礦產資源安全觀新解及其管理要義探析

■ 張光進/徐逢祺/陳宏波

（中國地質大學（武漢） 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 礦產資源安全觀梳理

目前，我國約95%的能源、80%的工業原材料和70%以上的農業生產資料都源自礦產資源.在工業化過程的加速階段，礦產資源需求高峰仍不可逾越，經常出現的“煤電油”緊張局面就是最好的例證[1]。因此，礦產資源安全是我國非傳統安全的重要組成部分。

由于大多數礦產資源的不可再生性和稀缺性，加之石油危機時有發生，西方國家從二十世紀七十年代就開始研究礦產資源安全問題。為保障自己的國防安全和經濟安全，它們往往利用資金、技術、甚至軍事力量等優勢盡量獲取他國資源來滿足本國需求，從而保護本國的礦產資源[2]。

隨著我國國民經濟的快速發展，自二十世紀八十年代末開始，大宗礦產資源陸續開始進口，其安全問題也隨之受到重視[3]。實踐中，“十一五”和“十二五”規劃綱要均指出要注重國家經濟安全，特別是以能源礦產、金屬礦產為重點的礦產資源安全問題。學界也對礦產資源安全這一議題非常關注，從現有的研究成果來看，我國學者主要是從供給和需求角度來探討礦產資源安全問題。學者王禮茂指出礦產資源安全是指經濟發展和人民生活所需的礦產資源能持續、穩定和以合理的價格得到保障[4]。沈鐳、成升魁[5]，羅輝、宦吉娥[6]，陳德敏、謝斐[7]，沈鐳、何賢杰[8]等學者也主要持這種觀點。隨著礦產資源開采過程中生態環境破壞等問題的逐漸暴露，姚予龍、谷樹忠[9]，張雷[10]，趙洋、鞠美庭、沈鐳[11]等學者進一步指出礦產資源安全除了要保障供應的穩定性之外，也應保障生態環境的可持續發展。

綜上所述，當前學術界認為礦產資源安全主要包括經濟安全（供給安全）和生態安全兩個方面，這有助于引導人們認識并解決礦產資源安全問題。然而，需要指出的是，這種基于供求平衡和生態平衡的研究視角，在揭示礦產資源安全內涵方面仍然有所欠缺。從本質上說，現有的研究集中探討的是人與自然協調發展的問題，但對于礦產資源開發可能造成的社會內 部沖突和矛盾卻有所忽視，因此，尚需將礦產資源安全與社會安全進行宏觀關聯。

2 礦產資源安全觀拓展：社會安全及三維安全的內在邏輯

關于礦產資源安全內涵的拓展，汪云甲教授倡導的“礦產資源安全還應包括減少或避免傷亡事故，以保證生產安全”的觀點給本研究提供了重要啟示[12]。

2.1 礦產資源安全的應有之義：社會安全

近年來，礦產資源開發過程中導致的一些社會安全事件頻頻爆發，概括而言，主要包括以下三種情形：其一，礦難所引致的社會群體性事件。以煤礦安全事故為例，雖然我國近年煤炭安全生產形勢明顯好轉，但同一個時期和美國比相差100倍（美國每百萬噸煤死亡率大約是0.03）[13]。更為嚴重的是一些礦難發生后礦山企業封鎖信息，或者家屬安撫補償工作不夠到位及時，導致對峙事件發生，影響范圍擴大。其二，礦業企業和當地民眾發生沖突。如2010年，陜西省橫山縣樊河村村民和礦方人員發生暴力流血事件，造成1名學生死亡，86人受傷。據中國社科院社會問題研究中心主任于建嶸披露，目前因土地、礦產等資源問題引發的沖突已占全部農村群體性事件、突發性事件的65%以上，成為農業稅取消后影響農村社會穩定的首要和焦點問題[14]。其三，資源枯竭礦山關閉破產過程中的員工安置和離退休職工管理問題。“全國危機礦山接替資源找礦專項”報告顯示，在1010座大中型礦山資源潛力調查中，有393座嚴重危機礦山，占38.9%[15]。危機礦山如果資源枯竭，所屬礦業企業又沒有接續礦山可供開采，在我國這類企業絕大多數還是國有企業的體制環境下，員工安置和離退休職工管理是非常棘手的問題。如2003年，湖南省臨湘桃林鉛鋅礦數千名職工集體擁堵京珠高速達6個多小時的群體性事件，對社會穩定構成威脅[16]。

