集成視角的政府投資項目監管研究＊

烏云娜，楊益晟，馮天天，李 楊

（華北電力大學 經濟與管理學院，北京 102206）

一、引 言

政府投資建設項目關乎國計民生，為保證政府投資效果及資金的合理利用，政府設立了不同職能的監管部門對政府投資項目進行監督。與一般建設項目監管相比，政府投資建設項目的監管主、客體更加復雜，涉及多種利害關系。監管手段復雜多樣，監管過程模糊不清，加之快速變化的工程社會環境，導致我國政府投資項目監管更加復雜［1］。其復雜性體現在監管主體復雜性、監管客體復雜性、監管手段及方法的復雜性上。

監管主體的多元特征體現了監管主體的復雜性，管理職權分散于多個政府部門。監管客體的復雜性表現為系統中的經濟利益關系更加復雜。政府投資項目，特別是大型工程項目，工程開放性更強，工程功能更加復雜，對工程規劃與論證更加復雜，建設項目目標控制更加復雜，項目效果評價更加復雜。監管手段及方法的復雜性體現在監管手段多樣、監管過程模糊等方面。同時，傳統的政府投資項目監管信息反饋較為滯后，從發現問題到問題上報時間過長，監管信息報送層級繁多，當出現行賄受賄時，向上級傳遞情況的過程中，某些問題會被弱化或衰減，其真實狀況無法如實反映。當這種現象經常出現時，部分群眾可能會對政府公開的信息提出質疑，長此以往政府相關部門將失信于民。由于資源的有限性，監管主體無法進行所有項目的監管，只能在有限的資源環境下進行合理監管。

監管系統的復雜性影響因素見圖1。

圖1 監管系統復雜性影響因素

系統的復雜性增加了政府監管的難度，國家雖逐步推動我國政府投資的改革和監管的優化，但仍存在諸如投資項目監管效果不理想和腐敗合謀等問題，政府提倡行政透明化、公開化過程步履艱難。因此，進一步完善政府投資項目監管體制是當前政府投資領域亟需解決的問題。面對復雜性監管系統，采用傳統研究簡單系統的方法難以取得預期的效果，而用系統的觀點來分析監管問題往往能夠更加合理地解決政府投資的監管問題。

系統集成的思想是解決復雜性問題的重要方法，該理論方法已經運用于軍事、醫藥、水利、教育、環境、復雜管理等諸多領域，該方法提倡結合專家經驗和計算機建模來解決現代社會復雜性問題。鄭昌勇與張星［2］從系統論的角度分析了我國政府監管問題，運用集成的方法，提出了標準化監管機制，通過政府監管、市場約束、自我監督機制進行標準化監管。但他們沒有對集成監管流程、集成信息化構建方式進行詳細闡述。李瑋［3］等人則從信息化集成的角度論述了單一監管部門的監管實施，其成果運用于看守所信息化建設，取得了較好的成果。從已有文獻來看，對監管系統的復雜性進行研究的人還不多，用集成的方法解決政府投資項目監管問題是一個嶄新的研究視角。

本文在前人研究的基礎上，結合政府投資項目監管復雜性特點提出了集成監管體系，闡述了集成監管體系構建的方法，并從集成監管理論和應用角度論證了監管模式的可行性。最后設計出科學合理的信息監管系統，以推動我國政府投資項目監管的透明化。

二、集成監管的定義與內涵

監管系統的復雜性，增加了監管改革的難度。為了解決復雜性監管問題，我國政府投資改革需要從系統角度分析，從集成角度進行解決。從系統論的角度，我國學者從不同角度對集成的概念進行了定義。中科院的戴汝為、張廣駿［4－5］等人認為，集成就是把一個非常復雜的事物的各個方面綜合起來，集其大成；華中理工大學的龔建橋［6］認為：集成的本意是指將獨立的若干部分加在一起或者結合在一起成為一個整體；李寶山、劉志偉［7］對集成的基本涵義作了如下概括：集成是指某一系統或某系統的核心把若干部分、要素聯合在一起，使之成為一個統一整體的過程。集成的原動力是新的統一形成之前，某種先在的系統或系統核心的統攝、凝聚作用［8］。

