改善保障性住房建設(shè)的幾點(diǎn)思考

■ 施風(fēng)蕾

0 引言

近年來，黨中央、國務(wù)院已對住房這一關(guān)系整個(gè)社會穩(wěn)定的民生問題予以高度重視，先后頒布多個(gè)文件，要求切實(shí)加大解決城市低收入家庭住房困難的工作力度，改進(jìn)和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房為主的保障性住房制度，進(jìn)一步改善人民群眾的居住條件。十二五規(guī)劃中亦明確指出，強(qiáng)化各級政府職責(zé)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)改造，發(fā)展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。

解決城鎮(zhèn)居民，特別是中低收入家庭的住房保障問題，已成為各級政府的重要任務(wù)。各地積極推動(dòng)保障性住房建設(shè)，加快住房保障產(chǎn)品供應(yīng)，部分中低收入住房困難家庭已切實(shí)享受到保障性住房政策的實(shí)惠；但是，目前矛盾依然突出，任務(wù)依然艱巨，還有大量工作要做，還有許多困難問題需要解決。

1 我國保障性住房建設(shè)中的主要問題

我國保障性住房建設(shè)在中央、地方政府的大力推動(dòng)下取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在解決城市中低收入家庭住房困難、改善其居住條件方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。

1.1 法制建設(shè)滯后、政策碎片化，缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性

保障性住房工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有效的法律支持和政策指導(dǎo)。我國至今尚未出臺關(guān)于保障性住房的法律或行政法規(guī)，中央政府主要以《通知》、《意見》和《辦法》等規(guī)范性文件來推動(dòng)保障性住房的建設(shè)與發(fā)展，具有短期性、時(shí)效性的特點(diǎn)，因而在權(quán)威性、強(qiáng)制力、執(zhí)行力和覆蓋面方面有所欠缺，并導(dǎo)致文件原本的精神原則難以得到有效的貫徹和落實(shí)。

地方政府在結(jié)合自身實(shí)際情況制定具體政策時(shí)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入等因素造成各地在界定保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、資金來源、管理機(jī)構(gòu)等方面規(guī)定不一，整個(gè)保障性住房制度體系混亂，不同地區(qū)制定的政策存在很大差異。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對一致的長三角地區(qū)，浙江、上海、江蘇三地的保障性住房政策也各有差異。政策的碎片化為以后住房保障制度的全國性統(tǒng)一造成阻礙。

1.2 資金投入不足、房源緊張，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡

保障性住房主要資金來源是政府、特別是地方政府的財(cái)政投入，但地方政府財(cái)權(quán)小、事權(quán)重，結(jié)果導(dǎo)致保障性住房資金投入難以到位，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)挪用住房保障資金現(xiàn)象。此外，地方政府在發(fā)展保障性住房時(shí)，或急于求成，未能認(rèn)真調(diào)查當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、推算各類型房源合理比例就盲目發(fā)展；或限于財(cái)力，僅重點(diǎn)發(fā)展政府財(cái)政投入小、可引入商業(yè)資本的經(jīng)濟(jì)適用住房等，結(jié)果是廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和公共租賃房等比例失調(diào)，整個(gè)保障性住房市場在總量不足的情況下又出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，與當(dāng)?shù)貙?shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。

1.3 操作過程不透明、信息不對稱，影響公平公正

作為政策主導(dǎo)的政府與保障對象之間的信息量呈不均衡分布，導(dǎo)致信息不對稱。一方面，整個(gè)保障性住房操作過程，從申請到核準(zhǔn)到公示各個(gè)環(huán)節(jié)存在缺陷，信息公開不完全，很多地方存在暗箱操作、違規(guī)操作；另一方面，社會信息系統(tǒng)缺失造成國民信用觀念渙散、失信成本低、失信風(fēng)險(xiǎn)增加等不良后果，加上目前我國個(gè)人、家庭信息系統(tǒng)尚不完善，特別是個(gè)人收入信息（如：存款、股票、房產(chǎn)等）難以在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)核查，使得政府在收集和審核這些重要信息時(shí)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、低效，操作過程中的居民收入審查程序形同虛設(shè)。這樣既容易對保障對象產(chǎn)生誤導(dǎo)，也影響了保障性住房本應(yīng)體現(xiàn)的社會公平公正。

