中國教育經費的結構分析：1995
——2010年

唐興霖 李文軍

中國教育經費的結構分析：1995
——2010年

唐興霖 李文軍

通過對1995年——2010年我國教育經費的數據梳理，對比OECD國家數據資料，對我國教育經費總量、來源結構、分配結構和使用結構進行了分析。研究發現：我國教育經費總量不斷增長，其占GDP的比例逐漸提高，2010年達到4.87%，與OECD國家相比，有一定差距，但是差距在一步步減少；財政性教育經費、事業收入和其他收入占據教育經費來源前三位，與OECD國家相比，財政性教育經費少15%左右；教育經費偏向于高等教育和中等教育，從生均成本指數看，高等教育和中等教育中指數都在降低，但是都高于OECD國家平均水平，初等教育生均成本指數不斷提高，但是低于OECD國家5%；教育經費使用結構上，基本建設支出比例相對不足，事業性支出中，公用部分不斷增加，容易導致效率低下。政策建議是：政府必須加大對教育的支持力度，特別是提高財政性教育經費占教育經費的比例，確保實現財政性教育經費占GDP 4%的目標；教育經費的提供必須多元化，政府必須創造良好的法律法規，為我國民營教育的發展、社會捐贈等第三部門的發展提供法律保障；教育經費應該進一步向初等教育傾斜，不斷增加初等教育經費，逐漸減少高等教育經費的投入。加大對中西部基本建設支出力度，改善教學環境，不斷提高事業性支出中用于個人部分的比例，降低公用部分比例，提高教學效率。

教育經費；高等教育；基本建設支出；民營教育

教育作為科技進步、國際競爭力提升的原動力,是實現經濟社會可持續發展的核心要素。自從人力資本理論誕生以來，無論在發達國家還是在發展中國家，發展教育已經成為國家建設的重中之重。作為社會政策的核心環節，教育成為世界眾多國家政府公共支出的重點領域之一。隨著我國教育事業的發展和教育財政體制改革的不斷深入，教育財政領域內的矛盾重點也將發生重要變化，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020 年)》再一次提出：到2012年，國家財政性教育經費達到GDP 4%。作為一個里程碑式的政策目標，4%的達成將標志著我國教育財政一個新階段的開始。隨著經濟的發展和社會的進步，人們對教育數量和質量的要求將繼續提高，持續提高的經費需求和有限的經費供給能力之間的矛盾仍將是教育系統面臨的長期問題。然而，教育經費分配的公平以及經費的使用效率將會引起政府和社會各界更多的重視,因此教育財政應該更多地將目光轉向教育系統內部，從教育經費總量、來源構成、分配模式以及使用去向上更加深入地研究教育體系內的財政與經濟問題。本文將在前人研究的基礎上，總結我國教育經費結構變化趨勢，通過與OECD國家教育經費的比較，更好地理解我國教育財政的現狀并提出未來的發展趨勢。

一、中國教育經費總體情況分析

我國大多數學者在研究教育經費與教育公平時，通常以財政性教育經費為分析對象，這樣在分析的時候就沒有對教育資源的充分性進行考慮，因為“僅僅強調公平而忽略對供給的充分性的關注，這是對所尋求公正的一種嘲弄。”①因此，本文研究我國教育經費既包括財政性教育經費，也包括非財政性教育經費，這兩部分統稱為教育總經費。

如表1所示：我國教育總經費由1995年的1877.9億元增長到2010年的19561.8億元，16年增長10.41倍，年均增長率為15.7%，低于同期財政支出17.4%的年均增長率。教育總經費占GDP的比重由1995年的3.08%持續增長到2010年的4.87%。財政性教育經費始終是我國教育總經費的主體，但是其比例呈現出U行趨勢，由最高1995年的75.16%下降到2005年的最低值61.3%，11年下降了13.86個百分點；2006年開始，比例迅速上升，到2010年其比例回復到74.99%，但是始終低于1995年的比例。