本文根據集成的思想，創新性地提出了集成監管概念，即運用系統集成方法論從全局的高度整合系統資源，對復雜管理系統要素進行組織、協調、控制以達到預期監管效果的管理思路和模式。集成監管將監管系統的復雜監管要素集合于一體，使之成為協調的有機整體。宏觀層面，將集成的管理思維運用到監管領域。微觀層面的集成監管則主要包括對監管系統的多個子系統的集成、監管過程的集成、人機資源的集成優化等。

集成監管的內涵是將若干相關的監管單元、監管資源通過必要的整合，動態地集合成一個更有效的監管體系，以優化監管流程，實現監管目標。集成監管體系不是各監管單元之間的簡單疊加，而是按照一定的方式和模式進行構造、組合、調整和磨合，從而使各監管要素間能互補匹配，形成更加高級有序的整體結構，使集成后的整體功能發生質變性提高，最終能夠形成一個功能相互融合的整體，使整體系統達到最優。即在監管思想上以集成理論為指導，在監管行為上以集成機制為核心，在監管方式上以集成手段為基礎，實現整個系統的透明、協同、高效的運作。據此，本文運用集成的方法對監管要素進行整合優化，提出集成監管模式。

三、集成監管模式的構建

（一）集成監管模式構建原則

總的來說，良好狀態的監管系統應當是動態、協同、開放的，應集硬、軟件資源于一體，運用先進的信息化手段進行項目全過程的監管，避免出現監管漏洞或灰色地帶。集成監管模式構建的基本原則如下。

1.動態性原則。動態的第一層含義是指隨著項目的階段性進行，監管主客體、監管內容、監管方法都需要隨之調整。其次，動態還包括監管信息的快速動態流轉，如調度中心匯總基層稽查人員稽查過程的信息和監管報告的信息，各層級相應的權限人能夠直接查閱或批示，以改變傳統的直線式的信息上報模式。

2.協同性原則。協同是指多監管要素、軟硬件之間的協同整合。監管系統的硬件集合是指項目涉及的各個監管部門，監管系統的軟件集合是指監管組織形式、監管制度、監管程序等軟資源，能夠促進監管目標的達成。這其中還包含人與計算機信息系統的協同，發揮計算機客觀高效的特點，并減少人為干擾。

3.開放性原則。開放是指整個監管系統應與社會環境進行信息流動，群眾對政府投資行為享有知情權，并且能夠通過多種途徑提出質疑。公眾的質疑能夠對監管系統產生正反饋，有利于推動政府監管體制的持續改進。監管信息的透明化、公眾媒體對監管的評價及反饋都是開放系統的體現。同樣，施工方也可以對監管人員的失當行為進行投訴。

同時，本文認為集成監管模式應遵行“兩化”原則，即政府權力分散化，監管調度集中化。權力分散是指將決策權、執行權、監管權清晰分開，防止某些部門權力過大，產生權力壟斷，繼而發生權力尋租等問題。監管調度集中化是通過設置監管調度指揮中心，統籌協調調度各專業管理部門，指揮各專業監管部門具體實施政府監管職能，通過監管優化，減少重復檢查及對項目造成不必要的干擾和影響，優化監管方效率，提高代建企業和施工單位的滿意度。

綜上所述，政府投資項目的監管是一個處于動態、協同、開放的環境，包含多元監管客體，多類監管點，多個監管主體的非線性關聯體。多主體之間的利益沖突，技術需求與供給矛盾，信息需求與信息阻滯導致了監管的不協調，正是由于監管的不協調，導致監管系統的優化存在較大難度。由此，本文根據監管系統構建原則，提出了集成監管模式，目的是實現監管子系統的集成，實現監管軟硬件的集成和實現監管資源的集成。

（二）三維集成監管的理念

現今代建制的目標控制模式一般采用二維控制模式，即代建人和承包商對項目目標進行縱向自控，政府監管部門進行橫向監管。這種管理模式設計是為了對項目質量、進度、費用、安全、環境等建設目標進行管理與控制，但這需基于監管效率較高的假設條件下，如果監管人員徇私舞弊，那么二維的監管模式效果將受到影響。為此，本文構建的三維監管環，是在二維監管模式的基礎上對監管權力與行為進行監督，形成監管回路，最大程度地發揮監管效用。該種監管機制不僅要對監管效用進行監管，也需要對監管過程進行監管，實現監管過程透明化。

