領導干部選拔機制的流程優化
——來自體育錦標賽的啟示

王 哲

(北京大學政府管理學院，北京100871)

一、引論

中國經濟高速發展的三十年引發了社會科學界大量的研究。關于中國經濟增長之謎的解釋有很多，諸如“發展型國家”理論，“中國特色的財政聯邦主義”理論，“請回市場”理論，“行政吸納政治”理論等等。這些理論都強調市場的作用，認為市場經濟給中國帶來了快速的經濟增長。然而，生活在其中的每一個中國人都不難發現，在中國的經濟生活中，政府才是起作用的關鍵，即使市場經濟本身也是政府選擇的結果。市場縱然有萬般本事，離開了配套的行政體制，也很難單獨發揮作用。大量的實證研究表明，當代中國行政體制最明顯的特征是領導干部晉升競爭和屬地化行政發包，即領導干部晉升錦標賽模式。這種模式強調在上級嚴把人事任命權和舉薦權的情況下，通過設立類似的、可比較的、量化的行政目標，繼而對不同官員進行相對績效考核，在此基礎上，獎優懲劣。晉升作為官場中的主要激勵，被認為是能起到最大激勵效果的激勵方式。這種體制下，領導干部具有巨大的激勵去按照上級滿意的標準開展工作。在強調“以經濟發展為中心”的今天，也就不難解釋中國各地快速的、甚至近乎瘋狂的經濟增長。

領導干部晉升錦標賽模式在促進各地快速經濟增長的同時，也引致了一系列的問題。諸如大拆大建、環境污染、政績工程、GDP崇拜、重復建設、地方保護主義等等?；诖?，有必要對晉升錦標賽模式進行改革和完善。但是否如部分學者的觀點，應該對這一體制進行全面改革?筆者認為未必。正如哈耶克所言:“過去曾使這一進展成為可能的那些原則，現在則被視為阻止更快進展的障礙，迫切需要消除掉，而不把它視為保持和發展已經取得成就的條件了?！保?］為了解決晉升錦標賽模式產生的特定問題而對該體制全面動刀可能得不償失。將這一已經被證明是非常有效的體制徹底摒棄，反而可能造成“公共行政黑洞”甚至“行政衰朽”［2］。因此，在現有領導干部選拔機制內進行適度改革是一條現實之路，這既有利于繼續發揮錦標賽模式的優勢，又可能逐步克服其不足。

該模式類似于體育錦標賽。從競賽流程角度來說，兩者均包含從報名階段經比賽階段最后至賽后階段的一系列過程。體育世界中的錦標賽制度和規則為領導干部選拔機制提供了借鑒。圍繞爭奪頭名所展開的競賽無論在體育界還是在政治體制中理應存在相通之處，一場運轉良好的體育錦標賽所內涵的要素和程序也應被領導干部選拔機制所吸收、把握。本文旨在做此嘗試。

二、相關研究綜述

“錦標賽”模型最初由美國學者Lazear和Rosen［3］提出。他們以企業為研究對象，發現對于兩個風險中立的代理人來說，錦標賽體制和計件制下的激勵水平可以達到相同的誘導效果，代理人的產出由其努力水平和隨機變量所影響，隨機變量越大，員工的努力水平越低;而不同級別獎金之間的差額決定了錦標賽體制激勵的大小。判斷代理人之間的相對績效比判定絕對績效要容易，因此錦標賽體制可以節約監督成本，并有助于持續激勵代理人努力工作。Clark和Riis［4］以及 Moldovanu 和 Sela［5］也認為，當絕對績效難以被第三方判斷時，錦標賽體制的優勢就進一步體現。隨著Lazear和Rosen的研究出現，錦標賽體制逐漸被更多學者所關注，并產生了主要的兩個研究主題:賽事規模和獎金結構對于代理人的激勵。前者是指，當獲勝比例不變時，參賽人數增加或減少對于參賽主體的平均激勵有無影響。后者指，獲勝比例的變化對于參賽主體的平均激勵有無影響。多數學者的研究表明，當獲勝比例不變時，參賽人數變化的影響不大，但需要考慮規模變動所導致的競賽成本變化［6］［7］。但在第二個主題上，學者們的觀點相差較大。Orrison認為，代理人的平均努力水平隨著獲勝比例的提高而下降［8］。曾馨逸和閆威通過實驗的方法得出結論，被試的努力水平隨獲勝比例的提高而上升。她們認為可以用弗洛姆的期望理論對這個問題進行解釋:員工受到的激勵取決于員工對自己獲勝概率、獲勝后所得高回報以及回報滿意度的認知［7］。也有學者在研究研發競賽時發現，當獲勝名額有限時，參賽人數的增加對平均產出有負作用［9］［10］。

