災害文化與應急管理制度創新

陶 鵬

災害文化與應急管理制度創新

陶 鵬

災害文化作為社會整體應災體系的核心構件，既形塑著正式應急管理制度又影響了多元社會主體的風險態度與應災行為。本文聚集應急管理制度的災害文化創新路徑，通過建構理論框架以演繹災害文化與應急管理間的關聯性與復雜性，厘清了災害文化在應急管理周期內的影響方式與機理，并提出需從“減災文化”、“反迷思文化”、“社會學習”切入，進而轉變個人、組織、大眾、專家學者、傳播媒介等主體的災害認知、態度以及行為，最終達成應急管理制度優化與創新。

災害文化；應急管理；減災文化；反迷思文化；社會學習；制度創新

一、災害文化：概念與緣起

與文化概念類似，災害文化概念也呈現出復雜多元特征。通常災害文化被等同為災害大眾文化，包括了災難幽默、災難游戲、災難傳說、災難掛歷、災難詩作歌曲、災難電影小說、媒體災難周年祭專題、災難涂鴉、災難徽章、災難卡通漫畫等等。在災害社會科學研究領域，災害亞文化一詞被廣泛使用，災害亞文化被認為是“關于社區在災害整備、詮釋、應變方面的經驗知識的傳承”。〔1〕還存在與災害文化存在交叉的風險文化，即社會、組織以及個體受到社會背景文化影響而呈現出的風險態度差異。它們皆影響著一般社會大眾、政府官員、應急管理人員、災害研究人員等主體的災害認知與行為。本文認為“災害文化”是指對災害管理的減災、整備、反應以及恢復階段產生影響的相關價值、規范、信念、知識體系。

文化轉變乃是實現有效災害管理的人文基礎要素，摩爾(Moore)認為文化適應(culture adaptation)乃應對災變的重要條件，〔2〕丹尼斯·美爾蒂(Dennis Mileti)在研究災害與可持續發展關系時指出文化價值方面的轉變對于減災的重要意義。〔3〕在災害文化理論研究路線上，主要存在著以安東尼·奧利弗·史密斯(Anthony Olive-Smith)、蘇珊娜·霍夫曼(Susanna Hoffman)、瑪麗·道格拉斯(Marry Douglas)為主要代表的災害人類學研究；〔4〕以克蘭特利(Enrico L. Quarantelli)、摩爾等為代表的災害社會學研究；〔5〕以及以克拉克·李(Clark Lee)、詹姆斯·肖特(James Short)、羅伯特·斯托林斯(Robert Stallings)等為代表的風險建構主義研究。〔6〕三大研究傳統所聚焦的核心概念分別是“風險文化”、“災害亞文化”以及“風險社會建構”，雖然災害社會科學的文化研究范式以描述性研究居多且話語方式存在差異，但卻為災害文化與應急管理理論分析邏輯架構與政策設計提供了基礎，本文旨在探索災害文化與應急管理的影響機理，并揭示應急管理制度創新中的災害文化角色與方式。

二、災害文化與應急管理：一個分析框架

社區是基于家庭、人際關系與網絡相互作用而形成的社會基本載體。災害的社區應對模式由來已久，它是以自組織(self-organization)為代表的自發社會過程的災害適應。〔7〕以自發、彈性為基礎的社區應對模式逐漸被以自覺、理性為基礎的行政應對體制所取代，并成為當代社會主流應災模式。這一轉變為多種因素所驅使。一方面，人口增長與城市化進程使人類受到災害沖擊的損失愈益增大，災害自身所帶來損失的范圍、程度引起了更大的社會關注并成為公共問題，災害越來越具有政治符號(symbolic)意涵，政府不得不應對災害。另一方面，隨著現代科學技術與科層制的發展，政府愈益強大，愈益有能力應對災害。這兩方面的力量共同促使災害應對模式走向依靠行政體制。現代化過程總是試圖控制風險，災害管理已經擴展到自然災害、人為災難、混合型災難，全災種(all-hazards)管理將行政體制應災范圍不斷擴大，科層制延伸到具有不確定性、無序的災害環境應對之中。

