整體性治理：我國公共危機治理的新走向

彭輝安

（廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林541006）

經過30多年的改革開放，我國經濟社會得到了前所未有的發展，取得了令人矚目的成績，但是，我們同樣遇到了發展中的問題，陷入了“發展的悖論”狀態，各類公共危機伴隨著我國經濟社會的快速發展而頻發。公共危機是“一種對組織基本目標的實現構成威脅、要求組織必須在極短的時間內做出關鍵性決策和進行緊急回應的突發性事件”［1］，是“對現有社會系統核心價值及生命維持功能的威脅”［2］，因而治理公共危機已成為轉型期我國政府公共治理的重要內容。在現代社會條件下公共危機越來越呈現出跨域性和復合性，我國現行公共危機分割治理模式在一定程度上與現實存在錯配的問題，在運行中陷入了窘境，制約了公共危機的有效治理。因此，探索一種與現實相匹配，能推進公共危機有效治理的公共危機治理模式就顯得十分必要。當前，日漸興起的整體性治理理論則為我們提供了新的研究視野和探索進路。

一、現代公共危機凸顯跨域性與復合性特征

伴隨著改革開放的縱深發展，我國經濟社會轉型不斷深化，社會結構復雜化，利益形態多樣化，各個領域內不確定性和不穩定性因素劇增，高風險的社會狀態將我國推進到公共危機頻發期。在現代社會各個環節關聯性、流動性等不斷增強的情況下，公共危機“并不局限于一般的邊界，危機發生后，會快速地與其他深層次的問題糾結在一起”［3］，因而不僅表現出“突發性、威脅性、不確定性、緊迫性和破壞性”［4］等基本特性，也日漸顯現出新社會條件下的新特性，即跨域性和復合性。

公共危機的跨域性主要包含了三方面的含義：在地域上，公共危機發生后往往突破地域界限（主要是指行政邊界），通過特定的社會介質向相關的其他地域產生影響，可能涉及多個城市、地區、國家，甚至影響到全球。在領域上，公共危機發生后往往跨越領域界限，從原發領域向其他相關的領域延展，一場特定領域內發生的公共危機可能突破領域界限而引發其他領域內的危機，形成一定的災害鏈條。在時間界限上，公共危機的跨域性存在兩種情況，一種情況是公共危機的影響往往不會隨著危機事件的平息而結束、停止，而是產生相應的“后遺癥”，在較長的一段時間里仍然對社會的某個方面或多個方面產生影響；另一種情況就是公共危機在經過整治之后，表面上看得到了消彌，而實質上并未根除，只是進入“潛伏”階段，在經過一定時間的能量積蓄后再以其他形式“露臉”并“興風作浪”。

公共危機的復合性指向的是，公共危機在地域、領域、時間上的跨界動向并非單純進行，而是存在部分或者全部的并存狀況。當一個地域內某個領域爆發公共危機，那么就可能在地域上擴散的同時出現領域間的蔓延，也有可能公共危機在原發地域或領域得到一定的遏制，但隨著時間的推移慢慢地轉向其他相關的地域或領域以其他形態爆發。以禽流感事件為例，該疫情原先只在意大利的禽類動物中爆發，在多次的治理過程中，該病毒就由原先的H5N2型變異出H5N1、H3N2、H7N7、H7N9等多種病型，并向人類感染，在全球范圍蔓延，禍及禽類養殖業而沖擊經濟領域，這其實就是公共危機跨域性和復合性的集中體現。

在現代社會條件下，公共危機頻發且愈發凸顯出跨域性和復合性，使公共危機形態變得復雜化，極大地強化了公共危機的破壞力，對于公共危機治理來說，這無疑就增加了治理的難度，給公共危機治理帶來前所未有的極大挑戰。

二、我國公共危機分割治理模式的碎片化悖論

與既有的行政管理體系一致，我國現行的公共危機治理模式也是依照職能分工的原則，以相應政府職能部門為依托，結合行政區的行政模式而形成的“分類管理、分級負責、屬地管理”分割治理模式。在實踐中，公共危機分割治理模式在單一領域和區域的公共危機治理上是較有效率的，但在日顯跨域性和復合性的現代公共危機的治理上，這種原意在于通過分工、分散治理提高效率、成效的分割治理模式逐漸表現出了不適應，陷入了碎片化的現實悖論當中。