在這種背景下，將礦產資源安全的內涵拓展到社會安全已經成為一種必然。所謂礦產資源社會安全是指礦產資源開發過程中有關利益各方的關系處于一種和諧狀態，礦業開發活動不對社會秩序的良性運行產生破壞性影響。拓展礦產資源安全的內涵，一方面，有利于深化學界對于礦產資源安全的認識；另一方面，可以引起決策層對礦產資源社會安全的重視，采取針對性的措施維護社會穩定。

2.2 礦產資源三維安全的內在邏輯

系統的礦產資源安全觀包括經濟安全、生態安全和社會安全，三者缺一不可。在礦業發展史上，盡管人類曾經在追求經濟安全時沒有對生態安全和社會安全給予足夠重視，但現在看來，這種取向是片面的，礦產資源三維安全在經濟社會發展中的地位并無優劣之分。

在礦產資源開發利用過程中，生態安全和社會安全具有明顯的統一性，即礦產資源生態安全會正向影響社會安全；而基于“壓力應激原理”，社會安全的壓力會促進生態安全的改善。值得注意的是，人們往往將礦產資源經濟安全與生態安全，社會安全對立起來，實際上它們是對立統一的。對立面主要表現在：為了保障經濟安全，大量的礦產資源開采活動可能會導致生態環境惡化和社會秩序失衡；反之，為了使生態環境免受破壞，避免資源枯竭給社會帶來的后遺癥，人類要減少礦產資源的開采活動，這有可能導致經濟安全難以保障。統一性則主要表現在：只有滿足對礦產資源的基本需求，經濟社會才能進步，才更有能力保護生態環境、促進人與自然的全面發展；同樣，只有在礦產資源開發利用中保護好生態環境，構建和諧的社會秩序，礦業才可能得到持續健康發展。

礦產資源三維安全的內在關系表明，在礦產資源開發利用過程中，不能為了某一安全目標而顧此失彼，應盡量利用它們之間的統一性來重塑礦產資源管理政策，減少和緩解礦產資源開發利用中的矛盾及沖突。

3 我國礦產資源安全總體態勢

總體而言，我國礦產資源安全形勢不容樂觀，除了上文所述社會安全事件處于高發態勢之外，經濟安全和生態安全也令人擔憂。

3.1 在經濟安全方面，礦產資源保障程度總體不高

從靜態保障程度來看，我國一些主要礦種的“儲產比”大多低于世界平均水平，“儲消比”則更低，見表1。

此外，我國大宗礦產品對外依存度較高。據《2011年中國國土資源公報》，石油對外依存度達到56.7%、鐵礦石56.4%、精煉鋁52.9%、精煉銅69%、鉀鹽52.4%[17]。國土資源部部長徐紹史在第43個世界地球日的相關活動啟動儀式上表示：“大宗礦產對外依存度過高將嚴重影響我國經濟社會發展安全[18]。”

表1 中國及世界主要礦產資源的靜態保障程度

從動態保障程度來看，據《全國礦產資源規劃（2008-2015年）》預測，如不加強礦產勘查和經濟發展方式轉變，到2020年，在我國45種主要礦產中，能保證需求的只有6種。有19種礦產將出現不同程度的短缺，其中11種為國民經濟支柱性礦產，石油對外依存度將上升到60%，鐵礦石對外依存度在40%左右，銅和鉀的對外依存度仍將保持在70%[19]。

