開發區建設與城市經濟空間結構演變研究

周文強, 湯放華,2, 單 淳

(1.湖南師范大學資源與環境科學學院,湖南長沙410081; 2.湖南城市學院建筑與城市規劃學院,湖南益陽413000)

開發區是城市的一個地域單元,作為城市空間的特殊組成部分和城市經濟發展的重要增長極,其開發建設對城市經濟發展起著重要的推動作用,同時在其發展過程中,也不斷地影響和改變著城市經濟空間結構,促使城市經濟空間結構進行重構。

一、相關研究

中國開發區作為改革開放特殊時代下的產物。由于其特殊性:是改革開放的前沿陣地、城市和區域經濟的增長極、創新體系的核心區,同時也是城市空間結構演化的重要動力,在城市的發展中起著重要作用。因此,自從設立以來,就受到多方的關注,眾多學者從不同視角對開發區建設發展與城市及其空間結構之間的關系進行了深入的研究。如王慧把開發區發展進程劃分為成型期、成長期、成熟期和后成熟期四個階段,在不同的發展階段,開發區與城市的關系及其對城市的影響都不一樣;[1]張曉平認為開發區對城市空間結構有著深刻影響,通過實地調研,提出了我國開發區與城市空間結構演進的雙核結構、連片帶狀結構和多級觸角結構三種基本類型;[2]另外一些學者則著重分析了開發區作為城市的一個功能區,其發展對城市地域空間、社會空間、經濟空間演變所產生的影響。[3-6]雖然對開發區與城市經濟空間結構進行了探討,但并未深究開發區在建設發展過程中與城市之間更深層的經濟關系,事實上,在不同時期開發區與城市經濟發展之間的關系有著不同的階段特征。本文意在探討兩者之間經濟關系的變化,并在此基礎上分析對城市經濟空間結構演變所產生的影響。

二、開發區建設與城市經濟關系

(一)對城市的經濟貢獻

1.經濟實力

開發區利用特殊的優惠政策、便利的交通條件、完善的基礎設施、良好的生態環境、健全的管理模式等優勢,吸引巨額資金不斷進入,逐漸成為地方經濟新的增長極。[7]由《2011中國開發區年鑒》可知,2010年,僅全國90個國家級經濟技術開發區就實現地區生產總值26 849億,工業增加值18 661億,財政收入5 627億,稅收收入4 650億,實際利用外資306億美元,占全國28.94%。多年的實踐證明,開發區是聚集和配置先進生產要素的重要載體,對地方經濟發展的拉動作用十分明顯,已成為城市項目建設的主戰場、轉型升級的主渠道、對外開放的主平臺、區域經濟發展的主力軍(表1)。

表1 部分開發區占所在城市經濟的比重(2010)

由表1可知開發區占所在城市經濟的比重較大,在城市經濟發展中起著重大作用,但由于開發區與城市發展所處階段不同,其作用也有大小之分。沿海地區一些大城市、早期沿海開放城市由于對外開放較早,開發區和城市的經濟發展相對成熟,所以開發區占城市經濟比重相對較低,如北京、天津等;而在中西部地區,經濟發展相對落后于沿海地區,城市發展對開發區的依賴程度大,所以此階段開發區占城市經濟比重高于沿海地區,如南昌、成都等。

伴隨著開發區的建設,城市經濟的各項指標不斷刷新,除經濟總量外,我們還可以選用工業總產值、財政收入、社會商品零售總額、經濟增長速度等指標來對比分析開發區與城市之間的經濟關系,進一步說明開發區對城市發展的重要性。另外,采用“轉移份額法”,可以更加具體地從經濟增長量上度量開發區對城市經濟發展的貢獻。公式如下:

其中:RS為子區域發展份額;

NS為子區域相對凈移入;

NT和N0為區域在研究期的期末和期初的國內生產總值;

ET和E0為子區域在研究期期末和期初的國內生產總值;