然而，超預期事件所引致的不確定性甚至深度不確定性給政府應急管理模式帶來巨大挑戰，顯然，政府應急管理體系擁有專業技術、人力、資源以及組織保障。但政府應急管理同樣存在失靈情形；其一，“重應急，輕風險”的管理傾向，政府應急管理體系注重對于災害危機的應急反應，而忽視災害危機的前端風險治理；其二，注重正式組織結構建設，而忽視其他社會力量的應急參與；其三，強調應急管理技術性應對，而缺乏將災害文化轉變納入應急管理建設目標體系；其四，應對深度不確定性情形時的能力與知識短缺，一旦超出預案、超出預期的事件發生，正式應急管理體系可能陷入停滯或功能中斷。

人類的災害認知從超自然事件、純自然事件逐漸轉變為自然與社會互動結果，該認知轉變深刻反映了人類社會背景在災害危機事件動力演進過程中的核心作用，而對于災變發生的社會過程制度干預正是災害管理的基本目標。文化作為本地社會背景的重要面向，同時也被視作災害的社會脆弱性的基本要素，相關價值、規范、信念、知識共同影響著災害管理的政策產出、執行與評估的各個環節。一般認為，災害管理周期可由減災與整備、災變反應、恢復階段構成，為了將災害文化與應急管理間的復雜關系結構化，本文將二者置于同一分析框架下進行再考察。

圖1 災害文化與應急管理關系框架

從上圖可見，災害文化可以劃分為減災文化、反迷思(myth)文化、社會學習，減災文化直接與減災、整備相聯系，作為一種非結構性(non-structure)減災工具，試圖通過社會、組織以及個人的風險與安全意識的轉變來消減風險及其損失。反迷思文化試圖改變專家、媒體以及一般大眾對于災變中的群體反應行為的認識偏差，如恐慌逃離行為、反社會行為、災難癥候群等，從而改變應急反應政策設計與執行。社會學習是實現應急管理制度創新與優化的重要路徑。災害社會學習是以災害問責為方式手段，以災害出現的原因、影響以及社會應對之得失方面為內容，通過對災害應對的社會學習過程，最終達成影響社會與政府的災害認知、價值判斷以及行為規范，以期消減災害風險并為未來的災害應對提供相關有益經驗。

三、應急管理制度創新：以災害文化培育為路徑

從宏觀上看，應急管理制度創新方式可以為技術路徑、管理路徑以及文化路徑。其中，技術路徑下的應急管理制度創新強調應急科技、監測工具等器物層面的技術革新，應急管理制度的管理路徑創新則注重應急管理體制、機制的調試，而文化路徑的應急管理制度創新則注重整體社會層面的應災意識與行為轉變，災害文化培育可以為應急管理制度提供堅實的社會運行基礎，同時也對傳統政府應急管理進行失靈矯正與功能拓展。災害文化培育作為應急管理制度創新的一種路徑，其作用方式主要體現在減災文化、反迷思文化以及社會學習對于災害管理制度的影響。

(一)減災文化：作為防災減災的有效政策工具

為了實現“群防群治”的災害管理主體格局，需要擺脫政府作為減災工作的唯一主體現狀。充分認識到各項公共減災工程與項目的公共性本質的同時，還應當注意到對個體、組織乃至整體社會層面的減災意識與責任的培育，將減災文化作為防災減災的有效政策工具，進而從根本上提升社會防災減災能力，因此，減災文化培育需要在個體、組織、社會層面展開。

首先，培育個人安全文化。瑪麗·道格拉斯和阿隆·威爾達夫斯基利用理想類型學的劃分方式，將人類的風險態度劃分為個人主義、宿命論、等級主義以及平等主義，從而將個體風險態度做了清晰梳理。〔8〕個體風險態度多樣性直接影響著個體行為差異程度，從而導致個體的災害脆弱性程度的差別。正式減災系統的作用能力有限，防災減災系統應當是通過合作治理而達成“群防群治”格局。而面對人們不同的風險態度與行為方式，在正式減災系統能力有限的條件下，個體的脆弱性程度消減也應當成為重要的個體責任，個體的風險干預意識與能力成為群防群治的災害治理結構的必要組成。于是，應當積極培育個人安全文化，通過教育系統、公共宣傳、專家座談等多樣化方式，達成減災文化的有效輸入與培育。從單一社會個體層面，逐步培育起個人安全文化，改變個體以往的風險態度與風險行為方式，樹立個人安全責任觀，提倡積極的安全態度與規范的個體行為，從根本上達到消減個體災害風險暴露程度，提升個體的災害恢復力。

