成都市城鄉一體化公共文化服務體系構建研究

四川大學公共管理學院課題組

成都市城鄉一體化公共文化服務體系構建研究

四川大學公共管理學院課題組

建設城鄉一體化公共文化服務體系是“十二五”期間成都市社會文化發展的重要課題。城鄉一體化公共文化服務體系首先要滿足公民基本文化需求，保障和實現公民基本文化權益，其次要縮小城鄉文化差距，推進城鄉文化協調發展，最后，要保護和發掘成都傳統文化資源，打造成都市文化品牌。成都市公共文化服務體系建設雖然取得了很大的進步與發展，但還不能完全滿足“國家公共文化服務體系建設示范區”的要求，必須加快城鄉一體化公共文化服務供給體系、支持保障體系、管理控制體系的構建。

城鄉一體化；公共文化；公共文化服務體系；成都市；基本文化權益

公共文化服務是政府公共服務的重要內容，加強公共文化服務體系建設是繁榮發展社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護人民基本文化權益的主要途徑，對提高全民族的思想道德和科學文化素質、促進人的全面發展具有重大意義。建設城鄉一體化的公共文化服務體系是在中共十七屆六中全會提出“深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮”議題以及《國家人權行動計劃(2012-2015年)》對保障公民文化權利進行了規劃的背景下，對國家“十二五”規劃、國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要、成都市“十二五”綱要等相關規劃的踐行，一方面是成都市落實國家公共文化服務體系示范區建設和打造中西部最具影響力、國家一流和國際知名的“文化之都”的內在需求；另一方面也是成都市城鄉一體化改革實踐和建設“世界現代田園城市”的有機組成，對成都市經濟社會發展具有長遠的戰略意義。

一、 城鄉一體化公共文化服務體系內涵及結構分析

1.城鄉一體化公共文化服務體系內涵

城鄉一體化公共文化服務體系是指將城市和鄉村置于同一系統下，整體規劃，整合資源，使城鄉居民享受同等水平的文化產品和服務，平等地保障城鄉公民的基本文化權益的制度及其運行機制。

成都市公共文化服務體系建設必須以基本型、便利性、公益性、均等性、差異性為原則，實現三大目標。

首先，要滿足公民基本文化需求，保障和實現公民基本文化權益。這是構建公共文化服務體系的出發點，也是服務型政府的職責所在。生產和提供的公共文化服務與產品不是面向某個人或某個特定群體，而是面向大眾，面向社會各個群體，滿足人民諸如看電視、聽廣播、讀書看報、參與大眾文化活動等基本文化需求。

其次，要縮小城鄉文化差距，推進城鄉文化協調發展。成都建成城鄉一體化的公共文化服務體系，一方面必須要繼續加大對農村公共文化的投入，保證供給、基礎設施、資金、人力等各方面條件充足，并利用城市文化發展帶動農村公共文化服務體系的建設；另一方面必須依托于成都市城鄉文化環境和文化資源的差異，根據差異性原則有針對性地采取措施，充分利用成都市農村文化資源特色，推動城鄉公共文化服務體系從結構上協調發展。

最后，要保護和發掘成都傳統文化資源，打造成都市文化品牌。成都作為一座歷史文化名城，經歷千年的積淀，有著豐富的文化底蘊，傳統文化資源基礎卓越。除了悠久的歷史所留下的文化古跡，更有千年來形成的成都市人民的獨特風俗文化。成都公共文化服務體系的建設與發展，一方面必須依托于成都市豐富的文化資源，充分利用成都市的文化資源優勢；另一方面也要力爭做到保護、弘揚成都的傳統文化，并在傳承的基礎上力求創新，從而打造出具有成都市特色的文化品牌，擴大成都市文化在西部地區的輻射力和國際范圍內的影響力。

2.城鄉一體化公共文化服務體系結構分析

為實現上述目標，成都市城鄉一體化公共文化服務體系應由公共文化服務供給體系、公共文化服務支持保障體系、公共文化服務管理控制體系三大子體系構成。其體系要素如下圖所示：

