美國草地資源管理對我國的啟示

文│ 任榆田（陜西省榆林市榆陽區(qū)草原工作站）

盡管中美兩國國情不同，自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面存在很大差異，但在草地保護(hù)建設(shè)利用和管理方面也具有很多共性。

20世紀(jì)30年代，由于過度毀草開荒，地表植被破壞，土壤風(fēng)蝕加劇，美國大平原出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地退化問題，發(fā)生了一連串大規(guī)模的沙塵暴，即著名的“黑風(fēng)暴”，釀成了巨大的生態(tài)災(zāi)難。“黑風(fēng)暴”事件使美國對土地開發(fā)政策進(jìn)行了深刻反思。為了恢復(fù)生態(tài)保護(hù)草地，美國成立了有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，國會(huì)相繼通過了一系列法令，內(nèi)容涉及建立土壤保持區(qū)、農(nóng)田保護(hù)、土地利用、小流域規(guī)劃和管理、控制采伐和自由放牧等各個(gè)方面，取得了非常好的成效。盡管中美兩國國情不同，自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、管理體制、政策環(huán)境、草地所有權(quán)制度等方面存在很大差異，但在草地保護(hù)建設(shè)利用和管理方面也具有很多共性。美國的草地保護(hù)和信息化管理中一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，帶給我們許多啟示，值得借鑒。

一、進(jìn)一步整合草原監(jiān)管的力量

美國自上世紀(jì)30年代出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)之后，高度重視草地植被的恢復(fù)和保護(hù)，在農(nóng)業(yè)部成立了專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。因美國的土地私有化和公有化并存，其草地管理主要分別由農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部兩個(gè)部門承擔(dān)，職能和責(zé)任均很明確，對草地實(shí)行以水域?yàn)楹诵牡木C合系統(tǒng)管理，強(qiáng)調(diào)綜合生態(tài)服務(wù)功能。

我國也是一個(gè)草原資源大國，草原是我國國土的主體和陸地第一大生態(tài)系統(tǒng)，對于生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。長期以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)之前，草原更多發(fā)揮的是生產(chǎn)資料的作用，生態(tài)的作用沒用得到重視，重利用、輕保護(hù)、濫采濫挖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使草原生態(tài)不斷逆向演替。當(dāng)前，我國出現(xiàn)的草原生態(tài)問題已經(jīng)引起了全社會(huì)的關(guān)注，草原工作的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變到生態(tài)優(yōu)先的軌道上來。草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施，標(biāo)志著草地資源與生態(tài)保護(hù)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。然而，當(dāng)前我國的草地管理部門力量薄弱，規(guī)格不高，與60億畝草原保護(hù)的要求相比差距較大，明顯不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。應(yīng)整合力量，設(shè)立較高級別的草原行政管理部門，加大草原管理部門的職能范圍，以便能對草原植被、水、土等其他因素起到統(tǒng)籌管理、宏觀協(xié)調(diào)的作用。

二、進(jìn)一步構(gòu)建完善的草原監(jiān)測與生態(tài)評價(jià)體系

草原監(jiān)測是掌握草原植被生長、資源、生態(tài)等狀況動(dòng)態(tài)變化情況的重要手段，是進(jìn)行草地保護(hù)建設(shè)和資源利用，制定相關(guān)政策的基礎(chǔ)。美國自1912年開始，按不同流域設(shè)置草地生態(tài)監(jiān)測站，構(gòu)建了全國范圍的監(jiān)測和評價(jià)體系，為草地保護(hù)與利用提供數(shù)據(jù)支持和信息服務(wù)。實(shí)現(xiàn)了草地各管理部門、各級政府和相關(guān)院所監(jiān)測數(shù)據(jù)資源共享使用。

我國目前農(nóng)業(yè)、科技、教育等有關(guān)行業(yè)和部門建立了一些草地生態(tài)監(jiān)測站，但還沒有形成基于全國框架的監(jiān)測評價(jià)體系，各行其是，各事其主，資源不能共享。針對這一現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心中心編制了《全國草原固定監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)總體規(guī)劃》，按規(guī)劃逐步開展固定監(jiān)測點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但限于資金等方面的制約，建設(shè)進(jìn)度和覆蓋的范圍遠(yuǎn)不能滿足草原可持續(xù)發(fā)展的要求。已經(jīng)建成的監(jiān)測點(diǎn)也出現(xiàn)了人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺等方面的問題。