1.4 配套設(shè)施建設(shè)不力，影響整體滿意度及與周圍社區(qū)的融合

目前保障性住房小區(qū)自身建設(shè)已得到各級政府重視和支持，但小區(qū)周圍配套設(shè)施建設(shè)，包括交通、醫(yī)院、學(xué)校、體育館、綠化帶等等，或因政府財(cái)力有限，或因相關(guān)部門互相推諉，容易遭到忽視，導(dǎo)致投資不力，進(jìn)展嚴(yán)重滯后。而保障性住房通常地處城郊，地理位置欠佳，結(jié)果造成入住居民工作、生活極為不便，影響小區(qū)入住率，甚至出現(xiàn)退租現(xiàn)象。投入大量人力物力財(cái)力的保障性住房，卻成為居民的“雞肋”，整體滿意度大打折扣。

此外，保障性住房小區(qū)一般規(guī)模較大，入住居民較多，且主要為城市中低收入家庭，因而容易在物業(yè)、治安、社區(qū)管理等方面引發(fā)問題，極易發(fā)展為城市中的“貧民區(qū)”，難以與周圍社區(qū)融合，甚至可能在公共資源分享、社區(qū)整體建設(shè)等方面產(chǎn)生利益沖突。

1.5 績效考核缺失，多方位監(jiān)督體系待完善

目前我國的住房保障體系還缺乏明確的績效考核系統(tǒng)，中央出臺文件也僅是規(guī)定保障房建設(shè)的總體目標(biāo)，并未涉及地方政府相應(yīng)的績效指標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)。各地政府盡管已根據(jù)中央要求將保障性住房建設(shè)作為工作重點(diǎn)，但相關(guān)的績效考核，包括考核誰、由誰考核、如何考核、考核的結(jié)果怎樣掛鉤等都沒有規(guī)定，或僅是略微提及，甚少公開報(bào)道。

同樣，整個(gè)保障性住房建設(shè)過程，從立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工建設(shè)、受理并分配等各個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏嚴(yán)格控制和有效監(jiān)管。目前運(yùn)行的主要是行政監(jiān)督系統(tǒng)和司法監(jiān)督系統(tǒng)，尚未成立專門的監(jiān)督系統(tǒng)，社會監(jiān)督也只是個(gè)別的、自發(fā)的現(xiàn)象，缺少有組織的管理。司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，往往只是在發(fā)生嚴(yán)重違法行為后才實(shí)施救濟(jì)，很多經(jīng)濟(jì)損失難以補(bǔ)回。即使在行政監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部，也是以管理部門的日常自行監(jiān)督為主，很難保證權(quán)力不走樣、不異化，在保障性住房建設(shè)中真正做到“為人民謀福利”。

2 推進(jìn)和改善我國保障性住房建設(shè)的對策

2.1 加強(qiáng)立法，完善我國保障性住房法制體系

當(dāng)前整個(gè)住房保障法制體系缺失、政策的混亂，急需制定出臺相應(yīng)的住房保障法作為高位階法進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，才能使保障性住房工作的貫徹落實(shí)做到有法可依，責(zé)任明確。法制建設(shè)滯后嚴(yán)重影響了相應(yīng)政策實(shí)施的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性，以及保障性住房的良性發(fā)展。考察世界上保障性住房建設(shè)比較成功的國家或地區(qū)，均有完善的法律法規(guī)作為保障。建議我國盡快制定《住房保障法》或《住房保障實(shí)施條例》，確立“保基本、廣覆蓋、分層次”的保障原則，確定中央和地方政府的責(zé)任分工，從保障主體、保障對象、保障水平、施工建設(shè)、分配標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格/租金制定等方面進(jìn)行明確的規(guī)定，建立一個(gè)權(quán)威的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以“法律保障”取代“政策保障”。

2.2 多渠道籌集資金、房源，科學(xué)規(guī)劃保障性住房結(jié)構(gòu)比例

我國保障性住房資金籌集渠道比較單一，以財(cái)政撥款為主，房產(chǎn)商配建為輔。但面對相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，快速推進(jìn)保障性住房發(fā)展、增加住房保障產(chǎn)品的市場供應(yīng)已勢在必行。為此，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對保障性住房建設(shè)的支持力度，明確財(cái)政補(bǔ)貼比例。地方政府要切實(shí)增加財(cái)政投入，不得挪用擠占保障性住房建設(shè)資金，落實(shí)土地供應(yīng)、資金投入、稅費(fèi)優(yōu)惠等相關(guān)政策，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極主動(dòng)參與保障性住房建設(shè)，通過新建、改建、購買、長期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房資金和房源。