表1 1995年——2010年中國教育經費(單位：億元、%)

數據來源：《中國教育經費統計年鑒》(1996年——2011年)，《中國統計年鑒》(1996年——2011年)

中國教育總經費的水平究竟在世界各國中處于什么地位？為此，我們以教育總經費占GDP的比例為指標，與OECD國家進行比較，如圖1。

圖1 中國與OECD國家教育總經費占GDP比(%)

注：加拿大為2006年數據；智利為2008年數據；匈牙利、挪威、僅指公共支出；瑞士為高等教育支出

數據來源：www.oecd.org/edu/eag2010

在數據可得的24個OECD國家中，教育經費占GDP的比例1995年均值為5.52%，2000年下降到5.32%，2007年為5.41%，雖然比例有所降低，但是總體處于較高位置。1995年OECD國家中，比例最低的是意大利(4.6%)和斯洛伐克(4.6%)，最高為加拿大(6.7%)，24個國家比例都高于中國比例，與OECD國家的平均值差距為2.44%。2000年OECD國家中，最低為斯洛伐克(4%)，最高為美國(6.8%)，我國與OECD國家的平均值差距為1.44%，與1995年相比差距減小。而到了2007年，我國比例為4.57%，OECD國家中第一次出現低于中國的現象，捷克(4.5%)、意大利(4.5%)、斯洛伐克(3.9%)都低于中國(4.57%)，與OECD國家的平均值差距進一步縮小，差距為0.84%。因此16年來，中國教育總經費支出比例不斷提高，但是基本上低于OECD國家，但是差距在不斷縮小。

二、教育經費的來源結構

教育經費來源結構指教育系統的總經費中不同來源的教育經費所占的比例。教育經費籌措的途徑主要有兩種：一是政府財政撥款，二是私人投資。具體地講，政府對教育的財政撥款主要來源于稅收，而私人投資主要來源于學雜費，除此之外，捐贈、借貸、經營收入以及發行教育債券等也作為教育經費的補充來源。一個國家的教育經費來源結構能夠反映其教育投資體制狀況及其沿革。特別是不同層次、類別的教育經費的來源結構能夠反映出教育投資體制的不同，同時也能反映出政府對不同教育部門的財政努力程度以及不同經費來源渠道的重要性。另外，從不同特性的來源渠道籌措教育經費也會表現出不同的特點，對教育系統經費總供給會起到不同的作用。與一般的經濟活動支出不同，教育活動本身的特點決定了經費支出的一些特性，包括非營利性、整體性和穩定性，因此教育系統主要依賴的經費來源應當能滿足教育經費支出的這些特點。政府稅收在非營利性和整體性方面具有顯著的優勢，同時也相對穩定，因此政府公共教育經費比較符合教育經費來源的特點，在幾乎所有國家都是教育經費的主要來源渠道。對于教育機構來說，學費收入是能夠按照學生人數成比例變化的經費來源，也符合教育規模變化的經費需求。其他收入來源，如捐贈收入受文化傳統、政策法規和經濟景氣狀況的影響較大，經營收入也受制于教育機構的使命等因素，因此這些收入來源只能作為補充性來源，而無法成為教育機構主要依賴的收入。

影響教育經費來源結構的因素首先是制度安排，在一個國家教育財政體制有關的法律法規中對教育機構收入的規定決定了教育經費的來源種類。相關的制度法規對政府教育投資責任的限定，以及政府和民意賦予教育投資的優先程度，決定了政府投資教育的意愿；同時政府的財政能力制約著政府投資教育的能力。在私人投資方面，受教育者個人投資教育的意愿主要取決于個人或家庭對各級教育投資成本和收益的判斷；而居民教育收費承受能力則受經濟發展和居民收入水平所決定。以上政府教育投入、個人教育投資，輔之以其他收入來源，形成教育經費來源中公共經費和私人經費的比例結構此消彼長的格局。