3.2 在生態安全方面，礦山地質環境破壞嚴重

采礦引起的生態環境破壞，主要包括地質災害、資源毀損和環境污染三大類[20]。中國地質調查局開展的全國礦山地質環境調查項目表明，截止2005年底，全國礦山共引發地質災害12379多處，死亡4251人，造成直接經濟損失161.6億元。全國礦山總占地面積為581.9萬公頃，破壞土地面積為143.9萬公頃。2004年，全國礦山廢水產出量約60.89億立方米，排放量約47.9億立方米，占全國工業廢水排放總量的24.2%。全國礦山固體廢棄物累計存量達219.6億噸[21]。2010年我國礦產采選業工業固體廢棄物產生量為9.07億噸，占總產生量的40.2%[22]。

4 三維礦產資源安全觀的管理要義

針對我國礦產資源安全現狀，應重點加強和采取以下管理措施，以增強我國礦產資源安全保障力。

4.1 通過開源、節流、儲備、培育“中國價格”等手段多管齊下，保障礦產資源經濟安全

(1)“開源”。一方面，我們要加大地質勘查和找礦技術創新投入，摸清我國資源家底，增加礦產資源儲量。另一方面，我們要正確評估海外礦業投資環境，積極創造條件，鼓勵國內有實力的企業“走出去”，在互利共贏的原則下取得更多的權益礦。此外，要積極拓寬礦產品進口渠道，實現礦產資源進口來源地多元化，降低礦產品供應風險。

(2)“節流”。一方面，要切實減少資源開采中的浪費問題。盡快完善開采回采率、選礦回收率和綜合利用率的準入標準，達不到要求的不得頒發、延續采礦許可證；加強“三率”的監督檢查，引導和強制礦山企業切實提高礦產資源采選水平；積極探索礦產資源稅費征收與儲量消耗掛鉤的政策措施，促進礦產資源節約開發。另一方面，要大力發展循環經濟，緩解對礦產資源的高度依賴。其中，減量化的重要抓手是節能減排，要繼續實行強度和總量雙重控制，形成推動產業升級的“倒逼”機制，真正使經濟增長盡快轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質上來，減少對礦產資源投入的需求；再使用、再循環的重點是進一步發展“靜脈產業”，繼續推進生態工業園建設，促進廢棄物和副產品的循環利用。

(3)完善礦產資源戰略儲備體系。在礦產品戰略儲備上，應繼續加強對緊缺性礦產資源的儲備力度；在礦產地戰略儲備上，應借鑒發達國家特別是美國的經驗，通過制定《資源儲備法》等明確礦產資源戰略基地的法律地位，通過多渠道籌資保證礦產資源戰略基地儲備資金的運轉，從而形成完備的礦產資源戰略基地儲備制度體系。

(4)在國內積極探索建立大宗金屬礦產品現貨交易平臺、現貨交易指數。鼓勵金融機構開展大宗金屬礦產品期貨和掉期交易業務，參與相關衍生品的交易，加快礦業金融合作市場建設，積極應對礦產資源金融化趨勢。同時，要進一步發揮行業協會的作用，加強對進口商的協調，增強議價能力，避免各自為戰的“囚徒困境”，形成“中國價格”。

4.2 進一步強化“采前預防，采中治理，采后恢復”的原則，創新治理手段，維護礦產資源生態安全

(1)“采前預防”。一方面，要繼續嚴格執行《礦產資源開發利用方案》、《礦山地質環境保護與治理恢復方案》報告審批制度，強化審批責任，探索建立審批人終身負責制，對違規審批從嚴追究責任。另一方面，要全面落實《礦山環境恢復治理保證金制度》，使之與采礦許可證年檢制度嚴格掛鉤，促使其為了避免保證金損失而將生態環境破壞降低到最小程度。

(2)“采中治理”。要認真貫徹“邊開采、邊治理”的原則，當前應主要做好兩項工作：其一，在采礦權許可證年檢制度中，要嚴格按照《礦山地質環境保護與治理恢復方案》中有關年度治理計劃，只有在完成年度恢復治理的情況下，才能簽署“年檢合格”意見。其二，深入推進“綠色礦山建設”，特別是要增加“減少三廢排放、增強環境保護”指標在綠色礦山評審中的權重，對取得“國家級綠色礦山”稱號的企業，在項目支持、礦山用地、礦業權獲取等方面，同等條件下將予以優先考慮。