第一，城鄉一體化的公共文化服務供給體系。公共文化服務供給體系是整個體系的作用點。成都城鄉一體化公共文化服務體系構建過程主要指向供給子體系的公共文化供給主體培育和公共文化傳遞網絡運行兩大方向。城鄉一體化公共文化服務供給體系構建即是要進行公益性、特色化的公共文化供給主體培育和便利性、均等化的公共文化傳遞網絡運行。

公共文化供給主體的培育，既要保證公共文化產品和服務供給量，滿足公民基本文化需求；又要確保公共文化產品和服務供給方式的公益性，保障和實現公民基本文化權益；還應給予適當傾斜，充分利用成都文化資源。公共文化傳遞網絡的運行一方面要保證個攻擊主體相互補充、相互配合，使公共文化產品和服務傳遞更加便捷有效；另一方面通過網絡的不斷完善和優化打破城鄉二元制的公共文化壁壘，縮小城鄉差距，推進城鄉公共文化協調發展。

第二，城鄉一體化的公共文化服務支持保障體系。公共文化服務支持保障體系是整個體系的支撐點。成都城鄉一體化公共文化服務體系構建過程必須獲得來自支持保障子體系的物、人、財的有力保障。城鄉一體化公共文化服務支持保障體系構建即是要提供有針對性、便利的基礎設施，專業、高效的人才隊伍和均等、充足的財政投入。

公共文化基礎設施建設要充分考慮城鄉居民的實際需求，保證其真正為人民群眾所利用，這也需要在設計、建設中體現城鄉居民文化需求和消費的差異性。公共文化人才隊伍建設既要包括直接提供公共文化產品和服務的生產者，保證公共文化供給質量；還要有服務于整個體系的公務、行政人員，管理和服務于公共文化服務體系的正常運作。公共文化經費投入在“把餅做大”，保證整體經費投入充足的前提下，還要調整“如何分餅”，保證地區之間、城鄉之間分配均等。

第三，運用公共文化服務管理控制體系調控成都公共文化服務體系發展力方向。公共文化服務管理控制體系為整個體系把握方向。城鄉一體化公共文化服務體系的構建需要公共文化政策法規來制定方向和公共文化服務績效評估體系來進行糾偏。城鄉一體化公共文化服務支持保障體系構建即是要制定完備的公共文化政策法規和形成有力的公共文化服務績效評估體系。

二、 成都市公共文化服務體系的現狀研究

2003年以來，成都市始終堅持把公共文化服務作為民生工作重要內容，堅持“全域成都”理念，大力開展基層公共文化建設，扎實推進城鄉基層文化一體化發展。按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，在構建城鄉一體化公共文化服務體系過程中，成都市在公共文化的供給，保障和控制方面取得了一些成績。

1.成都市公共文化服務供給體系

成都市采用新公益性文化單位運行機制，推動形成統一開放、競爭有序的文化市場供給體系，同時加快國有文化企業規模化、產業化、市場化步伐，鼓勵多種所有制主體混合發展，開展跨行業、跨地區資源整合，培育一批具有帶動作用的文化企業集團，引進國內外知名文化產業企業，發揮帶動示范作用。進一步放寬市場準入，扶持民營文化企業進入文化產業重點領域，增強中小文化產業企業的創新能力，提高文化產業的市場競爭力。一些有政府參與的、多種力量共同合作的具有混合性質的公共文化服務主體逐漸發育起來，承接原來由政府獨立履行的公共文化服務職能，政府在社會文化發展中的角色回歸于公共文化服務的責任主體和文化產業發展的監管主體。此外，成都市以“五項”工程為抓手，即城鄉文化陣地建設工程，城鄉文化數字化建設程，城鄉文化典型帶動工程，城鄉文化遺產保護工程，城鄉文化人才培育工程，實現了公共文化設施全覆蓋。