我國教育經費的來源劃分為兩大類：一是財政性教育經費，二是非財政性教育經費。國家財政性教育經費包括財政預算內教育經費，各級政府征收用于教育的稅費，企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費；非財政性教育經費包括民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入及其他收入。國家財政性教育經費屬于政府對教育的公共投入，非財政性教育經費屬于社會和個人對教育的投入。財政性教育經費在總經費中所占比例反映出我國教育系統對政府財源的依賴程度，在一定程度上也反映了我國政府在教育經費投入中的角色和責任。

表2 1995——2010年我國教育總經費各來源渠道收入(單位：億元)

數據來源：《中國教育經費統計年鑒》(1996年——2011年)

從表2我們可以看出：在我國的教育總經費中，財政性教育經費始終占據了主體地位，由1995年的1411.52億增長到2010年的14670億，而在財政性教育經費中，預算內教育經費則成為絕對主體，由1995年的1028.39億增長到2010年的13489.5億。在非財政性教育經費中，民辦學校中舉辦者投入由1995年的20.36億增長到2010年的105.4億，年均增長率為10.82%，其中1995年——2006年為迅速增長階段，由20.36億高速增長到549.05億，年均增長率達到31.59%，但是2006年以后迅速下降，2009年僅僅為74.98億，2010年才恢復到100億以上，因此波動性非常大；社會捐贈經費1995年——2003年雖然震動下降，但是基本保持在100億以上，2004年——2007年為16年中最少的階段，基本上在90億左右，2008年以后又增長到100億以上；事業收入由1995年的201.24億迅速增長到2010年的4106億，年均增長率達到20.74%，其增長率為各種教育經費來源中最高的；其他收入由1995年的81.97億增長到2010年的572.4億，年均增長率12.91%。

圖2 1995——2010年我國教育經費各來源渠道所占比例(%)

由圖2 可知，自 1995年以來，隨著各項教育財政體制改革措施的推行，我國政府的財政性教育經費在教育總經費中所占比例經歷了“U”型結構的先下降后反彈的過程，1995年至2005年，財政性教育經費在教育經費中占比由最高的75.16%逐年下降至最低點 61.3%，11年下降了13.86個百分點，2006年以后逐步回復，到2010達到74.99%，但是始終低于1995年的比例。雖然財政性教育經費波動比較大，但是預算內教育經費的比例卻一路上升，由1995年的54.76%增長到2010年的68.95%，與財政性教育經費表現有所不同，也說明了我國教育總經費中，預算內教育經費的穩定性。

與此同時，非財政性教育經費比例不斷上升，其中，事業收入從1995年的10.12%上升到2010年的20.99%，16年提升了10.87個百分點，成為非財政性教育經費中比例最大的一部分。教育事業收入主要包括學生個人和家庭繳納的學雜費以及教育機構培訓及橫向合作等社會服務獲得的收入，這也反映出這一時期我國教育財政體制改革的主要特征是成本分擔。2001年以后，隨著農村義務教育經費保障新機制(以縣為主)的推行，中央與各級地方政府增加了對教育的投入，財政性教育經費在教育總經費中所占比例不斷提高，由2005年的61.3%上升到2010年的74.99%，5年比例增加了13.69%。社會捐贈經費下降明顯，由1995年的8.67%下降到2010年的0.57%，這一現象值得我們思考；民辦學校中舉辦者投入和其他收入比也呈下降趨勢。

圖3 2007 年中國與OECD 國家教育機構經費的來源結構

資料來源：經濟合作與發展組織.教育概覽2010：OECD指標〔M〕.北京：教育科學出版社，2011.