諸多學者采用晉升錦標賽模式來解釋中國的經濟增長。Hongbin Li、周黎安、Jing Wu等通過對GDP增長率與官員晉升檔案等數據的分析，發現中國地方官員的相對行政績效(主要是經濟增長)與官員晉升之間存在顯著正相關，從而證明了相對績效評估在地方官員晉升錦標賽中的實際運用［11］［12］［13］［14］，周黎安進而系統描述了中國地方官員晉升錦標賽模式［15］。針對周黎安等對于經濟增長績效與官員晉升間關系的強調，不少學者予以了質疑［16］:Guo搜集了中國縣長和縣委書記的數據進行的研究表明，財政收入增長對于晉升的影響遠大于經濟增長。Bo從中國省級干部的資料研究中發現，稅收上繳比經濟增長對官員晉升的貢獻更大。Landry也強調經濟績效對晉升的影響不大。還有不少學者強調關系、人脈等因素在官員晉升中的作用，并且認為越到下層這些因素越是重要，如 Opper和 Brehm，馮軍旗［17］等。

如果說，政府過程是一個黑箱的話，那么領導干部選拔則是黑箱中的黑箱，影響最終晉升決策的因素眾多，最終形成一種中央與地方、地方上下級之間的政治互惠過程［18］。但是，這并不意味著領導干部晉升錦標賽不存在。大量的研究仍舊表明，改革開放后三十年中國經濟的快速增長與強調“發展是硬道理”條件下開展的政治晉升錦標賽是相關的［15］［12］［19］［20］。筆者無意糾結于經濟增長與晉升之間嚴謹的相關性探討，只是指出以經濟增長為基礎的領導干部選拔機制是理解中國地方官員激勵的一個良好的視角。在這種激勵機制下，中國過去三十年取得了巨大的進步?？紤]到制度的粘性和非可逆性，短期內又不可能建立起更為有效的替代機制，因此，問題的關鍵就成為了如何進一步完善這一體制，使之更好地發揮作用，促進官員晉升中合理－合法的競爭。而組織完備的體育錦標賽中的一些要素可以為我們提供一些啟示。

三、完備體育錦標賽的流程與要素

圖一:體育錦標賽程序與要素

不同于晉升錦標賽，體育世界中的錦標賽因其組織完備，賽制設計科學合理，通常能夠達到“三贏”的效果——運動員滿意、贊助商滿意、觀眾滿意。那么，一項完備的體育錦標賽究竟離不開哪些要素呢?

(一)適宜的規則和公正的裁判

每項體育比賽都有特定的規則，一項體育錦標賽的存在本身就是規則的產物。隨著時間的演進，有些項目的規則在不斷變化，目的各不相同。有些改變旨在提高比賽競爭的激烈程度和觀賞性，例如籃球比賽擴大三秒區的范圍;有些改變旨在使比賽變得更為公平合理，例如中泰拳王爭霸賽中對于計分點的調整。既然有規則就需要有規則的監督者和執行者，且監督者不能是運動員，因而公正的裁判是必須的。黑哨、假哨現象會嚴重破壞參賽運動員的積極性，進而影響比賽的公正進行。