三維監管模式的原理中，第一維是“全面自控維”，指政府投資項目的各專業承包商對項目質量、費用、進度、環境、安全目標進行自我控制，詳細記錄目標控制措施及狀態等信息。代建人、使用單位根據需要進行目標總體控制。代建單位和施工單位施工前需要對項目設計圖紙和施工目標進行詳細的交底，施工過程中對關鍵環節和關鍵控制點做到嚴格控制。

第二維是“監管執行維”，指政府各專業相關部門對政府投資代建制項目進行全過程的強制性監察，包括多個政府職能部門。“監管執行維”強調對實施全過程的監管，根據全過程的監管結論進行決策效果測評，并且需要建立有效的責任追究體制，對項目決策、項目建設過程中的項目績效進行公平公正的評價。

第三維是“監管控制維”，指對監管行為的全過程監管，統一調配各監管要素，實現監管行為的優化。監管調度優化理論與方法通過信息技術手段實現。這一層級既是監管的指揮層，也是監管效果的評價層，群眾和媒體可以通過該層進行投訴或者檢舉。該層是實現集成監管的制度和組織保障。見圖2。

圖2 三維監管模式圖

通過將三維監管模式進行融合就形成了宏觀的監管體系，體系的設計理念就是通過權力制衡保證責權明晰，透明監管，與傳統二維監管模式與集成三維監管模式形成了監管回路，通過自控、監管、反饋三個環節使政府投資項目相關主體協同一致地控制項目目標。見圖3。

圖3 傳統二維監管模式與三維集成監管模式對比

四、集成監管模式的運行

（一）集成監管模式的實現步驟

我國的監管體系一直處于改革過程中，監管流程也在逐步優化，但是由于利益沖突等人為因素，阻礙了監管效率的快速提高。因此，合理的創新監管模式實現步驟，能夠最大限度地避免人為阻力的干擾，集成監管思想的實現主要包括如下五個階段。

1.集成監管協同調度中心。流程再造的第一階段是建立集成監管協同調度中心（簡稱調度中心），調度中心是高于其他監管部門的權力機構，但其不具備檢查與監管權力，只有指揮和協調的功能。各個監管職能部門必須接受協調中心的指揮。

2.集成監管管理平臺。第二階段是建立集成監管管理信息平臺。平臺系統是聯系監管主客體的紐帶，是監管的優化中心，是監管調配的發令中心，是公眾、媒體及被監管人的投訴中心，是監管效用的評價中心。在集成監管管理平臺構建的過程中需要明晰各部門的管理權責，明確權力界限，各司其職，協同管理。

3.項目網格化。第三階段是對區域內所有政府投資項目進行網格化劃分，網格化的目的是進行項目識別，對被監管項目按照不變信息（投資性質、地域等）和可變信息（項目階段等）進行編碼，能夠快速定位項目，清晰識別項目屬性，可以為計算機抽樣巡檢提供基礎。

4.監管績效評價。第四階段就是監管系統運行與績效評價。績效評價的對象一是對監管部門的考評，二是對集成監管模式的考評。績效考評的目的是對系統運行狀況進行評價與優化。將監管系統各參與方的行為目標逐步導向同一目標。

5.監管反饋與改進。第五階段是根據監管績效評價結果進行總結和再改進，促進監管質量提高的同時，提高被監管人的滿意程度。監管反饋也是決策優化、調度優化的依據，能夠為今后決策和調度算法的改進提供支持。

（二）集成監管運作流程的設計

在集成監管實現的過程中，對監管模式進行流程再造是填補監管漏洞的重要環節。集成監管的流程再造是以社會整體效益最大化為核心的監管流程設計過程。流程再造的核心思想是調度集成優化與對監管過程的監管，通過調度集成優化將軟資源和硬資源進行整合。盡可能保證多個監管主體的協同，節約監管成本，提高監管效率。

從控制方法上來說，集成監管主要有節點控制和巡查控制兩種模式。見圖4。

節點控制是由被監管對象對項目目標進行全面自我驗收合格之后，向主管部門申請檢查，監管調度中心進行監管調度優化，并派出監察人員對項目目標進行驗收性控制。而巡查管控則是通過計算機分層隨機抽樣，分別從不同類別和不同階段的政府投資項目中抽取監管對象，對其進行巡查，巡查結果只需臨時通知稽查人員，防止稽查人員和被監管對象發生合謀行為。