現以南京市為例,把南京市作為一個區域,開發區為南京市的一個子區域,選擇2010年為研究期,查《南京市統計年鑒》可得NT=51 306 500萬元,N0=42 302 608萬元,ET=5 801 300萬元,E0=4 805 580萬元。代入①和②可得RS=1 022 843萬元,NS=-27 123。NS為負值,即開發區向南京市凈移出了27 123萬元,表明在南京市GDP的增長量中,開發區做出了27 123萬元的貢獻。同理,對其他城市開發區進行計算,也可得出其對各自依托城市的經濟貢獻。

2.經濟發展潛力

評價一個城市經濟發展潛力有眾多指標。李善同等人認為經濟增長的潛在動力是由生產率、資本 (資源與基礎設施)和勞動力在數量和質量上的提高及其使用效率決定的。[8]朱鈺等人則認為地區經濟發展潛力由地區經濟發展勢頭、經濟發展效率、環境狀況、基礎設施、科教文衛水平、資源供給等一系列因素所決定,并構建了經濟發展潛力綜合評價體系。[9]開發區是一種特殊的政策空間,在建設發展過程中,得到國家的重點照顧,享受優惠的政策,開放程度高。在此基礎上制定優越的投資政策,營造良好的投資環境,建立高效、規范的運行機制,利用各種優勢吸引資金、技術、勞動力等生產要素在此地積聚,并納入決策體系,實現各種生產要素在空間上的重組,如此種種積聚了城市發展的深厚底蘊。

開發區是城市經濟最具活力和增長最快的地區,也是其進一步發展的潛在力量。其一,是各種生產要素集聚的“洼地”。由于政策的偏向,開發區在高標準、大規模的基礎建設過程中,功能不斷完善,吸引各種經濟要素在此積聚,經濟活動也因此向這塊土地集中,逐漸成為投資和企業積聚速度最快的區域,并且連鎖反應帶動周邊地區不同行業的迅速發展。其二,各種生產要素的高效利用。開發區不同于傳統經濟區,在它成立之日起,就建立了高效、規范的運行機制,能夠簡便、快捷地處理好不同的經濟事務,面對開發區匯聚的眾多經濟要素,能夠進行合理配置,實現高效利用。其三,經濟的高效增長。開發區作為一個特殊的經濟區域,引導著經濟要素的流向,有著相對健全有效的管理機制,經濟高效增長是其一個明顯的特征。在經濟要素向開發區流動的同時,催生著高新技術產業孵化基地建立和新的產業積聚中心的形成,同時帶動老城區傳統產業技術改造、第三產業發展和產業結構調整,推動整個城市經濟結構的演變和優化升級,提高產業結構水平,實現經濟的高效增長。因此概括來講,開發區的建設是城市獲得進一步發展的新動力,是城市未來發展不可忽視的一股力量。

3.促進城鄉一體化發展

十八大報告中明確提出“要加大統籌城鄉發展力度,增強農村發展活力,逐步縮小城鄉差距,促進城鄉共同繁榮,推動城鄉一體化發展。”改革開放以來,我國高速發展的城市化使城鄉差距不斷拉大,統籌城鄉發展已成為政府部門和學術界重點關注的問題。廣大農村地區,農民收入的主要來源是第一產業,由于農業所具有的自身特征,僅僅依靠農業想實現大幅增收是不現實的,因此必須要把大量農村剩余勞動力從第一產業轉移到第二、三產業。開發區的建設卻是實現城鄉一體化的重要手段。加快開發區的發展,以稅收、土地等一系列優惠政策吸引大量企業入駐,并不斷發展壯大,不但可以為農村勞動力提供就業崗位,而且可以增加地方稅收,使政府有財力興辦水利、公路、等農業基礎設施,改善農村的農業生產和生活條件,同時也可促進農村地區各項公共事業的發展。除此之外,開發區的建設,可以形成城鄉之間資源、信息、勞動力流動的暢通渠道,建立城市支持農村,工業反哺農業的長效機制。把城鄉統一起來,在同一層次上平等協調發展,減少差距,逐步實現城鄉一體化。