(二)適當的參賽人數

體育錦標賽一般會設置最高參賽人數，其目的是最大限度的保證高水平運動員的體力和精力，防止比賽輪數過多對高水平選手特別是年齡較大的高水平選手的不利影響。主要有兩種方法來限制比賽人數:第一種是設定最低參賽標準，這一標準可以是世界排名，可以是歷史最好成績，也可以是年度積分等等，只有達到賽事組委會要求的最低標準者才能參賽;第二，設立預選賽或資格賽，在預選賽中將那些達不到參賽標準且實力不濟的運動員淘汰。

(三)無差別的參賽資格限制

一項體育錦標賽的水平高低，很大程度上是由參賽運動員的水平決定的。假如存在除成績要求外的參賽資格限制，則參賽運動員的覆蓋面會受到很大影響，賽事水平也會大大降低。當然，有些情況下設置特殊參賽資格限制是有其原因的，例如，全國運動會是不允許外國運動員參加的，青年運動會和大學生運動會選手都有年齡限制，旨在從特定群體內選拔出優秀的參賽者。但是，公認的水平最高、影響力最大的賽事諸如奧運會、世錦賽、世界杯等比賽是沒有其它參賽資格限制的，達到成績標準者均可報名參賽。

(四)對禁藥的嚴厲打擊

興奮劑被稱為“體育之癌”。體育錦標賽必須對服用興奮劑的選手進行嚴懲，以維護比賽的公平。歷史上不乏有因服用興奮劑而奪取冠軍的例子，給體育比賽的公信力造成了巨大損害，破壞了比賽秩序。因此，目前各個錦標賽組委會都會投巨資引進最新監測技術和設備，力爭將興奮劑排除在比賽之外，以防止“劣幣驅逐良幣”。

可以說，高水平的、公平的體育錦標賽離不開上述四個因素，它們共同構成了完備錦標賽的必要條件。

四、優化領導干部選拔流程的四個要點

如前所述，完備體育錦標賽的要素和流程對于優化領導干部選拔流程具有相當的啟示作用。具體如下:

(一)報名階段——減少參賽資格限制、解決“虛參賽”問題

體育錦標賽的第一道程序就是運動員報名，為了吸引運動員的廣泛參與，全組別競賽的組委會一般不規定特殊參賽資格條件，如年齡、地域等，青年運動會和國別運動會除外。如果能夠吸引到全部高水平運動員參賽，體育錦標賽的競爭將更為激烈，水平更高，更為精彩，受關注度也更高。有時競賽組委會為了吸引更多強手參賽，甚至不惜重金邀請?？梢哉f，只有參賽陣容強大且完整，錦標賽才能賽出水平，賽出成績，從而真正展示出運動員的全部實力。一騎絕塵、獨孤求敗的比賽精彩程度會大打折扣，頂尖運動員往往也會保存實力。

領導干部選拔雖與體育錦標賽有很大不同，然而為了充分發揮“運動員”的潛力，也應盡量使全部可參賽群體能夠真正參加比賽。然而，在一定程度上，目前的一些政策損害了選拔對象的全面性原則，影響了對于領導干部的激勵。例如，自上世紀80年代開始廣泛推行的干部年輕化政策，三十年來取得了巨大的成效，解決了當時廣泛存在的領導干部任職終身制和年齡老化問題，促進了干部隊伍的新陳代謝。然而，當前諸多地方政府卻過度強調干部年輕化，出現了所謂的“年齡一刀切”。比如某些地方政府強制規定的“三十五歲以上不提入科級班子，四十歲以上不提入處級班子，四十五歲以上不進廳級班子”，造成許多干部年紀輕輕就喪失了繼續參加晉升選拔的機會。在這種情況下，大器晚成者不被鼓勵，年輕有為才是王道;后來者沒有機會居上，早出成績才是目標。考慮官員的激勵結構，當縱向晉升激勵消失時，官員的坐享其成和閑暇激勵相對增強，凈晉升激勵變為負值，官員失去動力、追求閑暇，空耗時光，貪污腐敗乃至被特殊利益集團“俘獲”。這種過度的“年齡一刀切”政策實際上減少了選拔對象，弱化了競爭，導致了選拔對象和非選拔對象的雙重弱激勵。在這種情況下，部分官員看似參賽實則未參賽。既然“虛參賽”的運動員成績不計入名次，那他也就沒有激勵努力工作，創造績效了。