(3)“采后恢復”。要按照“不欠新賬、快還舊賬”的要求，積極做好以下三項工作：第一，對于新閉坑的礦山，要嚴格執行《礦山環境恢復治理保證金制度》中有關保證金返還的條款。第二，對歷史遺留的礦山地質環境問題，逐步建立以政府資金為引導、多元化投融資渠道的“誰投資，誰受益”的恢復治理機制，鼓勵各方力量開展地質環境恢復治理。第三，盡快建立全國性的礦業企業礦山地質環境保護與治理綜合信息庫，為環保部門、國土資源主管部門提供全面、及時、準確的礦山企業地質環境信用記錄，對存在不良信用記錄的企業在新申請礦業權、受讓礦業權時實行一票否決。

4.3 加強安全生產監管，調整利益分配機制，完善政府扶持政策，保障礦產資源社會安全

在礦業企業安全生產方面，除了要加強安全生產基礎性工作外，要重點抓好以下三項工作：第一，強化安全生產責任制。嚴格實行中央監察、地方監管、企業負責的監管體制和工作機制，細化安全生產中地方行政領導、礦山企業領導的責任追究制度，真正將監管責任落實到政府，把主體責任落實到礦山企業。第二，要嚴格執行《金屬非金屬地下礦山企業領導帶班下井及監督檢查暫行規定》，嚴禁“山寨領導”代替下井，“名字下井，人不下井”的情況發生，以此帶動礦山安全生產條件的改善。第三，盡快全面落實礦山企業安全生產準備金制度，適當提高生產安全事故中的傷亡補助金標準。

在協調礦山企業與社區公眾關系方面，除了要深入開展礦產資源法律法規宣傳教育活動，教育群眾知法、守法外，要重點加強以下三方面的工作：一是《礦產資源法》的修改應完善有關礦業權相鄰關系制度的內容，特別是對礦業權主體與礦區周圍平面的土地或建筑物權利主體之間形成的相鄰法律關系、權利交易調解機制予以明確，以減少權利交易的糾紛和成本。二是全面實施2011年修改的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，重點通過調整礦業權價款、礦產資源補償費分成比例，增加地方政府在礦產資源開發過程中的財政收入，使當地群眾更多地分享地礦經濟發展的成果。三是在礦區建立礦企-社區協調機制。即由礦區所在地的基層政府、社區、礦業企業三方代表共同組成礦企-社區協調工作組，在定期召開的協調會上，礦山企業應對礦山開發計劃、可能產生的外部影響及治理措施等向基層政府和社區進行情況通報；社區代表也可提出合法的、正當的利益訴求和公眾關切；基層政府站在公平、公正的立場上及時協調各種矛盾和問題，將化解社會沖突的工作前置，促進礦業企業與當地群眾關系的和諧發展。

在解決資源枯竭礦山帶來的社會問題方面，除了要全面貫徹國務院辦公廳《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》之外，還需在制度設計上完善以下三項工作：首先，全面落實《找礦突破戰略行動綱要》，在“十二五”、“十三五”期間，由發改委、財政部、國土資源部安排專項資金，繼續推進“全國危機礦山接替資源找礦專項工作”后續工程，延長礦山服務年限。其次，在提高礦業權價款、礦產資源補償費地方政府分成比例的同時，要強化對這些專項收入用途的監督，要求地方政府必須專款專用，在礦山職工安置、地質找礦項目配置方面向危機礦山傾斜。最后，盡快完善和落實礦山企業可持續發展（轉產）備用金制度。盡管我國《煤炭法》第三十四條規定“國家建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金制度”，但由于規定籠統，缺少強制措施，很多煤炭企業沒能很好地執行，其他礦山企業的情況更不樂 觀。因此，應對礦山企業可持續發展（轉產）備用金制度加以完善，對資金來源、額度、用途、使用時間、監管體制等方面做出明確規定并強制執行，以減少礦山企業關閉后給社會帶來的負面影響。

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