從監管思路上來說，監管調度和監管過程監控是集成監管的重要思想。監管調度優化算法能夠實現監管資源的優化與協同。而監管過程監控則是運用信息化手段，將監管過程透明化，并用多種多媒體技術相對完整地記錄監管過程，用視覺與聲覺信息直接反饋到集成監管中心，監管結論以圖片、視頻、音頻、表格和文字等方式得出，保證監管過程的真實性。同時手持監管終端具有GPS、無線通訊等功能，監管調度中心的監察人員能夠隨時對監管人員進行定位，防止監管人員不到位或者監管走過場等行為的發生。為了實現集成監管，需要對監管體系運行流程進行優化。

新的監管流程克服了僅由監管報告體現監管結果的缺陷，并促使監管過程由黑箱操作逐步走向透明化。運用信息手段的監管流程優化能夠解決監管信息滯后，監管報告不真實，監管過程模糊等問題，制衡多方監管權力。同時，監管流程中體現了系統開放性的特點，使系統內部與外界環境存在信息交換，約束監管人員，同時也能提高政府的公信力。

（三）集成監管技術的實現

為了構建集成監管體系，需要結合多種理論與技術，主要包括監管協同優化理論、項目網格化動態編碼技術、集成監管調度中心信息化技術、監管信息采集技術、監管績效考評方法等理論技術。

1.監管協同優化就是有規律有計劃地安排監管資源，將政府投資項目的內外部監管主體，由孤立的無序的監管狀態轉變為協同配合的有序狀態。每個微觀監管部門都自成獨立的系統，他們之間存在著相互影響的關系，由于各監管部門都有各自的部門利益，如果沒有協同作用力，很難自發形成協同一致的整體系統。因此，需要依靠監管系統優化技術來優化監管資源。

2.項目網格化動態編碼技術是對區域內所有政府投資項目進行科學、形象、清晰的分類，編碼是抽樣巡檢的基礎，也是監管公正的基礎。工程項目是一個動態系統，隨著時間的變化，工程會處于不同的實施階段，監管主體、監管內容將會發生較大的變化。因此，需要能夠對某個項目進行動態編碼。項目編碼包括靜態和動態部分。靜態部分主要是項目的不變信息，主要包括項目性質、項目所在地、項目行政隸屬關系等，動態部分主要是隨時間推移屬性隨之變化的參數，主要包括項目進度狀況、項目管理狀態等動態信息。

3.集成監管調度中心的建立需要具備組織與權力基礎和信息技術基礎兩個條件。組織與權力是集成監管調度的基礎和保障。信息技術則是多種高科技技術的集成，是實現集成監管的必備條件，也是推動我國監管系統改革的新的推動力和創新點。如web網絡技術、無線通訊網絡技術、衛星定位與導航技術、數據挖掘技術、信息安全防御技術等等。

4.監管信息的采集和對監管過程的監管是兩大監管難題，傳統的政府投資項目監管信息反饋較為滯后，對項目問題的處置被動，并且忽視了監管過程的管理。信息采集技術則可以解決這兩大難題，可以由基層監管人員以圖片、視頻、文字等形式采集監管過程信息，信息采集之后，相關權限部門能夠直接查閱，信息真實性更強，監管信息由逐級傳遞變為網狀傳遞。

5.監管效果的評價是持續改進監管系統必不可少的環節，每一種新模式的提出，需有科學有效的管理效果評價體系，對新模式的效果進行檢查和跟蹤，以避免相關監管部門權力濫用和事故責任互相推諉的現象發生。

五、結 論

本文從傳統監管的復雜性特征入手，闡述了傳統監管模式遇到的問題；針對傳統監管模式的不足，從系統的角度對監管系統進行了分析，進而提出集成監管體系；提倡以集成監管調度信息平臺為核心建立三維監管模型，形成監管權力分散化，監管調度集中化的新的監管模式；梳理了監管流程及流程運行所需的關鍵技術，認為集成監管模式是監管方式及監管技術的轉變，運用監管協同優化理論、項目網格化動態編碼技術、集成監管調度中心信息化技術、監管信息采集技術、監管績效考評方法等技術理論實現監管的閉環管理，可以促使監管系統進入良性循環。

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