（一）公共危機治理利益取向碎片化

現實中，不同的政府、部門有著各自的利益追求和目標。分割治理模式下，現代公共危機的治理往往涉及多個政府、部門，這些政府、部門在行動中往往傾向于注重自身的利益和目標，而不是完全追求公共利益，地方利益、部門利益僭越公共利益的現象不同程度的存在，形成多元利益格局，導致公共危機治理難以完全指向追求公共利益的最大化。

（二）公共危機治理權責與資源配置碎片化

公共危機分割治理模式按災種進行專業化分工，不同職能部門配置的權責與資源各不相同。現代公共危機因其跨域性的凸顯而邊界日益模糊化，在治理中需要多部門聯合，分割治理模式下就容易出現相關部門職能交叉重疊、責任不明確的問題，在協調不足的情況下往往導致各自為政、“九龍治水”，甚至推諉扯皮等狀況；資源分布的碎片化往往使得在運用過程中由于所屬系統、部門不同而難以有效整合，出現資源流動遲滯、凝滯、重復等問題，從而不利于及時有效地開展公共危機治理。

（三）公共危機治理制度規范碎片化

在公共危機分割治理模式下，有關的制度規范（如法規、規章、預案等）往往根據不同區域、領域的情況制定，具有明顯的地方色彩和部門色彩，適用范圍狹隘，不同制度規范之間缺乏銜接性。這就容易導致在應對需要多地區、多領域協作治理的現代公共危機上出現制度規范不統一，甚至相互沖突等問題，陷入難以聯動、互動的混亂困局之中。雖然我國已經出臺了《突發公共事件應對法》，但這部法律因其過于原則性、指導性而難以在實際運用中產生實際效果，而且在細化過程中也難免被地方化、部門化。

（四）公共危機治理方式碎片化

公共危機分割治理模式在具體方式上的碎片化主要表現在流程、府際部際協作和政府與社會、市場聯動方面。流程上的碎片化突出地表現為治理中心偏重于應急處理和善后恢復環節，忽視監測、預警預報，使公共危機治理難以形成完整的系統。在府際部際協作上，由于地方政府在危機中所處的位置不同，有關部門從屬系統不同，在現實利益影響下，府際部際間難以在沒有外力（如上級政府、部門的協調等）作用下及時地進行協作，抑或“出工不出力”。在政府與社會、市場聯動方面，由于封閉排外的行政文化、“政府中心主義”思想的影響，政府往往在公共危機治理中傾向于一元治理，缺乏對社會、市場力量的重視，難以與社會、市場進行良好的對接和互動。從實質上說，我國公共危機分割治理模式“所采用的是個人主義的方法論……在實踐領域造成了嚴重的碎片化和部門自我中心主義，與復雜化、動態化、多樣性的‘真實世界’格格不入”［5］15，往往導致公共危機治理陷入“有組織的無序”或者“有組織的不負責任”等境地。因此，推進我國現行公共危機分割治理模式的轉型，實現公共危機的整體性治理具有現實的必要性，值得探索。

三、整體性治理：我國公共危機治理模式的革新方向

20世紀末，以英國學者希克斯、登力維為代表的學者提出了整體性治理理論。這一理論在學界和實踐上越來越得到認可，受到行政學者的廣泛研究，在英國、澳大利亞、加拿大等西方國家得到了有益的探索，“可望成為21世紀有關政府治理的大型理論”［6］63。整體性治理理論為我國公共危機治理指出了探索的方向，是我國公共危機整體性治理的重要理論基礎。

（一）整體性治理理論概要

整體性治理理論“是傳統的合作理論和整體主義思維方式的一種復興”［5］12，突出強調“通過有機整合公共治理主體層級、職權、公私部門、資源等方面的碎片，為公民提供無縫隙的整體型服務。”［7］24其主要思想有以下幾方面：

