我國農地產權設置與歸屬的經濟學分析

□王 熒 林 卿 李敏飛

農地①是人類賴以生存與發展的基本生產要素，可以說沒有農地也就沒有人類，就沒有人類的生存與發展。因此，農地資源的配置利用問題歷來是學術界和政府關注的重點和熱點問題。根據經濟學原理，只要產權清晰明確，完備的市場機制就可以實現資源的最優配置，即使，市場機制不完備，明確合理的產權界定也有助于改善資源的優化配置。因而，農地產權制度自然是農地優化配置的核心問題。

一、文獻綜述

研究我國農地產權制度問題的文獻較多，研究成果也十分豐碩，研究的內容集中在兩個方面:一是我國農地產權的設置問題，二是我國農地產權的歸屬問題。

首先，對于我國農地產權的設置問題，不同學者基于不同的理論基礎與研究方向則有不同的觀點。(1)從法律角度看，農地產權是指存在于農地之中的排他性完整的一組權利，是以農地所有權為基礎，以農地使用權為核心的一切關于農地財產權利的總和，是由各種權利組成的農地權利束，這些權利是指具有農地產權的主體在法律規定的范圍內自由使用和處理土地的權利，包括對土地所享有的占有、使用、收益和處分等權利［1］［2］［3］。(2)從經濟利用角度看，農地是一種特殊的資源，不僅使用它可以給人類帶來各種效用或收益，事實上，只要農地存在就是不使用它，耕地也會為人類提供各種效用或收益。因此，農地的總價值可以劃分為兩個部分:農地的存在價值和農地的使用價值。農地的存在價值，是指從農地資源存在的本身中獲得的效用或收益;農地的使用價值，是指農地能為人類提供承載、生產等功能，人們通過直接或間接使用發揮這些功能而獲得的收益和效用。農地的存在價值具有非排他性和非競爭性，而農地的使用價值則是可排他和可競爭的。因此，為了農地價值最大化的最優利用目的，需要針對農地的價值構成及其屬性，將完整的農地產權劃分為農地使用權和農地發展權，其中，農地使用權對應于農地使用價值，農地發展權則是對應于農地的存在價值［4］［5］。

其次，對于我國農地產權的歸屬問題，根據《土地管理法》，在城鎮的農業用地屬于國家所有，而在農村和市郊的農地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，具體上，確立了鄉鎮、村、村民小組三個層次和社區自治組織、鄉村集體經濟組織兩種類型的農村農地產權主體。但是，這些規定，表面上確定了農村農地產權是集體的，實際上沒有具體的法定產權主體。因此，眾多學者提出了我國農村農地產權制度改革方案，學者劉淑春對這些方案進行了詳細歸整，見表1。

表1 農地產權歸屬改革方案

縱觀現有文獻，對于我國農地產權的設置與歸屬問題的研究取得了豐碩的成果，不過還存在著一些顯而易見的不足:(1)首先，農地產權的設置與歸屬最根本的目的是為了實現農地的最優利用，但現有文獻較少從經濟學模型角度對此問題進行論證。(2)現代產權經濟學關于產權的討論，多是以產權的功能為邏輯起點，同時，從我國現有的政治制度和經濟體制看，推行農地私有或國有的所有權權屬變更，都存在爭議和巨大的交易成本(包括政治經濟等各種成本)。因此，無論是從理論角度還是現實基礎看，現階段，與其在農村土地所有權歸屬問題上爭論不休，不如暫時擱置爭議，維持現狀，不尋求“應該怎么樣”，而把注意力更多地放在“現在能怎么樣”上。

事實上，農地產權是一種可以行使的對農地有價值屬性的排他性權利，這種權利是附在農地有價屬性上［7］，農地的價值屬性必定成為影響農地產權界定實現農地最優利用的一個重要的變量(農地價值構成、產權設置、資源配置關系見圖1)。為了更好地解決我國農地產權設置和歸屬問題，本文將通過建立農地動態最優利用經濟模型深入探析農地的價值構成，并在此基礎上進一步明確農地產權的各子權利束的價值內涵及其歸屬。

圖1 價值構成－產權設置－產權價格－資源配置關系

二、農地最優利用的理論模型分析

(一)模型的構建

農地的動態最優利用是指農地利用必須要符合可持續發展原則——農地不僅僅能為當代人提供各種各樣效用或收益，也能持續為子孫后代提供各種效用或收益。一個國家或地區的農地動態最優利用問題可以用以下的線性規劃方程組來描述:

