同促進，其實施需要建立長效的跨部門合作機制，開展豐富有效的多部門合作活動。雖然政府各部門之間的重點工作和組織目標不同，但只有做出整合性和跨部門的決策和制度安排，打破部門之間協(xié)作上的壁壘，弱化部門權(quán)力意識，整合社會優(yōu)勢資源，才能使青少年/未婚青年生殖健康政策可持續(xù)推進并實現(xiàn)積極的效果。

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