(二)開發區發展與城市經濟關系的演變

開發區是一個特殊的、快速發展的經濟區域,其成長和發展受到多方面因素的影響,如時代特征、空間位置、經濟基礎、發展階段等,因此與城市之間的經濟關系存在著一個動態演化的過程,在不同的發展時期,與城市經濟關系有較大差別。

1.倚賴關系

開發區的首要職能就是帶動城市或區域經濟發展,這也是興建開發區的主要原因,因此大多選址于城市邊緣區,少數位于市中心內部位置或離市中心較遠而呈 “飛地”形式存在。剛開始開發區尚處于起步期,規模小,影響力甚微,不僅無法有效帶動城市發展,其自身成長還需倚賴母城。

這一階段,雖然有國家和地方政府賦予的各項優惠政策,形成了開發區在發展環境方面的比較優勢,巨額的基礎設施投資和大量新企業不斷進入,使其成為城市投資強度最大的區域之一,但是其基礎還相當薄弱。在發展過程中,不僅吸收其他地區的各種生產要素,而且還需要依賴所在城市提供的資金、技術、人員等要素來進行生產建設,為了讓開發區盡快順利成長,原本用于城市建設的投資大部分轉向于開發區,在這進行重新整合、集約利用,因此該階段開發區獲得了超常規速度增長,一躍成為城市主要經濟增長點,主要執行著城市的經濟職能。根據增長極理論,開發區在這一階段主要表現為極化效應,吸收外界、甚至搶奪周邊地區(包括所在城市)的生產要素來進行各種建設,實現自我擴張,相對的這就減少了外圍地區生產要素的數量,對母城會起到一定程度的抑制作用。表現在與母城關系上即為對母城更多的是倚賴和索取,而回饋則微乎其微(圖1-a)。

圖1 開發區與城市經濟關系示意圖

2.互動關系

經過初期超常規速度的增長,到了這一時期,開發區發展已獲得了長足的進步,對周邊地區的影響也與日俱增,并且逐步實現了由單一經濟功能為主的工業園區向以工、商、住等多功能復合型新城的轉化。雖然此時期增長速度較前期有所回落,但憑借觀念新、體制新、技術先進、效率高、經濟活動活躍等優勢,繼續保持較高水平的增長率,依然是綜合投資環境佳、極具競爭力的區域,

在與母城經濟關系方面,由之前單向的依賴母城轉變為兩者之間良性互動的關系。開發區和所在城市都是具有獨特內部結構和運動規律、彼此存在既定邊界的經濟社會系統,而且各自系統都是開放的,彼此之間保持著頻繁互動。[4]那么在經過前期的發展之后,開發區通過與周圍地區的經濟技術聯系已成為區域產業發展的組織核心,作為區域增長極核,經濟發展高位運行產生擴散輻射效應,它必然會通過各種形式,加強與周邊地區(包括所在城市)前向、后向和側向的產業聯系,在繼續吸收周邊地區要素的同時,加大向其進行生產要素和經濟活動的輸出,以引導開發區與所在城市之間各項要素的流動,產生相應的經濟活動,帶動所在城市產業發展和升級,實現雙方的互動發展(圖1-b)。

3.反哺關系

經過前面兩個時期的發展,開發區已趨向成熟,空間規模一般都擴展到幾十平方公里以上,有的甚至超過原有城市建成區,雖然空間上依然以開發區形式存在,但是其各功能、內部空間組織形式已基本無異于一般意義上的城市化地區,成為各項功能齊全的新城。在發展上由依賴優惠性政策轉向于自身的技術、創新源優勢,制定發展戰略時不再只單純地考慮開發區的發展前景,而是把開發區捎入到整個城市和區域發展的大環境中,爭取更高層次的發展。