筆者認為，要解決“虛參賽”問題，需要全面評估當前相關政策的實際作用。例如“干部年齡一刀切”政策，不妨適當降低一刀切的年齡門檻，既避免官員年紀輕輕便仕途到頭，失去動力，空耗時光，又重塑了政績激勵的本位。

(二)篩選階段——確定適當的參賽人數，選定合理的競賽組

運動員報名結束后，組委會根據已報名人數來確定最終參賽人員名單，并根據實際的賽制確定競賽組。運動員首先在各小組內競爭，優勝者沖出小組進而與其他小組的優勝者爭奪頭名?？梢哉f，由于時間、精力、狀態起伏等因素的影響，比賽強度不宜太大，比賽天數不宜過長，否則不利于運動員充分發揮水平。因此，錦標賽組委會往往會對已報名運動員進行篩選，確立合適的參賽人數和競賽組。

由于我國地區差異巨大，在實際的干部選拔中，不同地區往往有不同的選拔人數。那么，究竟多少人競爭才是一場錦標賽的合理容量?是不是像田徑、游泳比賽中，決賽人數被限定在一個較低的數量，以最大限度地促進運動員發揮?根據委托－代理理論的觀點，中央政府和地方官員實際成為了一種委托－代理關系。假設委托人的收益水平由各代理人的人均產出所決定，則正如美國經濟學家泰勒所證明的:“隨著參賽人數的增加，參賽主體的平均投入會下降”［9］。官員績效由其努力程度與隨機因素構成，主要由努力程度決定，當努力程度下降時，官員的行政績效也會下降。既然如此，是不是參賽人數越少越好呢?筆者認為未必。參賽人數過少，也會導致官員努力程度不夠，采用相對績效考核方式的領導干部選拔機制中，領導干部只要在成績上超過對手就能獲勝，而不論其整體成績如何。在這種情況下，參賽人數少就意味著強大的競爭對手少，因而選拔對象也不會達到最優努力水平。

一個突出例子是H省的B市，該市共有3區、4市、18個縣，在如此多的處級干部中，能晉升上去的難度是很大的。正如一位干部所言:“大部分都在輪崗，直到到年齡退二線”(1)。相反，同樣位于H省的Q市卻只有3區、4縣，反差明顯。這種差別的存在既不公平也不利于官員的激勵，改進的方案就是合理劃分競賽組，按類似的數量將全部官員劃分為不同的競賽組，劃分的依據可以是現存的行政區劃，也可以打破行政區劃。極端情況下，例如H省B市，則必須打破現行行政區劃。值得一提的是，近年來廣泛開展的“省直管縣”改革將有利于改善這種狀況，促進干部在更大范圍內合理、公平地競爭。

(三)比賽階段——訂立合適的規則，確?？荚u的公正

體育比賽離不開完備的規則和公平的裁判，領導干部選拔機制也是如此。然而官員晉升錦標賽不同于體育比賽的關鍵一點是，最初的體育比賽中不存在規則“好不好”的問題，任何規則下誕生的優勝者都是合理的。只是隨著時間的演進，人們關于特定項體育項目的規則逐漸達成了共識。領導干部選拔機制則存在規則“好不好”的問題，即價值判斷問題，且這種規則的外部性極大。從政治哲學角度來說，領導干部選拔規則應該將社會福利與官員激勵和晉升相統一，力爭使得提供最大社會福利的官員在選拔中獲勝。