其次，樹立組織減災文化。社會組織作為防災減災的中堅力量，其作用能力與方式受到各種限制。減災文化的樹立就是要從源頭上打破各種壁壘，完善和提升社會組織層面的防災減災能力。其一，政府部門必須樹立風險“可管理”的意識。政府部門的減災態度與行為直接影響著社會整體減災實踐。長期以來，政府部門的組織風險文化表現出態度消極性、責任模糊性、政策選擇性等特征，其核心根源在于政府部門對于風險屬性的認知模糊與偏見。以脆弱性為鏈接，使得風險可能與災害后果之間的聯系變得更具具體性與人為性，〔9〕那么，災害管理則是以消減脆弱性為基礎的管理過程。那么，所謂“抽象的”風險具有了可管理的內涵，通過一系列的管理行為來推動文化、經濟發展、行政體系等方面的改善，就可以減少災害脆弱性。同時，排除政治系統對于災害管理體系的負面干擾，通過科學分析、科學投入來實踐以脆弱性分析為基礎的風險管理政策。于是，通過樹立組織的積極風險管理觀念，減災文化得以不斷發展且意義深遠。其二，私部門與第三部門組織的減災文化建設。作為社會組織的重要構成，私部門與第三部門在社會發展過程中的作用明顯，這也體現在災害管理之中。災害的群防群治格局的實現，需要私部門與第三部門的積極參與。在這種通過災害實踐檢驗的有效治理結構之下，私部門與第三部門組織的作用需要進一步明晰，而減災文化可作為其能力培養的重要面向。其中，在市場與社會行為過程中，強調組織的社會責任觀念，注重日常組織行為對于災害發生、演化以及損失結果的負面影響，樹立防災減災的主體意識。

最后，構建社會災害文化。當代風險問題與人和文化的矛盾有關。如果在社會風險文化中缺乏風險意識啟蒙，缺乏將風險意識內化為自我控制行為，那么，防災減災在社會文化層面上缺乏重視與干預。自省與反思能力成為一個社會存續與發展的必備條件。人類社會發展過程不斷處理著人與自然的矛盾，在不同歷史階段所表現的特征不同，從“敬畏自然”到“征服自然”和“向自然進軍”，人類打破生態循環限制，在創造大量社會財富的同時，對自然生態也造成了不可逆損傷。隨著人類現代化程度的不斷深入，自然災害所造成的社會損失也呈現日益加劇的現象，使人們逐漸意識到發展可以減少災害，而災害也會阻止發展。其中，文化的改變對于可持續發展與減災意義顯著。〔10〕加強自省與反思，并注重社會日常活動過程成為建設積極社會災害文化的有效路徑。在貫徹科學發展理念的當今中國，追求人與人關系的和諧，追求人與自然關系的和諧，可以被視為正確的社會災害文化構建方式。

(二)反迷思文化：災害危機傳播與研究的歷史使命

災害迷思作為人們對于災害基本事實的曲解與誤判，降低了災害管理制度績效。災害作為一個社會建構概念，學者、大眾、媒體、組織領袖等在面對災害問題時可能受到各自角度和利益訴求的局限，共同導致了災害迷思情形的出現。于是，災害事件的媒介傳播與災害學術研究成為反迷思文化的重要主體，有助于厘清災害認知的混亂現狀，提升災害的公共認知水平，并最終影響到災害文化的價值、規范、信念以及知識要素層面，改變災害迷思對個體、群體、組織等的災害反應方面的阻滯影響，保障應急資源的合理分配，實現科學暢通的災害信息溝通系統，設計受災群體或個體的救災參與機制，保證災害預警疏散過程的合理高效。