(1)式表示目標函數。根據可持續發展原則，農地最優利用的最終目標是:要使農地為人類帶來的總福祉最大化，這里的總福利等于當代人整體福利加上未來子孫后代整體福利的折現值。用W表示人類的總福祉，Ut(Ct，LAt)表示t時期的人類福祉，Ct表示t時期人類消費的產品總量，LAt表示t時期的農地資源存量，保護一定量的農地資源一方面可以給人類帶來良好的生態環境、多樣性的生物圈、安全穩定的糧食供給等服務，另外一方面可以為子孫后代帶來更多的選擇權利——子孫后代可以對保留下來的農地進行農業利用，也可以將農地非農化利用。通過消費各種產品以及農地帶來的各種服務，人類可以獲得福祉，越多的產品和服務則意味著獲得的福祉越多。用分別表示t時期的邊際產品福祉和邊際農地存量福祉，根據經典經濟學假設，邊際產品福祉和邊際農地存量福祉最終都是遞減。p表示社會福祉貼現率，把不同時期的福祉折現為當前值。

(2)－(6)表示實現目標函數的約束條件:

其中，(2)式為農地存量平衡約束方程，式中，Dt表示t期間的非農建設占用農地量，Rt表示t期間的農地資源補充量。

其中，(3)式為建設用地存量平衡約束方程，式中，LNt+1和LNt分別表示 t+1和 t時期的非農建設用地存量。

其中，(4)式為農地后備資源存量平衡約束方程，式中，St+1和St分別表示t+1和t時期的可以補充為農地的后備資源存量。

其中，(5)為人力資本存量平衡約束方程，式中，Mt+1和Mt分別表示t+1和t時期的人力資本存量，Nt表示t期間人力資本的增長數量。

其中，(6)式為人造資本存量(例如，廠房、各種生產機器、存貨等人造生產工具與設施)平衡約束方程，式中，Kt+1和Kt分別表示t+1和 t時期的人造資本存量。Fat(Kt，LAt，Mt)表示t時期的農業生產函數，它是人造資本存量Kt、農地資源存量LAt、人力資本存量 Mt的函數。Fnt(Kt，Ln，Mt)表示 t時期的非農產業生產函數，它是人造資本存量Kt、非農建設用地存量LNt、人力資本存量Mt的函數。ft(Rt，LAt)表示t期間將R2數量的農地資源非農化為非農建設用地所需要的成本投入。gt(Dt)表示t期間補充Dt數量的農地所需要的成本投入。jt(Nt)表示t期間實現人力資本增長N2數量需要投入的成本。所以，(6)式表示，t時期生產出來的產品(農產品和非農產品)用于農地資源非農化的成本投入、補充農地資源的成本投入、人類的消費、人造資本的積累、人力資本的積累。

(二)模型的求解與分析

上述線性規劃方程式組的拉格朗日式為:

(7)式中，做 γLAt、γLNt、γSt、γMt、γKt分別表示t時期農地資源、非農建設用地、農地后備資源、人力資本、人造資本的影子價格。對(7)式求最大化的一階條件，并整理得:

(8)式到(11)式為實現人類福祉最大化的條件。

(8)式是農地在保留農用和轉為非農用之間的最優配置條件。其中)為一單位非農建設用地創造的價值為一單位農地創造的價值為將一單位農地轉為非農建設用地的投入成本。因此，(8)式說明:從全社會可持續的角度看，要使農地在農用和非農用之間實現最優配置，必須使農地轉為非農建設用地后的價格增幅，等于轉化后的非農建設用地創造的價值減去農地保留農用所創造的價值與對農地進行非農化的成本之和。(9)式是將后備土地資源開發成農地的最優配置條件為將一單位后備土地資源開發成農地的投入成本。因此，(9)式說明:從全社會可持續的角度看，要實現將后備土地資源開墾成農地的最優配置，必須使后備土地資源開墾成農地后的價格增幅，等于農地資源創造的價值減去后備土地資源開發成農地的成本投入。(10)式是實現人力資本積累的最優配置條件為實現一單位人力資本增長所要投入的成本為一單位人力資本所創造的價值。因此，(10)式說明:從全社會可持續的角度看，要實現人力資本投入積累的最優配置，必須使人力資本的價格等于人力資本增長所要付出的成本減去人力資本所創造的價值。(11)式是實現人造資本積累的最優配置條件——從全社會可持續的角度看，只有人造資本的影子價格等于單位產品帶來的邊際福祉時，才能實現人造資本積累中的最優配置。