社會福利是一種結果意義上的概念，強調社會福利即強調結果導向的考評，考評的是結果而不是過程和投入。社會福利的構成指標復雜，主要有GDP、財政收入和支出、環境狀況、治安狀況、社會公平等等。由于部分指標難以量化且考評復雜，且在特定時期GDP的極端重要性，我國官員考評體系中出現了偏好替代和激勵扭曲的問題［11］［21］，GDP崇拜大行其道。近年來，特別是隨著“科學發展觀”的提出，各地通過引進先進的考評體系完善、豐富了考評內容，新加入了包括環境、治安乃至居民幸福指數等變量，使考評內容更為全面、科學、合理。

考評內容解決后，最為關鍵的問題就是考評的方法和考評的主體。主要有絕對績效考核和相對績效考核兩種考評方法:前者偏重于地區絕對經濟實力，后者更注重官員任期內績效的變化狀況。在鐵打的營盤流水的官的情況下，比較來說，后者更易考出特定任期內官員的真實政績，在實際的領導干部政績考評中權重更大(2)。然而，之所以相對績效考核與官員晉升間關系的研究爭議很大，就在于相對績效考核并不能解釋實際中干部晉升的全部，將相對績效考核和絕對績效考核相結合更能解釋現實中干部的晉升［17］。

體育比賽中，許多項目規則的改變甚至項目本身的存廢都取決于觀眾，甚至有些比賽的勝負方由觀眾投票決定，這一點的引入旨在最大化觀眾的收益。而領導干部選拔的考評主體只有上級政府，這造成了官員唯上不唯下、政績工程、買官賣官等不良現象。因此，應在今后的官員考評中嘗試引入民意機制。考評不僅僅只是上級政府說了算，更關鍵的是作為直接受眾的民眾說了算。當然，這是“一個涉及政治和行政管理體制全面改革的系統工程”［22］，因而難度頗大。

體育錦標賽中的裁判員并不只服務于特定的某一項比賽，而是作為具有超然性和專業性群體的一員，受聘參加體育比賽的裁判工作。這種超然性提升了判罰的公信力，專業性則直接提升了判決的公正性和科學性。這一點同樣值得政府部門借鑒。上級政府雖然在官員考評中發揮著重要作用，然而其考評的績效一直以來難以讓人滿意。由于權力距離和信息不對稱等因素的影響，上級考評必然伴隨著高成本，而其考評結果卻很不精確。在干部考評服務中，上級政府既是安排者，又是提供者。從效率最大化的角度講，這一安排不僅不利于考核成本的降低，也不利于結果的公正。因此，可以考慮培育專門的組織從事地方官員技術性政績的考核工作，政府購買服務，力爭取得專業化和中立化的優勢。當然，考慮到政府內部事務的復雜性和外部組織的價值觀和信息盲點，外部組織的考評結果不可能全面代替組織內自我考評，考評結果最終的解釋權仍然應該主要從屬于上級政府。

(四)賽后——治理假成績、復核與獎優

比賽結束之后，賽事組委會一般會安排運動員進行藥檢。部分成績較好、取得名次的運動員必須參加藥檢。之所以將藥檢安排在賽后而不是賽前來進行，旨在防止運動員在上場前偷食禁藥，從而提高比賽成績。這樣得來的成績被認為是假成績，一旦被查處，運動員將面臨被取消成績、禁賽甚至終身禁賽等多種處罰。這種強懲罰機制猶如懸在運動員頭頂上的達摩克利斯之劍，較有效地保證了比賽的純潔性。

另外，如果運動員不滿裁判判罰，可在賽后向競賽組委會甚至項目聯合會提出申訴，對成績進行復核。在某些裁判主導因素較大的項目中，如跳水、體操，這種情況經常發生。經查如果裁判確實存在失誤，成績將被修改，名次因此也可能發生變化?？梢哉f，以上兩種機制的存在，將最大限度地減少競賽不公平因素，還原比賽真實性，促進運動員的合理競爭。在比賽結果最終基本確認無誤時，賽事組委會將舉行頒獎儀式，對取得優秀成績的運動員進行獎勵。

