十六大以來中國共產黨反腐倡廉法規制度建設的創新發展

王友平

十六大以來中國共產黨反腐倡廉法規制度建設的創新發展

王友平

十六大以來,為適應反腐敗斗爭和廉政建設新的形勢發展需要,針對新時期腐敗案件呈現的特點,中國共產黨更加注重加強反腐倡廉法規制度建設，法制反腐意識不斷深化提高，制定、修訂和完善了一系列法律法規, 反腐倡廉法規制度建設不斷發展創新，使黨風廉政建設和反腐敗工作逐步納入法制化軌道，從而進一步提高了反腐倡廉建設的科學化水平，但仍未完全適應現實需要。

反腐倡廉；法規制度建設；中國共產黨；法制

健全法制是反腐敗斗爭健康有序進行的根本保證。改革開放以來，特別是十六大以來的10年間，我們黨一直在不斷探索反腐敗的方法手段和方針政策，不斷提高反腐倡廉建設科學化水平。十六大以來，黨中央反腐敗斗爭的基本思路和政策在繼承中不斷發展，在創新中日益豐富，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷深入，越來越重視反腐倡廉法規制度建設，逐步實現了從權力反腐(運動反腐)為主轉向制度反腐為主的過渡。目前，我國以憲法為依據，制定了一系列反腐倡廉法律法規；以黨章為依據，制定了一系列中國共產黨黨內制度規定，逐步形成了內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設法律法規制度體系。本文所探討的反腐倡廉法規制度建設，主要是就黨內法規制度而言。

一、 法制反腐意識不斷深化提高

思想認識，是行動的先導。中國共產黨的最高層對法制反腐的認識有一個不斷深化提高的過程。1992年，鄧小平在“南方談話”中強調廉政建設“還是要靠法制，搞法制靠得住些”〔1〕；黨的十四大報告明確指出“廉政建設要靠教育，更要靠法制”。江澤民在黨的十五大報告中指出：“反腐敗要標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵，通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。”自2002年中共十六大以來，面對不斷發展變化的新的歷史形勢，黨中央高度重視反腐倡廉建設法規制度建設，法制反腐意識越來越明確、越來越強烈，認識不斷深化。

黨的十六大報告指出， 要“加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”。這是全國黨代會的報告中第一次提出健全法制，從源頭上治腐的思想。在得出制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的結論以來，在黨的建設中，制度建設開始日益得到重視，最終在黨的十六大上作出了把制度建設貫穿于黨的各方面建設之中的新論斷，制度建設在黨的建設理論體系中也具有了獨立、突出的地位。

十六大以后，以胡錦濤為總書記的新一屆中共中央領導集體，十分注重反腐敗制度的建設和創新。以胡錦濤為總書記的黨中央在廉政建設法制化方面有較大發展。2003 年1月，中央政治局召開會議提出：要注重制度建設和創新，加強從源頭上預防和解決腐敗問題；要堅持標本兼治、綜合治理，逐步加大治本力度。10月，黨的十六屆三中全會把“反對和防止腐敗”的要求具體化，第一次提出了“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”，首次把制度納入了反腐敗斗爭機制中。十六大以后，黨中央進一步提出了“黨章是堅持從嚴治黨的根本依據”，強調要“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”。2004年1月，在十六屆中央紀委三次全會上胡錦濤指出“依靠制度懲治和預防腐敗是做好反腐倡廉工作的根本途徑”。同年 9 月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出了新世紀新時期完整的黨風建設方略，即“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”，從而首次提出反腐倡廉“十六字方針”，并提出要加強廉政法制建設，真正形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。2005 年中共中央正式頒布的《建立健全教育、制度、 監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出加強反腐倡廉制度建設，并提出了許多反腐倡廉的具體制度要求，標志著中國共產黨領導的反腐敗斗爭在法制化、科學化、系統化的軌道上邁出了新的一步。同年，胡錦濤在十六屆中央紀委五次全會上指出，“必須繼續在完善制度上下功夫，推進反腐倡廉工作的制度化，法制化，發揮法規制度的規范和保障作用”。

2007年中共十七大報告強調：“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。嚴格執行黨風廉政建設責任制。堅持深化改革和創新體制，加強廉政文化建設，形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制。健全紀檢監察派駐機構統一管理，完善巡視制度。”〔2〕“三個更加注重”，是我們黨從全局和戰略高度作出的重大決策，是適應反腐倡廉形勢發展變化提出的重大任務。這表明我們黨在制度反腐認識上的進一步提高。黨的十七大以法定形式確立了“制度建設”在黨的建設“新的偉大工程”中的“根本性”地位。十七大提出的“三個更加”的新論斷，更是從內涵、功能、機制等方面對源頭治腐思想的精辟概括，反映了黨對反腐敗斗爭規律認識的進一步深化。依據源頭治理腐敗的思想，我們黨不斷建立健全有利于防范腐敗的體制機制，堅持把制度建設貫穿于反腐倡廉工作的各個環節，努力鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。〔3〕