圖3 顯示了2007 年在 OECD不同國家的教育財政體制下公共經費和私人經費在教育機構總經費中的貢獻，OECD國家公共經費占教育總經費的比例平均為82.6%，私人來源占17.4%。但是，在 OECD 國家中，教育機構經費來源結構反映出的教育對公共教育經費的依賴程度存在較大差異，公共經費占教育總經費 90%以上的主要包括芬蘭、瑞典、比利時、丹麥、葡萄牙、意大利、奧地利、法國、波蘭、冰島等10個國家，屬于高度依賴公共經費的國家；而公共經費在總經費中占比低于 80%的國家有加拿大、澳大利亞、英國、日本、美國、智利和韓國，屬于對公共經費依賴程度較低的國家。公共經費比例低于中國的有日本、美國、智利和韓國等四個國家。

三、教育經費的分配結構

教育經費的分配結構指教育經費在各級各類教育之間的分配比例。該指標反映的是在教育部門內部如何在各級各類教育之間進行資源配置，即總教育經費中各級各類教育經費應各占多大的比例，也就是是在初等教育、中等教育及高等教育，以及在不同類別如普通教育和職業技術教育的比例上是否合理，是否符合各級各類教育協調發展的需要。在有的文獻中，特別地把教育經費在初等、中等與高等教育之間的分配狀況作為教育經費的分配結構的研究內容。一方面，具有最高效益的教育層次是否得到充足的投資是影響一個國家教育經費投入總體效益的重要因素之一；另一方面，一般來說由于在三級教育中初等教育對弱勢群體的不利程度最低，所以初等教育是否得到充足經費能夠從一個角度反映一個經濟體教育經費分配的公平性。

教育經費在三級教育之間的分配結構可以用三級教育投資在總經費中所占比重來表示，也可以用三級教育生均經費來表示，因為生均經費的比較可以表現出各級教育經費的相對充足程度或短缺程度。一個國家教育經費在三級教育間的分配結構受該國教育結構、教育體制和教育政策重點的影響，從國際范圍內來看，由于經濟發展與教育普及程度提高之間的聯系，教育經費在三級教育之間的分配結構與經濟發展水平呈現出某種相關關系，隨著經濟的發展和教育水平的提高，高等教育在總經費中的占比呈現提高的趨勢。

圖4 我國 1995——2010年教育經費在各級

資料來源：《中國教育經費統計年鑒》(1996——2011)

圖4是我國 1995——2010年教育總經費在高等教育、中等教育和初等教育之間的分配結構變化情況。 由圖可知，1995年以來，我國教育經費的分配結構發生了巨大的變化。中等教育經費占教育經費比例1995年達到42.68%，此后一直呈現小幅度下降趨勢，2010年為35.6%，下降了7.08%；初等教育經費占教育經費比例由1995年的34.31%下降到2010年的25.85%，16年下降了8.46個百分點，降幅高于中等教育；而高等教育經費比例呈現倒“U”趨勢，1995年僅僅為16.49%，隨著1999年高校擴招，其比例不斷上升，2002年超過初等教育比例，在2004年達到最高值的31.75%，2004年以后逐漸下降，2010年為28.4%，但是其比例始終高于初等教育。總之，16年來我國公共教育財政的投資重點已經由偏重支持中等教育和初等教育逐漸轉變為強調支持高等教育和中等教育。

此外，還有一種反映教育經費的分配結構的方法是對各級教育生均經費指數，各級教育的生均經費指數=生均經費/人均國內生產總值。由于教育生均成本的經濟性差異決定了經濟發展水平和國民收入水平不同的國家教育生均經費的水平差距也很大，所以將生均經費與該國經濟發達程度(以人均國內生產總值代表)相聯系，這種方法能夠比較好地控制教育規模和經濟發展水平的影響。

表3 1995——2009年我國三級教育生均成本指數(%)