由于開發區步入成熟期,其在城市經濟層面上將起著主導性作用,那么與所在城市的經濟關系將進入全面反哺時期。隨著功能與結構的不斷完善,開發區已有能力分擔城市的眾多功能,協助城市進行經濟結構調整和轉型,這一時期開發區二、三產業發展成熟,可以依托其產業、資金、技術、創新等優勢,通過擴散、溢出效應對城市產業升級、經濟結構調整等方面予以配合,并參與城市其他經濟活動,比如再投資、城市建設、第三產業發展等,帶動城市的整體發展。因此城市的老城改造、產業轉移、退二進三等各方面活動經常可見開發區強大輻射作用的痕跡,在這種作用影響下,城市也實現了自身功能的強化和綜合實力的提升。隨著開發區與所在城市經濟、社會等活動的往來,兩者之間有形和無形的“界線”將逐漸淡化消失,最終開發區和所在城市融合成一個整體 (圖1-c)。

三、開發區與城市經濟空間結構演變

區域經濟空間結構是區域社會經濟活動的空間影像,經濟學家和地理學家都很重視經濟活動的空間特征。[10]開發區與城市有天生的內在聯系,城市發展主要依靠于經濟增長,開發區設立之后,良好的投資環境、蒸蒸日上的經濟增長勢頭,不僅吸引了大批實力型、創新性企業入駐園區,也對城市其他區域的金融、電信、商業、法律、咨詢等生產性服務業的遷入產生的巨大的拉力作用。開發區的發展促使了城市經濟活動的集中和分散,并在很大程度上主導著城市產業活動的重新布局和經濟空間結構的演化。增長極理論是開發區建設發展的理論基礎,也是開發區經濟增長極核帶動所在城市經濟發展和經濟結構重構的動態機理,本文依據增長極理論,在分析開發區與城市經濟關系的基礎上,從其作為增長極影響城市經濟活動的分散與集中兩個方面,來探討城市經濟空間結構的演變。

(一)城市經濟空間的分散化

產業活動在城市的集中,使得城市形成強大的經濟生產體系,然而隨著經濟的進一步發展,城市市區產業和建筑密度日趨飽和,伴隨著土地費用上漲、勞動力成本的提高,最終導致城市產業產生外溢性擴散要求,其中表現最明顯的即為工業活動向郊區轉移。開發區的建設,剛好拓展了城市發展空間,為容納新增和外來經濟活動提供了場所,也為分散城市中心區超負荷的經濟活動提供了可能性,接納中心區資源、資金、技術、勞動力等生產要素和各類經濟活動,從而成為城市負載的分流區。

經濟活動向開發區轉移,必然會引起城市經濟空間結構的變化。發展外向型和高新技術制造業是我國設立開發區的一大宗旨,隨著各類開發區產業的快速發展、規模擴大,在這些具有競爭力產業的帶動或吸引下,原來城市中心區高密度、混亂的經濟活動不斷進行有機疏散,相互矛盾或沖突的經濟功能不斷得到調和,具有相互關聯性、相同性質的經濟活動則重新組合,趨近聚在一起。具體表現在:第一,造成了城市制造業空間的重構,促使其形成了新的擴散和新的集中,體現在制造業空間布局的重心向郊區 (尤其是開發區)擴散和集中。第二,吸引城市中心區生產性服務業向各類開發區轉移,由于各類企業遷入園區,產業活動蓬勃發展,需要較為便捷的對外溝通渠道、良好的配套服務設施和發展化境,這就客觀地吸引了與之相關的各種生產服務性機構、中介機構就近發展,并形成規模。第三,促使城市中心區高度聚集的商業呈現出離心化和郊區化的趨勢,由于企業向各類開發區集中,帶動居住、生活服務設施就近建設,推動了部分商業活動從傳統的城市中心商務區中分離出來。總的而言,在開發區發展的推動下,隨著與城市經濟關系的演變,城市經濟活動呈現出郊區化的傾向,經濟空間布局趨向均衡,形成雙核心或多核心城市。