治理腐敗，重在預防。預防腐敗，根本在于對權力的制約和監督。十七報告指出，確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。這就“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。這指明了公共權力監控機制改革的一個重要方向，就是突破原來只是從監督來思考防止權力濫用的單一路徑，強調了權力的相互制約性。這是我們黨制度反腐思路的又一個較大進步。〔4〕這些論斷為反腐倡廉建設的制度化、經常化奠定了理論基礎。

十七屆中央紀委五次全會是我們黨法制反腐認識上的一個重大飛躍。2010年1月，胡錦濤在十七屆中央紀委五次全會上著重闡述了反腐倡廉制度建設的重要性、緊迫性和基本要求。胡錦濤提出了“加強反腐倡廉建設，要建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系”的重要論斷，指出 “深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須重點抓好反腐倡廉制度建設。”胡錦濤強調，“反腐倡廉制度建設是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是加強反腐倡廉建設的緊迫任務，是反腐倡廉建設的重要保障。”〔5〕為此，胡錦濤還系統闡述了構建反腐倡制度體系需要突出抓緊的四項工作：即要進一步加強反腐倡廉教育制度建設、監督制度建設、預防制度建設、懲治制度建設這四項制度建設。胡錦濤還強調，形勢在發展，實踐在深入，人民群眾對反腐倡廉提出了新要求新期待，這些都要求我們及時研究新情況、解決新問題、總結新經驗，推進反腐倡廉制度建設創新。上述論斷是我們對制度反腐認識的進一步深化，為我們深入貫徹落實科學發展觀，進一步實現反腐倡廉制度創新與發展指明了方向。這表明黨中央把制度反腐提到了新的戰略高度。2011年1月，胡錦濤在十七屆中央紀委六次全會上發表講話，從以人為本的角度進一步豐富了我們黨對于反腐倡廉建設的認識，其中指出：“要著力按照法律法規和政策開展工作，大力增強法治觀念和依法辦事意識，大力推行依法行使權力，大力提高依法辦事能力，大力實施各項公開制度，保證權利在陽光下運行。”〔6〕這體現了我們黨對法制反腐意識的進一步提高。

2012年中共十八大報告指出：“全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設”，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設”。明確要求：“嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督。深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗。” 并要求：“嚴格執行黨風廉政建設責任制。健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用。”報告還以專門段落闡述“全面推進依法治國”和“建立健全權力運行制約和監督體系”。 十八大報告提出：“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”這些都是從制度建設的層面來推動反腐倡廉建設的深刻認識。黨的反腐倡廉方針，從改革開放初期的“標本兼治、綜合治理”到十六屆四中全會概括為“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”，并載入十七大、十八大修改的黨章加以固定。

中央紀委給黨的十八大的工作報告中建議，要“深化體制機制改革和制度創新，進一步拓寬從源頭上防治腐敗工作領域”，并強調“要堅持把從嚴治黨和依法治國結合起來，加強反腐敗國家立法，健全反腐敗法律制度”。〔7〕

2013年1月22日，中共中央總書記、中共中央軍委主席習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表重要講話，他指出要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這進一步突出了制度建設在預防腐敗中的作用，是黨中央對制度反腐認識的進一步深化。

以上這些重要論述表明，我們黨關于廉政建設法制化的思想越來越成熟，理論越來越完備，指導方針和政策也越來越明確，對于深入推進反腐倡廉建設尤其是反腐倡廉法規制度建設具有重要的指導意義。由此可見，從黨的十六大到十八大這10年間，我們黨對用法規制度來進行反腐倡廉建設，建立健全懲治和預防腐敗體系的認識不斷深化提高。

二、反腐倡廉法規制度不斷發展完善

制度建設，是反腐倡廉的治本之策。黨的十六大以來，隨著反腐倡廉思想認識的不斷深化和提高，我們黨圍繞建立反腐倡廉法規制度體系，探索新形勢下反腐倡廉法規制度建設的工作路子，法規理論研究和實踐進入一個新的階段。在實踐的基礎上，反腐倡廉建設法規制度建設不斷創新發展，取得了重要成就。十六大以來，一系列基礎性法規制度相繼出臺，標志著我國反腐倡廉法規制度建設取得突破性進展，初步形成了以憲法和黨章為依據，適應新時期反腐倡廉形勢和任務需要的法規制度體系。近年來我們黨在制度建設方面的關注、投入及取得的成就是比以前任何一個時期都多。現在我國逐步探索出了一條懲防并舉、注重預防的具有中國特色的反腐倡廉法制建設之路，為反腐倡廉提供了制度保證。