在保障性住房建設(shè)方面，各地政府不能急于求成，盲目立項(xiàng)，將保障性住房建設(shè)作為面子工程、政績工程，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)研本地實(shí)際情況，制定科學(xué)的可行性報(bào)告，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)乜衫觅Y源，合理規(guī)劃不同類型保障性住房結(jié)構(gòu)比例，把這項(xiàng)關(guān)系社會穩(wěn)定和諧的民生工程真正落實(shí)到位。

2.3 規(guī)范保障性住房管理，完善工作機(jī)制

政府作為主導(dǎo)保障性住房建設(shè)的主體，其工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，從立項(xiàng)、招標(biāo)、建成到保障對象的申請、核準(zhǔn)與公示，全過程必須透明公開，避免滋生腐敗、違規(guī)操作等不正常現(xiàn)象。同時(shí)建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，搭建多部門信息共享平臺，綜合審核申請對象的保障資格，增加對違規(guī)單位或個(gè)人的懲罰力度，力求維護(hù)保障性住房建設(shè)解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難的初衷。

嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出機(jī)制也十分必要，不同類型的保障房設(shè)定不同的保障線，面向不同的保障對象，設(shè)計(jì)可行的有針對性的審核程序，并重視退出程序的制定執(zhí)行。一方面力保符合標(biāo)準(zhǔn)的中低收入家庭能夠確實(shí)享受到保障性住房福利，另一方面，也要注意一定年限后，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的改善和提高，不再符合條件的家庭應(yīng)及時(shí)退出，讓位給其他住房困難且符合保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭。

2.4 加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，重視整體和諧

地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，加大財(cái)政投入，加強(qiáng)對交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，創(chuàng)辦學(xué)校，設(shè)立社區(qū)醫(yī)院分點(diǎn)，增加接駁交通樞紐的公交路線，配建小區(qū)健身活動(dòng)場所等，同時(shí)在堅(jiān)持政府主體地位的前提下，積極引導(dǎo)商業(yè)資本參與保障性住房小區(qū)的配套建設(shè)，興建商業(yè)中心、大賣場，鼓勵(lì)創(chuàng)建民辦學(xué)校等，多管齊下，共同解決入住居民生活上、工作上的不便利，降低退租率，提高整體滿意度。

保障房小區(qū)建設(shè)不能片面化，僅局限于小區(qū)本身，而要融入到整個(gè)社區(qū)建設(shè)中，重視與整個(gè)社會的融合。對口的管理部門可籌劃鄰近小區(qū)的睦鄰活動(dòng)以增進(jìn)了解、提升親切感，或組織入住居民積極參與公益活動(dòng)，提升自身正面形象，讓諸多不和諧因素在潛伏期就得到抑制、消除，共建和諧美好的大家園。

2.5 引入績效考核機(jī)制，建立多方位監(jiān)督體系

在保障性住房建設(shè)中引入績效考核機(jī)制并付諸實(shí)施，有助于提高政府績效，在政府內(nèi)部形成積極的績效氛圍，避免干多干少一個(gè)樣、干和不干一個(gè)樣的弊端。績效考核機(jī)制還為整個(gè)社會從外部監(jiān)督政府行為提供基準(zhǔn)線。將績效考核與社會監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)揮社會團(tuán)體、公益組織、社會輿論等對保障性住房建設(shè)的監(jiān)督作用，揭露保障性住房建設(shè)中的非正常事件、反映中低收入群體在保障性住房方面的呼聲、發(fā)表學(xué)者的保障性住房理論探討文章，能夠維護(hù)和推動(dòng)保障性住房建設(shè)的良性發(fā)展。

從我國保障性住房建設(shè)實(shí)際情況來看，建立專門的監(jiān)督系統(tǒng)也同樣必要，建議成立由政府代表、社會代表、居民代表等組成的專門監(jiān)督委員會，定期審查保障性住房的資金投入、運(yùn)行狀況、審核程序等，使各方利益都能夠得到維護(hù)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步與政府部門密切配合，開展宏觀預(yù)警監(jiān)督活動(dòng)。

3 結(jié)語

和諧社會，保障房建設(shè)作為檢驗(yàn)黨和政府執(zhí)行能力的風(fēng)向標(biāo)之一，不僅是群眾最為關(guān)心的民生大事，更是關(guān)系社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要工程。通過推行住房保障政策，讓更多的中低收入住房困難群體以“自助”與政府救助相結(jié)合的方式，解決住房困難，改善住房條件，使其共享經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展成果，對于促進(jìn)整個(gè)社會和諧穩(wěn)定有十分重要的意義。