領導干擾選拔的基礎是政績考核，政績的真實性對于選拔的效果極其關鍵。然而現實官場中，政績造假現象屢禁不止，這其中當然有地方官員自身的主觀原因，然而更為重要的是客觀制度方面的不足，給官員政績造假以空間和可乘之機。那么，如何完善制度以減少“假政績”?借鑒體育錦標賽的經驗，筆者認為，可嘗試引入“反禁藥”和“申訴程序”。

領導干部選拔中的“反禁藥”指的是在一個政績考核年度結束后對官員的行政績效進行實地考察和再確認，從而不被官員申報的政績“遮望眼”。如前所述，考慮到成本和公正性因素，部分技術性的檢查不必由上級政府親自來做，由政府購買社會組織的服務即可。這其中，社會組織的規模和公正性至關重要，可以有效防止他們與地方政府合謀。經查，如果官員確實存在政績造假等問題，也應借鑒體育世界中的反禁藥懲罰措施，對違規官員進行嚴厲懲罰。

相對于領導干部選拔，體育比賽結果給人的感覺更加公平，其原因在于:第一，存在龐大數量的觀眾作為第二裁判員;第二，存在事后申訴機制。這兩點的存在可以最大化減少裁判的非公正因素。然而，這兩點在干部選拔中都不存在，也很難做到。特別是第一點，靠普通民眾是難以評判干部晉升這個“黑箱中的黑箱”的。然而第二點，即建立有限的申訴機制是可以嘗試的。目前部分地區存在的偽造政績、賄賂上級甚至買官賣官的現象，有時單靠旁觀者和上級部門的大公無私是很難查處的。此時，這些官員的直接競爭對手——同級官員的信息優勢就能體現。當然，晉升申訴的受案范圍必須嚴格限定在一定范圍內，即只有對存在嚴重違法違紀現象或者政績造假問題的晉升事例可以受理和調查，以防止可能出現的惡意告狀泛化現象。考慮到國家公務員制度中已經引入了公務人員年度考核結果的申訴制度，不妨將晉升申訴制度也建立起來，以促進官員更為合理、公平地競爭。

五、結語

在當前中國，地方官員的激勵問題是正確處理中央－地方關系、上下級關系，進而實現經濟穩定快速發展的核心。正如諸多學者的研究，領導干部選拔機制在一定程度上解決了地方官員的激勵問題，因而部分解釋了中國快速的經濟增長。但是，領導干部選拔機制還很不完善，并造成了一系列的問題。在不進行全面、系統的政治體制改革或者改革成本過高的情況下，進一步完善晉升錦標賽體制是一條現實出路。

體育錦標賽因其科學、合理的賽制規則和流程，自產生以來一直具有良好的公信力。人們普遍認為，體育錦標賽的結果是能夠獎勵最優秀運動員的。然而，在實際運行中與體育錦標賽有諸多相似之處的領導干部選拔機制卻問題重重，亟待改革。雖然領導干部選拔機制與體育錦標賽兩者之間的差異很大，有些甚至是根本性的，但這并不妨礙兩者在某些問題上存在相通之處，特別是在競賽流程方面，運轉良好的體育錦標賽的相關要素和機制值得領導干部選拔機制借鑒、引進?；诖耍疚脑诳疾炝肆己玫捏w育錦標賽所具有的特征和程序后，提出了進一步優化領導干部選拔機制流程的四個要點，包括報名階段，重塑政績激勵本位，解決“虛參賽”問題;篩選階段，確定適當的競賽人數和參賽組;比賽階段，訂立與現實需要相協調的導向性規則，并予以優化執行;賽后，建立健全晉升督查和申訴機制，治理晉升中的黑幕等等。

注釋:

(1)來自筆者的訪談。

(2)這一點得到了實證數據的驗證，參見Hongbin，Li and Li－An，Zhou(2005)、周黎安等(2005)和 Jing Wu(2013)等。

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