2.成都市公共文化服務支持保障體系

在保證供給的同時，成都市陸續建成了圖書館新館、成都美術館、成都大劇院、成都音樂廳、成都檔案館新館和川劇藝術中心等一批城市標志性文化設施建設。加強城鄉基層文化設施建設，推進群藝館、圖書館、鄉鎮綜合文化站、街道綜合文化活動中心、村(社區)綜合文化活動室、農家書屋、有線廣播電視網絡和地面無線發射臺、群眾文化廣場等各類文化基礎設施的提檔升級。實現廣播電視播出機構數字化和網絡化，農村廣播電視覆蓋網絡日趨完善，圖書館邁入全免費服務時代。財政投入方面，“十一五”期間，成都市縣兩級財政用于文化方面的支持達到21.3億元，2012年四川省級公共財政計劃安排20億元財政資金，除了用于文化館、圖書館、多功能室等硬件建設外，還重點保證基層文化人才培養。各圖書館、文化館按照統一要求，加強了人事管理和工作人員業務能力的培訓，建立和規范了圖書館、文化管“兩館”專業干部深入社區擔任社區文化輔導員的制度，并積極培養引進社區專業人才、文藝骨干。此外，成都市在市文化館設立成都市市民文化藝術學校，通過廣泛分校和基層輔導站的設立，組成了全域覆蓋的公共文化教育輔導網絡體系。

3.成都市公共文化服務管理控制體系

為了保證基層公共文化服務經費的穩定可持續增長，成都市2009年專門出臺了《關于進一步加強基層文化建設的意見》，首次從政策層面明確了各級政府對基層文化的投入將納入財政預算，不僅有效保障了各級基層文化陣地的常年活動經費，也使基層文化陣地建設納入長效發展機制。2012年4月又出臺了《關于深入開展國家公共文化服務體系示范區創建工作的實施意見》，在全國率先將市、區(市、縣)、鄉鎮(街道)、村(社區)四級公共文化服務常年經費全部納入財政預算，提出到2013年成都要創建成為國家公共文化服務體系示范區。通過政策制定調控成都市公共文化體系的發展。

4.成都市公共文化服務體系存在的問題

成都市公共文化服務供給、保障、控制體系的進步與發展還不能完全滿足建設好“國家公共文化服務體系建設示范區”的要求，仍有部分問題需要解決。

在供給體系方面，雖然政府在社會文化發展中的角色回歸于公共文化服務的責任主體和文化產業發展的監管主體，但農村公共文化服務供給主體仍然呈現出單一性，社會其他相關力量在農村公共文化服務體系構建中很少發揮力量。“單中心”制供給主體的存在限制了多元主體的、以合作主義為準則的公共文化服務供給網絡的形成，致使公共文化服務產品的供給不能完全滿足公益性的原則，同時也限制了城鄉一體化、規范化的公共文化服務供給網絡的形成。

在支持保障體系方面，一方面，成都公共文化支持保障體系本身發展水平還不太理想。目前成都還缺乏有相當規模的能夠體現城市文明程度和現代化水平的文化設施，缺少對外文化藝術交流或舉辦國際性文化盛會的競選能力。農村公共文化服務基礎設施總量不足，分布不合理，不能滿足群眾文化需求。公共文化服務專業人才隊伍建設滯后，文化人才匱乏，公共文化服務人才隊伍流失情況嚴重。另一方面，城鄉一體化公共文化服務的支持保障體系存在不均衡的現狀，其中最為明顯的就是城鄉之間公共文化服務設施的不均衡，且城鄉基礎設施建設差距不斷拉大。與城鄉公共文化服務設施分布不均相呼應的是城鄉公共文化服務的財政投入的不均衡，由于農村文化事業財政投入基數小，農村公共文化服務財政投入占城鄉公共文化服務財政投入的比例變化不大，很難再短時間內趕上城市公共文化財政投入。