首先，災害危機的媒介傳播系統。媒介對于形塑大眾意識十分重要，其在災害危機傳播中的作用具有二重性特征。一方面，媒體向大眾傳播了災害事件的信息，使民眾能夠了解現實基本狀況。另一方面，媒體傳播也可能形成并強化了災害迷思。那么，在災害危機的敘事報道中，媒介傳播系統應當意識到自身作用的兩面性，在保障公民知情權的同時，還需要堅持災害報到的全面真實性、及時性、價值中立性、社會責任性、專業性原則，做到全面真實的反應災變事件，滾動及時的報到災情變化，保持客觀中立的立場，堅持媒體社會責任底線。合理處理災害報道的硬新聞(Hard news)與軟新聞(Soft news)管理，前者是關于災害事件的基本信息、客觀事實等方面的新聞報道形式，主要關注災害持續時間、強度等；后者更多包含著災害中的人物故事與訪談。費什(Fisher)在分析新聞報道所聚焦的災害階段特征、報道規模以及比較不同災害類型的報道模式基礎上，提出并論證了這樣的命題：“過度媒體聚焦、過度采取軟新聞報道方式就越有可能導致災害迷思。”〔11〕

其次，災害學術研究體系。災害具有自然與社會雙重屬性，災害研究對于災害屬性的探索極其重要。隨著災害知識與經驗的探索與提升，災害研究的發展可以內化到災害文化之中，進而影響到應急管理制度創新。災害迷思的存在正是災害研究的著力點之一，加強對災變環境的實證研究與經驗提升，改變以往宏觀模糊的災變認知。其中，針對災害過程中的人與群體的行為反應方式的深入探討可以扭轉大眾、專家、媒介以及政策制定者對于災變情境的認知偏差，而災害自然科學研究則有益于形成災害科學認知。在改善災害學術研究全面性的同時，還應當積極搭建災害學術研究與災害管理以及大眾溝通之間的平臺，使災害研究成果能有效推動災害管理政策完善，使災害研究能夠成功推進大眾災害認知水平與行為方式轉變。可以說，破除災害迷思文化，形成正確災害認知與應對方式是傳播媒介與災害學術研究的重要歷史使命。

(三)社會學習：以危機問責為基本實現方式

在多米尼克·埃利奧特(Dominic Elliott)看來，組織災后學習過程細分為：焦點事件→知識獲得(knowledge acquisition)→知識轉化(knowledge transfer)→知識吸收(knowledge assimilation)→文化轉變(cultural readjustment)，通過一個完整災害學習過程最終才能達成組織與個人價值與理念上的轉變。〔12〕而災后社會學習的達成主要是以危機問責為基本方式。政府作為災害管理的核心主體，如今，一旦災害出現，政府部門便可能會面對自下而上的和自上而下的兩種問責壓力，災害的問責文化已經逐漸形成。而作為災害社會學習方式的問責文化則包含著問責文化與文化問責雙重面向，問責文化的形成只是在達到形式意義且易催生形式主義，而文化問責則是對問責文化深層含義的發掘，更加全面實效且更富積極意義。問責文化的形成可能通過官員問責制度，懲處相關人員，而其作用范圍與長效性不足。文化問責則更注重災害社會學習所指向的價值、規范、信念以及知識層面，并且形成整體社會的反思與自省。那么，有效災害社會學習的實現需要從實現與改進問責文化為基礎。

其一，明晰權責分工，消除責任悖論。各級政府、職能部門以及人員崗位的責任分工越是明晰，則問責機制的運轉越有效。改革和理順崗位之間、部門之間、府際之間、現今與歷史之間在災害風險制造、災害管理過程之中的權責關系，明晰各主體之間的職責分工已成為危機問責的重點。針對問責過程中的責任悖論問題，要強調行政主體的全面責任觀，消除“問”無“責”現象。有學者比較了行政管理模式嬗變過程中的問責理念，傳統公共行政視域下，將問責工作進行簡單化處理，強調專業主義與內部控制，注重行政人員對于標準、規則、程序的遵守。在新公共管理模式下，問責理念注重外部控制與客觀測量，問責雖然還認可效率、結果導向的重要性，但以道德責任、公共利益、公民權為中心的多面向責任體系被強調，改變了過去簡單化處理問責問題的傾向。〔13〕

其二，實現文化問責，防止政治符號操作。在問責內容上，不僅僅要針對行政官員本身，還要以風險制造為責任起點，不可否認的是，任何風險的制造過程中都有人的因素，但風險制造的主體主要是社會結構、制度、政策和價值等層面的因素，而非某個個體。因此，如果將問責的重點轉向風險管理，那么就應當主要問結構之責、制度之責、政策之責、價值之責，而非個體之責。〔14〕針對社會結構、制度、政策和價值等要素進行全面反思與政策回應，力圖通過政府部門的文化轉變，來引導社會整體層面的災害文化變遷。同時，還要防止出現災害問責“運動化”與短期化傾向，通過構建災害問責機制，實現災害問責的常態化和長效性。