(二)城市經濟空間的集中化

由上面的分析可知,開發區的建設發展推動了城市經濟活動的郊區化趨勢,伴隨著這種趨勢,在城市的局部地區出現了經濟活動的相對集中。開發區作為增長極核,具有內在的極化效應,自從建成后,不可避免的就會通過良好的投資環境、強勢的推動性產業吸引和拉動周圍地區 (包括所在城市)的要素和經濟活動不斷趨向其自身,從而形成各種不同類型的產業集中區。

產業集聚是企業增強市場競爭力的重要產業組織形式,各個不同類型、規模、等級的企業入駐園區,它們并不是雜亂無章的分布,而是注重上下游配套,和互為補償、互相關聯的企業及相關的各種機構等行為主體通過縱橫交錯的網絡關系而緊密聯系在一起,形成一個個各具特色的產業集群。就開發區而言,園區類型不同,或政策扶持的產業類型不同,將會導致不同類型的產業在城市不同開發區聚集,從而產生新的產業空間,形成不同的產業中心。就整個城市而言,不同產業空間邊際效益不同,產出水平也相差較大,因此不同的產業對空間的選擇就會不一樣,區位條件優越的城市中心區被用來發展投入產出比大的高級商務活動,從而形成城市著名的中心商務區;而開發區具有低價低廉、發展環境好、政策優惠等特點和明顯的產業聚集效應,則成為制造業的最佳空間選擇,同時吸引各類服務業向園區集中。總之,開發區的建設,使城市經濟空間分散與集中共存,部分相互關聯或相同性質的經濟活動在空間分布上更趨集中,如商務活動集中分布于商務區、制造業集中分布與制造業園區、高科技活動集中分布于高科技園區等。

(三)多中心網絡化的經濟空間結構

開發區發展到后期,將不再僅僅是新興的工業園區,而開始承擔和發揮更多的功能,轉變成為綜合性新城,實現了由“建區”向“建城” 的轉型。這一階段,開發區與所在城市的經濟關系更加緊密,依托各個功能節點,加強相關產業的前向、后向和側向聯系,建立好城市內部及其與周邊鄉鎮之間的經濟關系,形成了一張覆蓋整個城市的經濟發展網,內部經濟融為一體。為迎合全球化和信息化時代的產業發展要求,有選擇性地發展 “知識型產業”,增加現代服務業比重,實現產業綜合發展,并通過產業發展軸和產業協作軸的網絡聯系,促進產業集群化、信息集中化、創新集聚化,從而形成極具活力和發展潛力的網絡區域。[11]開發區的發展,改變了城市土地利用模式,部分城市功能分區呈融合和土地使用兼容化趨勢,同時,現代化的交通通訊網絡和完善的配套服務設施,加速了城市經濟活動的分散化和集中化趨勢。在擴散的同時,一些傳統中心的地位不但沒有減弱反而得到了進一步加強,它以多種商業活動某個節點的形式延伸到大都市區域,并形成了新的次級中心。[12]大都市正向分散的結構收斂,這一結構具有多個亞中心、分散化的制造業和更集中的服務業。[13]于是,推動了多中心網絡化經濟空間結構的形成,包括傳統商業中心、外圍新城、外圍商業中心、專業化的聚集區(如制造業中心、科技中心、物流中心等)等。總的而言,開發區的發展,不僅推動了城市經濟空間結構由單中心圈層式向多中心網絡化轉變,同時也促使了整個城市空間結構向多中心網絡化的轉變。

四、結語

開發區與城市之間有著密切的經濟關系,作為城市新的產業空間和經濟增長點,開發區不僅以其獨特的經濟空間,促進了城市經濟發展和綜合實力的提升,而且也在一定程度上推動了城市經濟結構及經濟空間結構的演化。然而,在這種演變過程中,不可避免地引發一些新的經濟社會矛盾與沖突,如:老城區衰退、土地利用、地區收入差距、產業選擇等一系列問題。如何化解這些矛盾、優化經濟空間結構、實現城市與開發區全面協調發展,需要政府在制定城市與開發區發展戰略時,掌握城市經濟及其空間結構演變的動力、特征,統籌兼顧、合理規劃、有序引導。

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