三、農地價值構成及其屬性分析

根據農地最優配置的實現條件，我們可以進一步分析實現農地最優配置下農地的價值構成及其各組成部分的屬性。從(8)式和(9)式中，可以得知)為一單位農地創造的總價值。我們可以將農地的總價值進一步劃分為兩個部分(見表1):農地的存在價值和農地的使用價值。

1.農地的存在價值，是指從農地資源存在的本身中獲得的效用或收益，即e－pi)部分。這部分價值主要包括兩個部分。(1)人類從農地存在提供的生態服務功能中獲得的收益與效用:農地系統是一個典型的生態環境系統，能提供許多重要的生態環境服務:大氣調節功能、涵養水源功能、凈化環境功能、營養循環功能、土壤保持功能、維持生物多樣性功能、糧食安全保障功能、休閑娛樂和文化教育功能，等等。(2)由于農地非農化的不可逆性，農地的保存，可以為子孫后代帶來更多的選擇權利——子孫后代可以對保留下來的農地進行農業利用，也可以將農地非農化利用。并且，農地存量越大，對農地進行非農化的使用成本越低。反之，農地存量越小，則留給子孫后代的選擇權就少，未來對農地進行非農化的使用成本越高。保護大量的農地而帶來的未來農地非農化的使用成本的節約以及給子孫后代帶來的更多選擇權利則為農地存在的另外一部分價值。一個人對農地的存在價值的消費和享受并不會減少其他人對這些價值的消費機會與享受數量，增加更多的消費者也不會影響其他人在這些價值中獲得的收益與效用，即，農地的存在價值具有非競爭性;同時，公眾共同享受農地的存在價值，要將其中的任何人排除在對該價值的消費之外是技術上的不可能或是經濟上的無效率，即，農地的存在價值具有非排他性。［8］

2.農地的使用價值，是指農地能為人類提供承載、生產等功能，人們通過直接或間接使用發揮這些功能而獲得的收益或效用，即，農地的使用價值具有排他性和競爭性。

表1 農地價值構成及其屬性

四、我國農地產權設置及其歸屬分析

(一)我國農地使用權的設置與歸屬

1.我國農地使用權的設置

根據上文推導的農地價值的構成以及各構成部分的特性，我們可以對農地產權的設置進行界定。由于農地總價值的兩個組成部分中，農地的使用價值具有競爭性和排他性，而農地的存在價值則是非競爭性和非排他性，因此，如果只設置一個完整的農地產權，則必然會導致農地產權的交易價格只反映農地的使用價值，農地的存在價值則由于無法反映在農地產權的交易價格中而流失，因而也就無法實現農地給人們帶來最大化價值的最優配置目標。

為了實現農地的最優配置，一塊農地的完整財產權應該分解為兩個獨立的構成部分(見圖2)，其中一個部分是農地的使用權，對應于農地的使用價值，其權能相對地限定在農地的農業使用范圍內;另外一個部分是農地發展權，對應于農地的存在價值，其設置則是保護農地的存在而對使用權的一種限制，是農地變更為非農建設用地之權，即，只有擁有了農地發展權才能改變農地的用途。農地使用權和農地發展權共同實現了農地資源的總價值。農地使用權和農地發展權是可以分離的相互獨立的權利，可以分別在各自的市場進行交易實現各自價值，并形成對應的農地使用權價格和農地發展權價格，二者之和才是農地的完整價格，才是真正的農地非農化的機會成本。

圖2 我國農地價值構成－農地產權設置－農地歸屬關系圖

2.我國農地使用權的歸屬

我國《土地管理法》第八條明確規定我國“農村土地和市郊土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。同時《土地管理法》第十四條還規定“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”“嚴格限制農用地轉為建設用地”。 《物權法》第一百二十五規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的農地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”

從上述的法條可以看出，我國的農村土地承包經營權實際上就執行著農地使用權的職能，由此可見，我國的農地使用權(農村土地承包經營權)歸屬于農民集體的組織成員——農民所有。

(二)中國特色農地發展權的設置與歸屬

1.我國農地發展權的設置

在當前，我國雖然未在法律上明確界定農地發展權及其相關職能，但是農地發展權在實際的土地管理和總體利用規劃中是存在的，它體現在政府對于對農地非農化轉用的審批權管理，即，政府在土地管理和總體利用規劃中，通過新增建設占用農地指標、基本農田保有量指標、補充農地量指標等3個指標的方式來實現農地轉用的總量控制以及計劃分配——只有同時滿足新增建設占用農地指標、基本農田保有量指標、補充農地量指標這3個指標要求，一個地區的農用地尤其是農地，才可以合法轉換為建設用地。從產權經濟學角度看，實質上執行了農地發展權的職能，因此，這3個指標可以稱為土地發展權的“權利束”的3個互補性要素［9］，在我國農地發展權應該由這3個指標共同構成。