1.公共利益的價值導向。整體性治理“將個人的生活事件列為政府治理的優先考慮項目”［6］76，把“公共問題的解決”作為邏輯起點，“通過集中、恒穩的管理為社會提供整體、連貫的公共服務，確保滿足公民的需求，”［7］24追求實現公共問題的良性治理，增進公共價值，使公共利益得到良好的實現。對于公共利益的維護，整體性治理也注重問題的預防，而不是“等到傷害已經構成以后，政府才予以介入”［6］65的治療。

2.結構關系的重塑。整體性治理著力改善新公共管理運動產生的分散、競爭性組織結構關系，主張建立權威化、合作性的結構關系。主張重新政府化，樹立政府權威，規避無政府主義；以公共利益為基礎，“對功能相近或相同的機構、部門和組織進行重新整合”［8］25-26，推行大部門式治理；推進“三大治理面向（即面向治理層級、治理功能以及公私部門），四大治理作為（即指政策、規章、服務與監督四種活動作為）的整合”，［7］24擴大公共事務的治理范圍和強化治理的持續性。

3.整體性的運作。整體性治理注重公共事務治理中各個環節的連續、相關主體的步調一致，通過整體性的運行，“一站式”地提供公共服務。對此，整體性治理“十分重視信任、責任感和制度化”［8］27，以在主體間建立信任、培育責任感以及制度化規范推進治理的整體性；主張在互動的信息搜集與供給基礎上建立數據庫，實現信息共享，確保相關主體對復雜公共事務的整體把握和決策的科學性；明確公共利益的核心位置，“建構治理各個主體的目標與總目標，以及各個主體的治理手段之間的和諧關系，”［7］24消解抵觸，形成治理合力。

4.注重信息技術的運用。“在登力維看來，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。”［9］信息技術的發展推動了政府的電子化改革，在較大程度上弱化了傳統政府層級間、部門間、政府與社會間的隔閡，推動了政府組織結構的扁平化轉型，密切了各個主體間的聯系，運行流程更加緊密。所以，強調組織結構關系的整合、整體性運作與無縫隙服務的整體性治理模式在技術手段上極為重視信息技術的運用。

（二）整體性治理理論對我國公共危機治理的啟示

盡管“整體性治理風行于西方國家還有著很強的意識形態色彩”［5］12，其興起的社會生態環境與我國現實迥異，但整體性治理理論的內在精神對于我國當前公共危機治理仍具有十分重要的啟示。

1.公共危機治理理念的公共性回歸。在我國，由于GDP 與政績聯動、“穩定壓倒一切”的觀念影響，公共危機治理的職能往往被弱化，長期處于“撞擊-反射”式的狀態，一旦發生公共危機，相關政府及職能部門往往奉行“管理驅動”的邏輯，選擇便于自身利益的治理策略，甚至采取向外趕、假治理、緩治理等規避行為，使得公共危機治理目標異化，偏離公共利益。整體性治理強調以公共利益為導向，重視對公共需求的回應。治理理念回歸公共性，落實到公共危機治理上體現為“通過化解公共危機創造穩定和諧的社會環境，更好地維護公共利益和實現民生幸福”［10］118，這與我國“全心全意為人民服務”、“立黨為公，執政為民”、“始終代表最廣大人民群眾的根本利益”的公共行政價值取向相契合，是我國公共危機治理根本價值的體現。

2.公共危機治理組織結構的變革。在新的社會條件下，我國公共危機頻發，引致因素呈現綜合化，表狀凸顯跨域性和復合性，公共危機的邊界日漸模糊，在公共危機治理上“完美或者說精確的分工制度體系是不存在的，即使存在也是短暫的……往往存在分工漏洞或者說空隙……形成‘責任’盲區”［11］而不利于公共危機的良好治理。我國公共危機治理的組織結構是裂化的，相關政府及部門在責任領域內行使公共危機的治理職權，彼此邊界清晰，“當問題相互關聯時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時……這種明晰就成了效率的障礙”［12］，出現協作困難、趨利避害、敷衍塞責等問題。整體性治理主張以公共利益為中心進行組織結構的縱向與橫向的層級、功能的協同和整合，建構整體型的組織結構，消解利益沖突，從而實現整體利益的最大化。顯然整體性治理的主張為調解我國公共危機治理組織結構的完善指明了出路。