數據來源：生均經費來自各年《中國教育經費統計年鑒》，人均國內生產總值來自各年《中國統計年鑒》

從表3中我們可以看出：我國高等教育生均成本指數由1995年的117.5大幅度地增加到1999年的174.1，1999年以后不斷下降，2009年為71.09，出現這種情況的原因可能是1999年開始我國高等教育收費并軌及其擴招之后，新增加的經費收入來源有效地緩解了高等教育經費緊張程度，但是其指數還是遠遠高于2007年OECD 國家平均值的40。中等教育生均成本指數由1995年的45.08下降到2009年的27.45，雖然國家投入中等教育的支出較多，但是考慮到學生規模因素，教育經費投入比較合理，與2007年OECD 國家平均值的24差不多。而初等教育的生均成本指數則非常低，1995年僅僅為9.42，此后不斷增長，2009年達到16.32，15年增長了6.9個百分點，也是唯一生均成本指數增長的，雖然生均成本指數增長了，但是生均成本水平還是顯著偏低(2007年OECD 國家平均值為20)，說明了國家對初等教育的投資嚴重不足。研究結果暗示中國生均成本指數的合理變動方向為初等教育提高生均成本指數而高等教育則應降低生均成本指數，可以預期隨著我國經濟的進一步發展和收入水平的提高，我國初等教育生均成本指數提高的可能性較大；而高等教育則相反，未來長期的變動方向應當是繼續降低。

四、教育經費的支出結構

按照教育經費支出的用途，教育經費可以劃分為經常性支出和資本性支出兩部分。經常性支出是指那些為了維持教育服務而需要的，經常地花費在那些當年消耗掉的商品和服務方面的支出，資本性支出指花費在使用期限一年以上的資產的支出，包括基建、建筑物大修、購置或更新大型設備等。教育經費的支出結構即指在教育總投資中，經常性經費與資本性支出所占的比重，以及在經常性經費中，人員經費和公用經費所占比例。

在我國，教育經費支出分為事業性支出和基本建設支出兩部分。教育事業費指用于維持教育經常性活動所必須的費用，教育基本建設支出反映各級政府用于學校購置固定資產、土地和無形資產，以及購建基礎設施、大型修繕所發生的支出以及與之配套完成上述項目的非財政預算內資金支出。教育事業性經費支出分個人和公用兩部分。個人部分包括 ：反映學校或單位開支的在職職工和臨時聘用人員的各類勞動報酬，以及為上述人員繳納的各項社會保險費的“工資福利支出”，以及反映政府對個人和家庭的補助支出的“對個人和家庭的補助支出”；公用部分包括：反映學校或單位購買商品和服務支出 (不包括用于購置固定資產的支出) 的“商品和服務支出”，以及用于學校購置固定資產、土地和無形資產，以及購建基礎設施、大型修繕所發生的支出的“其他資本性支出”。

表4 中國教育經費使用結構(%)

數據來源：《中國教育經費統計年鑒》(1996年——2010年)

表4顯示：1995年——2009年，我國教育經費使用結構中，基本建設支出比例不高，1995年僅占6.26%，1999年達到最高值11.63%，也是唯一的一年超過10%，這可能源自我國高校擴招，一大批新校舍需建設所致，2009年最低，僅僅為3.57%。事業性支出則是我國教育經費支出中的絕對主體，15年來，除1999年低于90%以外，其余年份都高于90%，在事業性支出中，個人部分比例呈現出不斷下降的趨勢，由1995年的71.18%下降到2009年的56.59%。雖然15年來下降了14.59個百分點，但是始終是事業性支出的主體；公用部分呈現出不斷上升的趨勢，由1995年的22.56%上升到2009年的39.85%，15年上升了17.29個百分點。