因此，應(yīng)進(jìn)一步加大覆蓋全國草地監(jiān)測體系的建設(shè)力度，這既是草原保護(hù)建設(shè)的內(nèi)在需要，也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措，對于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)也有好處。必須加大投入力度，設(shè)立草地監(jiān)測專項(xiàng)資金，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；加大培訓(xùn)力度，建設(shè)一支高素質(zhì)的草地監(jiān)測隊(duì)伍。統(tǒng)籌考慮草地資源的典型分布、生態(tài)功能區(qū)及水資源的分布情況，科學(xué)選擇固定監(jiān)測點(diǎn)，提高選點(diǎn)的科學(xué)性、代表性和合理性。整合監(jiān)測力量，加大與有關(guān)院校或科研機(jī)構(gòu)合作力度，形成成果共享機(jī)制，為我國生態(tài)整體建設(shè)服務(wù)。逐步建立起覆蓋全國主要草地、布局科學(xué)合理、監(jiān)測結(jié)果科學(xué)過硬的草原監(jiān)測體系。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)草原信息化體系建設(shè)

不論是美國農(nóng)業(yè)部還是內(nèi)務(wù)部，都高度重視草地信息化方面的建設(shè)，建立了信息共享機(jī)制。兩部均有相對完善的信息網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)庫開放共享，為政府部門提供管理決策信息，為科研人員提供科研數(shù)據(jù)，為牧場主管理和利用草地提供指導(dǎo)信息。

我國在草地信息化管理方面工作起步較晚，數(shù)據(jù)信息服務(wù)能力還很弱。當(dāng)前只是隨著草地補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施的要求，建立了為政策服務(wù)的信息報(bào)送機(jī)制。形成了以戶為單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，這為建立全國草地信息網(wǎng)絡(luò)奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步加大草地信息化建設(shè)，緊緊抓住我國草原保護(hù)建設(shè)“春天來臨”的大好時(shí)機(jī)，盡快組織開展信息網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和系統(tǒng)開發(fā)，建成高效運(yùn)行的全國草地信息管理系統(tǒng)，建立草地資源與生態(tài)動(dòng)態(tài)調(diào)查制度，為政府決策、指導(dǎo)生產(chǎn)、草地執(zhí)法和農(nóng)牧民生產(chǎn)提供依據(jù)和信息服務(wù)。

四、進(jìn)一步處理好草原保護(hù)與利用的關(guān)系

美國對草地實(shí)施了生態(tài)性和生產(chǎn)性各有側(cè)重的綜合管理。公有草地一般都是生態(tài)功能區(qū)，側(cè)重于生態(tài)服務(wù)。而私有牧場側(cè)重于生產(chǎn)利用。如果出現(xiàn)生態(tài)功能相對重要的私有牧場草地退化嚴(yán)重的情況，政府將通過協(xié)商收購等方式使其國有化，并進(jìn)行恢復(fù)治理，在退化草地的治理過程中，會(huì)充分考慮草地植被恢復(fù)后的利用問題，待植被恢復(fù)后進(jìn)行評估，合理利用。

當(dāng)前，我國正處在草原保護(hù)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，按照生態(tài)性和生產(chǎn)性等進(jìn)行功能化區(qū)，綜合施策，保護(hù)草原生態(tài)良性演替，實(shí)現(xiàn)資源有效利用。對于以生態(tài)功能為主的草地區(qū)，主要采取禁牧措施。但禁牧后不能撒手不管，除監(jiān)測恢復(fù)情況外，對禁牧區(qū)牧草的生長狀況也要跟蹤。重視外來物種入侵的問題，應(yīng)尊重大自然選擇，不應(yīng)人為種植樹木或灌木等，這種做法既浪費(fèi)了資金，長此以往還會(huì)造成其他形式的生態(tài)危機(jī)。對于毒害草的入侵也應(yīng)引起重視，大量的毒害草生長，會(huì)侵占有益牧草生長空間，導(dǎo)致草原產(chǎn)草量不斷下降。相關(guān)工作均可以委托技術(shù)支持部門或相關(guān)企業(yè)進(jìn)行治理，為后代留下健康狀況良好的草地。對于生產(chǎn)性為主的草原地區(qū)，可在生態(tài)恢復(fù)較好時(shí)進(jìn)行科學(xué)評估，實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)利用發(fā)展。