楊金海：走向“國家治理”時代

文∣本刊記者 任玉梅 圖∣本刊記者 文 媛

（責任編輯/趙俊濤）

從“國家管理”到“國家治理”

楊金海：要準確理解這一目標，首先就要深刻認識完善和發展中國特色社會主義制度的意義。

黨的十八大指出，中國特色社會主義是道路、理論體系和制度三者的統一。 因此，認識、堅持并發展中國特色社會主義，必須從這三個維度去努力。缺少任何一個維度，對它的認識和實踐都會陷入片面。

通俗地講，道路講的是現代化事業，理論講的是思路，制度講的是辦法。做任何事情，都要有思路和辦法。《道德經》中說：“治大國若烹小鮮。”烹小魚也有思路和辦法的問題。但治國理政畢竟不同于簡單地做菜，其辦法是復雜而系統化的，這些復雜而系統化的辦法就是制度。

改革開放以來，我國在建立和完善中國特色社會主義制度方面已取得重大成就。

在經濟制度方面，對原有社會主義基本經濟制度進行改革，逐步形成新的基本經濟制度。在政治制度建設方面，逐步形成中國特色社會主義根本政治制度以及基本政治制度。在文化體制建設方面，形成先進文化教育體制、公益文化發展體制和文化產業發展體制。同時，在社會體制建設及生態保護體制建設方面也取得不少新進展。

通過制度創新，我國經濟社會發展取得舉世矚目的巨大成就，中國道路引發世界關注。總結我國的制度創新可以發現，中國的改革發展有四大經驗：包容發展、增量改革、中庸和諧和堅強領導，中國特色社會主義制度彰顯出穩定、高效、和諧、和平四大優勢。

但與此同時也應看到，我國在制度建設方面還存在很多問題。

目前，我國改革已進入深水區，各種矛盾比較突出。就國內看，我們的經濟發展還存在諸多方面的不平衡，發展差距較大，腐敗問題嚴重，信仰缺失，民生問題突出，生態環境破壞比較嚴重等。就國際看，我國的對外開放政策需要調整，國際競爭優勢還有待提高，國際形勢仍然比較復雜，個別西方強國對中國的發展不斷設置障礙。

應對這些新挑戰，需要在制度上解決問題。對此，黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。

“完善和發展中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力的現代化”，二者不可分割。前者強調制度創新要堅持社會主義方向，堅持以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點；后者強調制度創新要堅持統籌謀劃，協同推進，注重改革的系統性、整體性、協同性，真正體現制度體系的全面性、科學性。

楊金海：“治理”這個概念比“管理”更準確、更科學。“管理”是人們一般的管人管事活動，包括管理生產、生活乃至管家。其中，人為因素、習慣因素較多；“治理”則是政府的管理活動，強調規范性、程序性和制度性。

過去講的“管理”，主要是指上級對下級的管制；今天講的“治理”則包括各個方面的科學管理，包括法治、德治、自治、共治等，而且注重用法律、制度來規范和引導人們的行為。

“治理”古今中外都有，其中有很多合理的東西可以借鑒。但需要強調的是，我們說的“國家治理體系”有自己特定的內容，是指在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防軍隊建設和黨的建設等各個領域的制度安排，是各個方面體制機制、法律法規的總稱。“國家治理能力”，是指運用國家制度管理社會各個方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。“治理體系”講的是社會治理系統的結構，“治理能力”講的是治理系統的功能，二者不可分離。“現代化”講的是要使治理系統的結構更加合理，功能更加高效，準確講，是指實現中國特色社會主義制度的科學化、完善化，實現各項治理的制度化、規范化、程序化，并將制度優勢轉化為管理國家的效能，不斷提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平。

如何推進經濟領域制度創新

楊金海：推進經濟領域治理體系和治理能力的現代化，基本思路是圍繞使市場在資源配置中起決定作用，深化經濟體制改革，更好發揮政府的作用。這標志著我們對經濟領域中如何處理好政府和市場的關系的認識又前進了一大步。