3.公共危機治理方式的創新。由于長期受“全能主義”思想和封閉排外的行政文化的影響，我國公共危機治理長期以來奉行一元治理，即政府獨攬公共危機治理事務，排斥社會組織、公眾等社會力量的參與。事實上，當前我國公共危機日益復雜化的傾向已使得政府難以單獨展開治理，或者單獨治理的效果欠缺。“整體性治理注重發揮市場和社會力量的輔助功能，減輕政府公共服務支出負擔，提高服務質量和效率……還十分重視數字信息等技術的應用”［13］。這對我國公共危機治理的啟示就是，應當綜合運用現代信息技術，“建立一個政府核心主導、私營部門制度化協同、非政府組織組織化參與、政府與公民上下互動的高度開放型治理網絡”［10］118，建立多元協作、互動共治的網絡治理方式。

四、我國公共危機整體性治理的策略建構

不可否認，我國在公共危機的治理上采用的分割治理模式，在單一區域和領域內的公共危機治理上是較為有效的。但從近年來我國應對跨域性、復合性突出，需要多部門協同、多區域合作、政府與社會聯動而治的新形態公共危機的實踐來看，這種模式就顯得難以適從，出現協調困難、協作不足、聯動乏力等問題，較大程度上制約了公共危機的有效治理。因此，筆者認為，應當以整體性治理理論為指導，探索我國公共危機整體性治理模式，以實現公共危機的良好治理。

（一）樹立以公共利益為導向的民生型治理理念

人的意識理念是人的行為模式選擇的內在驅動，對人的行為方式有著根本性的指引作用。整體性治理注重公共利益，以解決公共問題和滿足公眾需求為航向標，并以此作為政府運作的核心，是整體性治理有效開展的思想支撐。我國建構公共危機整體性治理模式，就應當結合我國倡導的“以人為本”思想、和諧社會思想和科學發展觀，樹立以公共利益為導向的民生型治理理念。這種理念具體應體現為：在經濟社會建設中力求科學發展、和諧發展、公平公正，強化公共服務的有效供給，建構均衡的利益格局，從根源上消除或遏制公共危機；一旦發生公共危機，相關政府及其部門能以維護公共利益和保障民生為原則，以積極的姿態開展公共危機應對，相互聯動，彼此協作，“心往一處想，勁往一處使”，實現公共危機治理的“4E”（即效率、效果、效益、公平）目標。

樹立以公共利益為導向的民生型公共危機治理理念，是我國開展公共危機整體性治理的邏輯線索和起點。對此，筆者認為應當在經濟、社會發展戰略中融入危機警示思想，強化維護公共利益、保障民生的原則，通過發展戰略的實施提升政府及其部門的公共利益和民生意識，使其重視在追求發展中預防公共危機。同時依托黨校、行政學院等機構，將維護公共利益、保障民生的公共危機治理思想糅合于日常的行政人員思想政治教育工作中，開展相應的激勵教育，使之內化為行政人員的觀念。并且突出行政人員公仆意識、服務意識的培養，以促使行政人員在公共危機治理中彰顯人民公仆的品質，切實為人民服務，提升公共危機治理的水平。

（二）建立常態化公共危機管理機構

整體性治理是對官僚體制的完善、優化，強調對破碎化狀態的組織結構進行協調、整合，實現縱向的層級、橫向的部門結構的緊密連結，構建無縫隙政府，形成有效的治理協力。在我國，從中央到地方建立常態化公共危機管理機構是推進我國公共危機整體性治理的重要組織保障。筆者認為，可以通過升級我國現有的應急管理辦公室來建立常態化公共危機管理機構。一方面是提升規格和運作常態化，即將應急管理辦公室的級別提升，要略高于同層級的其他職能部門，并進行常態化的運作；二是通過將分散于各個職能部門有關危機管理的職權進行提收，擴展現有應急管理辦公室職權。