對比OECD國家，非高等教育(初等教育、中等教育和中等后非高等教育)事業性支出平均值為92%(盧森堡為84%，而奧地利、智利、葡萄牙等國達到97%)；而其基本建設支出平均值為8%。在高等教育中，由于其多樣化和更加高級的設施，其基本建設支出比例比非高等教育高8個百分點左右，達到15%左右，因此其事業性支出略有下降，平均比例為85%左右，因此，我國基本建設支出比例過低。一般來說，教育系統的高效、平穩運行，需要事業性支出與基本建設支出、事業性支出中人員經費和公用經費的配比應當維持在某種范圍內。若基本建設支出比例太低，則校舍等基礎設施緊張老舊，不利于教育的正常運行和質量的提高，而基本建設支出比例過高，則勢必會造成設備閑置與資源的浪費；同樣，若事業經費中人員經費占比過高，則教育業務所需的正常消耗得不到保障，會制約和影響教育質量的提高，相反，若人員經費占比過低，則說明學校在教師的數量或質量的投入方面與公用經費的投入不配套，由于教學的勞動力密集型性質，因此，這就可以解釋為什么事業性支出比例非常高。

五、結論與政策建議

通過對我國1995年——2010年教育經費深入分析，我們得出以下結論：

第一，我國教育經費總量不斷增長，其占GDP的比例逐漸提高，2010年達到4.87%，財政性教育經費是我國教育經費的主體，基本占70%左右，但是與OECD國家相比，教育總經費占GDP的比例仍然偏低，但是差距在一步步減小。

第二，在教育經費來源上，財政性教育經費、事業收入和其他收入占據前三位，民辦學校中舉辦者投入變化率大，社會捐贈經費最少，但是比較穩定，與OECD國家相比，財政性教育經費占的比例少15%左右。

第三，在教育經費的分配結構上，偏向于高等教育和中等教育，初等教育比例下降幅度大，從生均成本指數看，高等教育和中等教育中指數都在降低，但均高于OECD國家平均水平，初等教育生均成本指數雖然不斷提高，但還是低于OECD國家5個百分點，這也是造成中國義務教育發展不足以及區域間發展不均衡的主要原因。

第四，在教育經費的使用結構上，基本建設支出比例相對不足，導致基礎設施建設落后，特別是中西部地區校舍建設落后；事業性支出中，個人部分不斷減少，而公用部分不斷增加，容易導致效率低下。

我們的政策建議是：

第一，政府必須按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》要求，不斷加大對教育的支持力度，特別是提高財政性教育經費占教育經費的比例，確保2012年實現財政性教育經費占GDP4%的目標；

第二，教育經費的提供必須多元化，首先政府必須創造良好的法律法規，為我國民營教育的發展、社會捐贈等第三部門的發展提供法律保障，因為僅僅依靠財政性教育經費是難以改變中國教育經費低于OECD水平的；其次，降低事業收入占教育經費比例，減輕民眾教育負擔。

第三，教育經費應該進一步向初等教育傾斜，不斷增加初等教育經費，推進義務教育的均等化，逐漸減少高等教育經費的投入，促進教育公平。

第四，加大基本建設支出力度，特別是中西部地區，以改善教學環境，不斷提高事業性支出中用于個人部分的比例，提高教師待遇，推進事業單位改革，降低公用部分比例，提高教學效率。

〔1〕 〔美〕理查德·A·金，奧斯汀·D·斯旺森，斯科特·R·斯威特蘭.教育財政：效率、公平與績效〔M〕.曹淑江，等譯，中國人民大學出版社，2009：311.

〔2〕 經濟合作與發展組織.教育概覽2010：OECD指標〔M〕.北京：教育科學出版社，2011.

〔3〕 顧昕，周適. 中國教育總費用的水平、構成和流向〔J〕.河南社會科學，2010,(4).

〔4〕 中國教育經費統計年鑒〔Z〕.北京：中國統計出版社，2010.

〔5〕 中國統計年鑒〔Z〕.北京：中國統計出版社，2011.

2010年上海市教育科學研究項目“政府、社會與教育公平研究:公共政策的視角”(B10005)；2009年全國教育科學教育部重點項目“社會轉型過程中教育中介組織研究”(DFA090331)

唐興霖，上海交通大學國際與公共事務學院教授，博士，博士生導師；

李文軍，上海交通大學國際與公共事務學院博士生，上海 200030。

G520.1

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1008-9187-(2013)03-0069-07

【責任編輯朱鳳霞】