改革開放以來，我們在處理政府和市場關系方面不斷進步。起初是實行黨政分開，后來推進政企分開，現在進一步講政市分開，即行政運行與市場運行要分開。要深化改革，前兩個環節的工作要繼續做，但重點是做第三環節工作。具體來說，應做好六個方面的工作。

一是完善基本經濟制度，即完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的制度。其關鍵是解決好國有經濟與非公經濟的關系問題，內容包括完善產權制度，保證各種經濟平等使用生產資料、公平參與市場競爭、同等受到法律保護；發展混合經濟，鼓勵國有資本、集體資本、非公資本相互融合；深化國企改革，使其布局更合理、運行更符合市場原則、內部治理更科學、用人和薪酬待遇更合理；鼓勵非公經濟發展，解決市場準入難、融資渠道窄、賦稅重、權益小、監管缺位等問題。

二是完善現代市場體系。現代市場體系的總特征，是統一開放、競爭有序、市場決定資源配置、買賣公平自由。建立的原則，是賣者自主經營，買者自由選擇，要素自由流動，交換平等公平。

要完善現代市場體系，就必須建立公開透明的市場規則和監管制度；建立統一的市場準入制度、公平競爭機制以及由市場決定價格的機制；重點完善土地市場、金融市場、科技創新市場等。

三是轉變政府職能，使政府不再直接干預市場的具體運行，更不能與民爭利。政府主要職能是進行宏觀調控，保持經濟總量平衡和穩定發展，優化重大經濟結構和生產力布局，避免或減緩經濟周期性波動，防范金融風險乃至經濟危機。

轉變政府職能的辦法，是建立健全宏觀調控體系，包括制定國家經濟發展戰略和規劃，以此引導經濟發展；完善財政、貨幣、投融資政策，以此為手段調節經濟；完善市場監管標準和監管體系，保證市場健康運行；完善公共服務體系，加大政府服務社會的功能；完善發展成果考核評價體系，保證經濟又好又快發展。

四是深化財稅體制改革，建立現代財政制度。通過財政制度改革，優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安。改革1994年以來實行的分稅制，明確事權、改革稅制、透明預算、提高效率，發揮中央和地方兩個積極性。

深化財稅體制改革的辦法，是改進預算管理制度，把財政計劃管理改為預算管理，由過去的重點審核每年的財政平衡、赤字規模，轉向重點看支出預算和政策拓展，建立跨年度的預算平衡機制；完善稅收制度，包括完善增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅、環境保護稅、稅收優惠等制度；同時，理順中央和地方的責、權、利關系。

五是健全城鄉一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的發展格局，以解決城鄉發展不平衡問題。具體辦法是構建新型農業經營體系，鼓勵家庭、集體、合作社、企業經營，特別是土地流轉，發展現代農業；賦予農民更多財產權利，特別是承包土地和宅基地使用權、收益權；維護城鄉平等交換和公共資源均衡配置，保障農民同工同酬、分享土地收益、存貸款權益，推動公共服務均等化；完善城鎮化體制機制，協調好城鎮化過程中城鄉關系，解決好農業人口市民化問題，加快戶籍制度改革。

六是完善對外開放體制機制，適應我國對外開放的新形勢。從起初的引進來發展到現在的走出去，進一步深化改革，不但在國內發展，而且要參與和引領世界經濟發展，培育國際競爭優勢，掌握國際經濟領域的話語權。其辦法是深化改革引進外資的體制機制，放寬投資準入，推進金融、能源、教育、文化、醫療等服務業有序開放；擴大對外投資，允許企業或個人對外投資，允許對外開展工程和勞務合作、金融合作等；加快自由貿易區建設，形成高標準的自由貿易區網絡；擴大內陸延邊開放，形成全方位開放新格局。

在推進經濟領域治理體系和治理能力現代化的同時，還要統籌協調推進政治、文化、社會、生態文明、國防軍隊建設和黨的建設等各個領域的治理體系和治理能力的現代化。總之，通過進一步全面深化改革，為全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢提供科學的制度保障。