常態化公共危機管理機構作為一個常設的工作部門，包括國務院、省、市、縣四個層次，由相應級別的政府領導，副職行政首長主管，在機構內部應設立危機監測、決策、執行、評估和信息中心等子機構行使對應的職權和履行職責。危機監測機構可以通過提收相關職能部門的有關職權和人員構成，負責危機的常態化監測、預警預報等工作；決策機構由領導班子和相應的專家委員會組成，平時負責危機治理合作事宜的協商等工作，災時承擔危機決策任務；執行機構擁有組織、協調、指揮等權力，負責對本級有關部門、部隊和其他社會力量的組織、協調、指揮工作；評估機構負責在日常監管及應急處置過程中進行監督、評估，以確保各項工作都能有效開展；信息中心則由專業的信息技術人員組成，通過信息技術的運用進行信息的采集、整合，促進信息的共享。

（三）完善公共危機整體性治理制度規范系統

整體性治理也是一種法治，希克斯在《邁向整體性治理》一書中就特別強調制度的重要性，注重整體治理運行的制度化、規范化。在我國當前有關公共危機治理的制度規范碎片化的狀況下，建構完善的制度規范系統應是推進公共危機整體性治理的核心與關鍵。首先，根據《憲法》精神制定《緊急狀態法》，規定緊急狀態的等級、確定標準、主管機構及其職權、程序、措施等方面內容。其次，根據現代公共危機綜合治理的特點，完善《突發事件應對法》，對公共危機等級、處置程序、聯動協作、資源調撥、責任劃分、利益分配等方面內容進行全面、詳細的規定，提高法律的現實適應性和操作性，確立現代公共危機治理的基本規范。最后，根據《突發事件應對法》改善現有的單項法律，打破相互隔離的局面，拓寬單項法律的適用面，使法律間相互配套、銜接，提高綜合性。各級政府及其部門應當根據基本法律的精神，結合實際情況，訂立相應的規章、條例、細則等，使有關法律落實到具體層面。另外，在公共危機預案方面也要向綜合治理方向進行改革，“對各層級專項和部門預案進行細化和充實，在運用科學方法進行風險識別和危險要素分析的前提下，再制定有直接針對性的預案，強調各類預案的規范化、操作性、靈活性、實用性，加強彼此之間的銜接，建立覆蓋全面、銜接嚴密、處置高效、切實管用的應急預案體系”［14］。

（四）確立“政府—社會—市場”三元互動協作方式

整體性治理所追求的整合，除了政府內部的整合外，還包括政府與社會、市場力量之間的整合，注重發揮政府在公共治理中的主導作用，充分調動社會、市場的相對優勢，以形成政府、市場和社會協調合作、運行順暢的治理格局。推進我國公共危機的整體性治理就必須確立“政府-社會-市場”三元互動協作方式，改變政府中心主義傳統，把社會、市場的力量整合為統一的協力。在“政府-社會-市場”三元互動協作方式中，政府是主導，既要充分依托自身的優勢，積極召動、聯結社會、市場的力量，形成危機治理合力，也要注重對社會、市場相關主體的規劃、培育，提升綜合素質，以達致協調合作和有序開展；對于社會、市場力量來說，則要在參與公共危機治理中依法依規，主動服從，統一安排、規劃，依靠自身的特性開展特色服務，盡可能地協助政府開展公共危機治理，以提升公共危機治理成效。確立“政府-社會-市場”三元互動協作方式，應當以法律、制度的形式確定社會、市場主體在公共危機治理中的地位、參與渠道，明確權利與義務，形成多元治理的良好制度環境；通過政府、社會、市場三方的信任培育措施（如信任契約、信度管理、公共承諾等），塑造政府與社會、市場主體間的信任機制，形成良好的信任關系，以信任推動協作；在進行政治、經濟、社會等領域的建設過程中，積極進行公民社會的培育，通過公民社會的發展提升社會、市場的責任感和參與精神，提升公共危機多元治理的內在動力。

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