此外，我國將農地區分為基本農田和普通農地兩種，并對基本農田實行了最為嚴格的保護措施，嚴禁將基本農田轉為非農建設用地，一些重大項目實在無法避免占用基本農田的必須呈報國務院，由國務院批準。因此，我國的農地發展權應該相對應地區分為基本農田發展權和普通農地發展權兩種。其中，基本農田發展權由新增建設占用基本農田指標、基本農田保有量指標、補充基本農田量指標構成;普通農地發展權由新增建設占用普通農地指標、基本農田保有量指標、補充普通農地量指標構成［10］。

最后，應該允許基本農田保有量指標、補充普通農地量指標、補充基本農田量指標在相應的市場上自由交易，中央政府必須建立完善的行政管理與監督機制。特別指出的是，建設占用基本農田的單位，缺乏補充基本農田量指標的可以到市場上去購買補充基本農田量指標。建設占用普通耕地的單位，缺乏補充耕地量指標的可以到市場上去購買補充普通耕地量指標或者補充基本農田量指標。

2.我國農地發展權各子權利的歸屬

根據經濟學原理，將資源配置到利用效率最高的經濟主體，才能實現資源的最優配置;同時，賦予該經濟主體按照其貢獻獲取相應報酬的權利，這樣也才公平。我國農地保護涉及眾多利益主體:需要中央政府代表全國人民的利益從全國的視角對土地利用進行總體規劃、需要受限發展的地方政府和農民保有現有的基本農田、需要農民集體進行農地開墾補充。這也決定了中國特色的農地發展權應該由上述的利益相關者共同分享耕地發展權權益，農地發展權的收益應該在他們之間進行合理分配［11］。

首先，基于以下兩個原因，應該將新增建設占用農地指標歸于國家所有，并由中央政府代表國家進行統一管理和分配。第一，在現實的經濟發展中，新增建設占用農地的總體數量的決定與分配主要由中央政府完成，因此，在現有的土地利用總體規劃制度基礎上，確認新增建設占用農地指標作為農地發展權的一個子權利，并將其歸于國家所有，具有推行成本低的路徑依賴優勢。第二，新增建設占用農地指標歸于國家所有，有利于國家整體意志的體現和落實［12］，有利于農地公共外部價值的實現。其次，將基本農田保有量指標歸于基本農田所在地并承擔相應農田保護責任的地方政府所有。這主要基于以下兩個原因:第一，在法律上確認基本農田保有量指標作為農地發展權的一個子權利，并將其賦予地方政府所有，補償了地方政府為了保護農地而限制了地區發展的付出②，從而有利于激發地方政府保護農地的積極性;第二，通過這些權利的交易，可以實現各地區間的農地保護和農地非農化的協調發展，促進農地非農化空間最優配置效率的實現［12］。最后，在法律上確認補充農地量指標作為農地發展權的一個子權利，并將其歸于開墾新農地的農民集體所有。這主要基于以下兩個原因:第一，補充農地量指標作為農地發展權的子權利并歸農民集體所有，有利于農地非農化過程中農民土地權利的保護;第二，將這些子權利賦予農民集體所有，有利于激發農民保護農地的積極性。

注 釋:

①目前對農地一詞的理解主要有四種:(1)農地是農民集體土地的簡稱，這是從土地所有者(或者土地所有權歸屬)的角度進行理解的。(2)農地是農村土地的簡稱，這是從地域的角度進行理解的。(3)農地是農業用地(或農用地)的簡稱，這是從土地的利用途徑和方式角度進行理解的。(4)這種定義則是以上三種綜合體，這種劃分的表述是多重的。本文主要是從農地用途角度探討農地資源的合理配置，著重研究農地資源在農用和非農建設利用之間的優化配置。因此，沒有特別說明，本文中農地主要指農業用地。

②農民和地方政府限制了自身發展保護了農地，從而使農地可以為人們提供農地存在的生態價值，因此，有必要對農民和地方政府進行補償。當前，我國主要采用“農作物生態補貼”的方式對農民進行農地保護補償，采用“基本農田保有量指標”的方式對地方政府進行農地保護補償。

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