其三，打破個體與組織行為慣性限制，達成災害制度的有效變革。災害事件可視為重要的政策窗口，為政策變革帶來契機。政策轉變議程的設置可以帶來政策層面的積極轉變，而在實踐層面，常常呈現“上有政策、下有對策”現象，那么，要達成實質意義上的問責文化，就應當消除組織與個人行為慣性對于政策實施的阻滯影響，加強對政策執行與政策績效評估，達成應急管理政策優化之目標。

其四，拓展問責主體范圍及內容，增強問責的社會性。災后政府部門與外界的聯系加強，改變以往上級政府部門為唯一問責主體的局面，強化政治參與，積極納入公眾、專家、第三部門、人大、司法、媒體。在多元問責主體視閾之下，災害管理的反思視角便呈現出多維性，可以極大地提升災害問責績效。而災害問責不僅僅應當停留在政府主體層面，多元參與格局下的災害反思則擴大了災害問責的內容，從而達成社會各個主體對于自身行為與態度的文化反思。

其五，改善政府監督與回應，消除避責行為。問責過程中，對于災害發生原因與應對績效的評定是后續責任認定的基礎，而在災害問責實踐中，通常會出現避責博弈(blame game)即公共組織內外部之間及其組織內部之間存在對于災害事件基本認知的觀點博弈過程。〔15〕避責行為是為了逃脫災后行政問責，試圖掩蓋災害事件真相，并將自身責任范圍作最小化、模糊化處理。這種行為傾向的后果是災害事實與應變過程難以被社會所認知，甚至產生錯誤認識，從而使災后社會學習過程中斷或走向歧途，進而導致災害認知、價值理念、行動策略、行為規范出現偏差。其實，焦點事件通常兼具危險與機會，如果能及時采取適當應對措施可能挽回局面形成有利局面，而如果政府官員、部門仍采取此避責行為策略，以自身利益為首要目的而置公眾安全利益于不顧，拒絕推動自身政策改革行動，災害脆弱性不但沒有得到扭轉，反而程度加深。應該對避責行為加以干預，重視和改善針對政府部門的司法監督、輿論監督、行政監督等，還應積極回應社會媒體對于災害事件的知情權。通過改善政府監督和加強政府部門、人員的責任倫理建設，以消除災害危機事件中的避責行為。

四、結論

以2003年“非典蔓延”事件為起點，我國新一代應急管理制度創設至今，經歷了2008年南方多省市冰雪災害、2008年“汶川地震”、2010年西南五省(區、市)旱災以及多起重大群體性事件等重大災害危機事件，政府應急管理制度對成功應對各類災害危機事件起到基礎性作用。以“一案三制”為基礎的應急管理制度能夠實現對常態危機事件的一般性應對，而對于具有深度不確定特征的復合型災害危機治理乃是對當前應急管理制度的重大考驗，制度創新已經成為應急管理實踐與學術研究不可回避的核心議題。本文另辟蹊徑，從災害文化角度對應急管理制度創新進行分析，分別從災害文化的減災文化、反迷思文化以及社會學習層面考察對應急管理周期過程的影響。本文認為應當注重災害文化的宣傳與教育工作，培育個體安全文化以增強風險意識與行為轉變，樹立正確組織風險文化以倡導積極風險觀及其治理實踐，構建社會災害文化以協調人與自然、發展與災害之間的關系；改善災害事件的傳播報道與學術研究，強調傳播媒介對于災害危機事件的新聞原則以確保災害事件被客觀全面的掌握，注重災害學術研究的全面性與專業性以實現災害自然與社會屬性的深度探索與災害文化傳承；確保災后社會學習的達成，通過明晰責任、建構全面責任觀、防止問責的符號化、突破個體與組織行為慣性、消除避責行為，以實現有效的社會文化反思與自省，從而最終引致應急管理制度的創新變遷。

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國家社會科學基金重大項目“社會管理創新與社會體制改革研究”(11&ZD028)

陶鵬，清華大學公共管理學院，中國應急管理研究基地博士后，北京 100084。

D632.5

A

1008-9187-(2013)01-0093-06

【責任編輯劉明】