特別是黨的十七大以后，反腐倡廉法規制度建設全面堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，認真落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，與時俱進，改革創新，為反腐倡廉建設的深入開展提供了有力的制度保障。十七大以來，反腐倡廉法規制度建設以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，著力重點突破，取得了積極進展和新的明顯成效。十年來，我國出臺的反腐倡廉法規的數量明顯增多，中國特色的反腐倡廉法規制度體系基本形成。〔8〕黨和政府還通過體制改革和制度創新來防治腐敗。針對容易滋生腐敗的重點領域和關鍵環節，大力推進體制改革和制度創新，建立適合時代發展要求的新體制新機制，努力從源頭上防治腐敗。這些方面的工作，包括深化行政審批制度改革、推進干部人事制度改革、深化司法體制和工作機制改革、推進財政管理體制、加快投資體制改革、推動金融體制改革、建立市場配置資源制度等。〔9〕

十年來中國共產黨所制定或修訂的反腐倡廉主要黨內法規制度如下表所示。

十六大以來中國共產黨反腐倡廉主要黨內法規制度一覽表(2003-2012年)

由此可見，我們黨每年都制定或修訂頒布了一些新的有關反腐倡廉的黨內法規制度。其中，有許多法規是我們黨反腐倡廉建設史的第一部，或有重大創新發展的規章制度。例如，2003年黨中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，是中國共產黨第一個全面、系統的自我約束與發展的條例，是中共黨史上第一部系統規范黨內監督工作的基本法規。為了保證《條例》的有關規定在實際工作中得到更好的貫徹落實，中央紀委和中央有關部門還進一步細化了各項具體監督制度。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨紀律處分條例》都是十分重要的黨內法規，對于發展黨內民主、加強黨內監督、嚴明黨的紀律和維護黨的團結統一具有重大意義。2005年1月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，對反腐倡廉制度建設提出了新的更高要求。它進一步明確了反腐倡廉法規制度建設的目標、任務，確立了需要建立和完善的118項反腐倡廉法規制度。《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》中有 “健全反腐倡廉法規制度”這一專章論述和工作規劃。

2010年，我國制度反腐全面升級。最近十年中，以2010年的反腐倡廉法制建設著力最多。這年，我國順利出臺了23部反腐倡廉法規制度。是年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規制度建設的重要舉措和又一重要成果，標志著依靠黨內制度治理腐敗進入新階段。至此，“以中國憲法為依據，制定了一系列反腐倡廉法律法規；以中國共產黨章程為依據，制定一系列中國共產黨黨內制度規定，逐步成形了內容科學、程序嚴密、配套完整、有效管用的反腐敗和廉政建設法律法規制度體系。”〔10〕

自中共十六大至十八“這十年間，反腐法規密集出臺，制度反腐成效顯著。截至2012年7月，中共中央、全國人大常委會、國務院、中央和國家機關有關部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規制度616項，各省(區、市)和新疆生產建設兵團制定涉及反腐倡廉的地方性法規和文件規定1538件。”〔11〕這些法規制度的頒布實施，標志著以黨章為核心，以監督條例為主干，以配套規定和其他監督規范為重要補充的黨內監督制度體系已經初步形成，并且在不斷完善和深化，有效規范權力運行的監控機制逐步建立。十六大以來，中國共產黨反腐倡廉法規制度建設取得了新的明顯成效。法規工作不斷創新，法規制度建設的內容不斷充實完善。法規的貫徹落實力度不斷加大，制度執行力進一步提高。十年來，我國不斷加強反腐倡廉法規制度建設，還更加注重黨內法規與國家法律法規的銜接和配套，并與國際接軌。2005年，全國人大常委會審議并批準《聯合國反腐敗公約》，我國正式成為該公約的締約國，這對于提高我國反腐敗法制建設的水平、進一步完善我國反腐倡廉制度體系將產生深遠影響。

三、 反腐倡廉法規制度建設尚未完全適應現實需要

回顧十六大以來中國共產黨十年反腐倡廉法規制度建設的理論和實踐，反腐倡廉法規制度建設取得明顯成效，反腐敗國家立法不斷加強，一批重要的黨內法規制度或修訂，反腐倡廉法制制度體系基本形成。反腐倡廉法規制度建設的創新發展呈現出以下新的鮮明特點：一是對反腐倡廉要靠法制的認識由中央大力倡導，向全黨形成共識轉變。二是法規工作目標由紀檢法規和監察法規的“雙龍合璧”，向建設成龍配套的法規制度體系。 三是制定法規制度的重心，由側重懲治方面的法規制度，向懲治和預防兩方面齊頭并進轉變。四是法規工作方法由被動應急，向主動應對轉變。五是法規工作重點由側重制定新法，向立、改、廢、釋并舉轉變。六是法規工作局面由主要依靠紀檢監察機關立法，向全黨動手抓法規制度建設轉變。〔12〕總的看來，反腐倡廉法規制度門類已基本齊全，不僅數量明顯增多，而且內容涉及方方面面，門類已經齊全。反腐倡廉法規制度建設科學化水平、反腐倡廉制度執行力也進一步提高。

但在現實中，也應該看到，目前我國反腐倡廉法規制度建設仍然存在一些薄弱環節 ：“一是對反腐倡廉制度體系的研究還不夠深入 ；二是在一些重要領域和關鍵環節還存在著制度空白 ；三是一些制度缺乏可操作性，一些配套規定還沒有及時出臺 ；四是制度執行力還有待于進一步加強。”〔13〕要建成科學嚴密、完備管用的反腐倡廉制度體系，依然任重道遠。

社會發展日新月異，反腐倡廉制度建設也應不斷跟進。我國反腐倡廉法規制度建設尚未完全適應反腐倡廉新形勢的需要。反腐倡廉法規制度建設尚待進一步完善，與時俱進，如《反腐敗法》、《黨政領導干部財產公布規定》的制定，以及網絡反腐立法等反腐倡廉法規制度的頒布都迫在眉睫。制度建設應主動跟進反腐倡廉新形勢。

制度的生命在于執行。如果不去貫徹執行，再多再好的法規制度也等于零。特別值得注意的是，目前我國出臺了大量反腐倡廉法規制度，反腐倡廉工作初步實現了有法可依，我國當前反腐敗法規制度是世界上最多的，僅黨的十六大以來中央紀委、監察部制定頒布的法規或規范性文件就達300多項，紀律條規出臺之密集更是前所未有，但腐敗現狀仍然令人憂心〔14〕。現實中 “不少法規制度貫徹落實不好，在一些領域、一些地方和單位制度形同虛設……反腐倡廉制度不少卻不能有效遏制一些領域腐敗現象的滋生蔓延”〔15〕。一些地方和部門執法不嚴、落實不力，嚴重影響了法規制度的權威性和有效性。這就要求我們在重視制定法規制度的同時，更要在狠抓落實上下功夫，著力提高制度的執行力，在法規制度建設上要克服“重制定，輕執行”的現象。

總之，經過最近十年堅持不懈的探索，中國共產黨在反腐倡廉建設法規制度建設上的認識不斷深化，理論和實踐都不斷創新發展，成效顯著，特色鮮明。十六大以來，黨中央在對執政規律和反腐倡廉工作規律認識的進一步深化的基礎上，提出了教育、制度、監督并重，懲防并舉、預防為主的反腐倡廉建設新戰略，并把制度建設作為懲治和預防腐敗體系建設的重要任務，這是我國反腐敗和廉政建設最大的制度創新。但在“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻”的現實中，黨的反腐倡廉法規制度建設還遠未到達理想效果，反腐倡廉法規制度建設還需進一步與時俱進，開拓創新，不斷完善反腐倡廉法制建設，特別要加大治本力度，進一步提高反腐倡廉法規制度執行力。

〔1〕鄧小平文選：第三卷〔M〕.人民出版社,1993.379.

〔2〕中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編〔M〕.北京:人民出版社，2007.53.

〔3〕王偉光.改革開放30年反腐倡廉理論的創新發展〔J〕.領導科學,2009,(3).

〔4〕任建明.反腐敗制度與創新〔M〕.中國方正出版社,2012.92.

〔5〕胡錦濤.建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系〔A〕,反腐倡廉制度建設學習讀本〔C〕.人民出版社,2010.11.

〔6〕楊鳳城.走在時代前列：十六大以來中國共產黨的理論創新〔M〕.中共黨史出版社,2012.182.

〔7〕中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編〔Z〕.人民出版社,2012.135.

〔8〕鐘季法.為反腐倡廉建設提供更加完備的制度保障——黨的十七大以來反腐倡廉法規制度建設綜述〔J〕.中國監察,2012,(12).

〔9〕〔10〕國務院新聞辦.中國的反腐敗和廉政建設〔M〕.中國方正出版社,2011.23-28,12.

〔11〕連宗.反腐十年路〔J〕.廉政瞭望,2012,(21).

〔12〕仲三員.反腐倡廉重在制度建設〔M〕.中共黨史出版社,2010.42-45.

〔13〕干以勝.扎實推進反腐倡廉法規制度建設〔J〕.中國監察,2011,(17).

〔14〕十八大后百姓反腐新期待〔J〕.廉政瞭望,2012,(21).

〔15〕江金權.黨的建設熱點問題解析〔M〕.中共中央黨校出版社,2011.15.

2012年度四川省黨校重點調研課題“黨的建設科學化及其實觀機制研究”的防段性成果

王友平，中共四川省委黨校黨史黨建教研部教授，四川 成都 610071。

D262.6

A

1008-9187-(2013)03-0022-06

【責任編輯劉明】