在管理控制體系方面，成都市城鄉一體化公共文化服務政策制度和體制機制正處于起步摸索階段，不具有系統性、戰略性、成長性和整合性。此外，成都市的公共文化服務體系仍然缺乏一種積極有效的、以市場和人民群眾評價為主要指標的績效考評機制，沒有全面科學制定績效評價指標，公民也缺乏參與公共文化服務體系運營管理和監督的意識，文化服務質量的評估和考核社會化程度低，僅由政府、文化行政部門和公共文化服務機構自我評定，沒有充分考慮接受對象的意見與滿意度。成都的公共文化服務管理控制體系仍有待完善。

三、 成都市城鄉一體化公共文化服務體系構建對策

成都市構建城鄉一體化公共文化服務體系總的發展戰略思路是“兩套機制，三個目標，四方參與”。 就是要構建以公共文化產品供給主體機制和公共文化產品供給網絡機制為主體的，以滿足公民基本文化需求，保障和實現公民基本文化權益；縮小城鄉文化差距，推進城鄉協調發展；保護和發掘成都傳統文化資源，打造成都市文化品牌為目標的，并由政府、民營企業、非政府組織、市民個人四方參與的公共文化服務體系。

1.成都市城鄉一體化公共文化服務供給體系構建

第一，完善城鄉公共文化服務產品供給機制，提高公共文化產品的供給能力。改變單一的政府供給公共文化服務產品的模式，則需要打造一個由政府、民營企業、非政府組織、個人“四方參與”的公共文化產品供給主體機制。上述四方在構建城鄉公共文化服務體系過程中扮演著不同的角色。政府扮演組織者的角色，鼓勵和聯合民營文化企業、非政府組織以及個人的力量共同建設為民、惠民、利民的公共文化服務體系。民營文化企業則扮演好促進者的角色，負責完善公共文化產品的包裝流通運轉機制。結合扶持發展文化產業以及完善文化市場的政策背景下，采用政府與文化企業參股經營、合作經營的方式，引導文化資源向公共文化服務領域合理流動。非政府組織以及個人在城鄉公共文化服務體系中扮演好支持者的角色，為公共文化服務產品的創作提注入新的力量。對具有地方特色和重要藝術價值的原創藝術產品以及民間藝術生產、傳播給予大力扶持。

為提高公共文化產品的供給能力，應統籌規劃成都市各城鄉文化資源，大力發展出版業、發行業、演藝業、娛樂業、文化會展業、數字內容和動漫產業等文化產業，為人民提供豐富的公共文化服務產品。

第二，完善城鄉公共文化服務供給網絡體系，拓寬公共文化服務渠道。繼續貫徹成都市構建覆蓋市—縣—鎮—村的縱向公共文化服務供給網絡的政策，即以市群藝館、圖書館、博物館、影劇院等為龍頭，以區(市)縣文化館、圖書館等為骨干，以鄉鎮(街道)綜合文化站為支撐，以村(社區)多功能文化活動室為基礎的四級公共文化供給網絡體系。在建設縱向的市-縣-鎮-村供給網絡模式的同時還應建成市縣鎮村橫向的公共文化服務供給網絡建設。采用市-市、縣-縣、鎮-鎮、村-村結對子的形式，互幫互助，共建共享城鄉公共文化服務體系。

按照覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的總要求，實施廣播電視村村通工程、文化信息資源共享工程以及互聯網工程。通過廣播、電影、電視、網絡等形式，拓寬公共文化服務渠道。

2.成都市城鄉一體化公共文化服務支持保障體系構建

第一，科學布局城市公共文化服務基礎設施，保障鄉村基礎設施體系建設。構建城鄉一體化的基礎設施體系，就是要科學布局城市公共文化服務基礎設施，重點建設鄉村基礎文化設施。通過繼續推進“15分鐘公共文化服務圈”工程、“兩館一站一室”工程、“一館一團一車”工程，逐步完善二、三圈層涉農文化圈的基礎設施建設，實現城鄉公共文化服務體系均衡發展。

第二，構建城鄉一體化的公共文化服務人才隊伍建設。構建城鄉一體化的公共文化服務人才隊伍建設，就是要建設一支政治強、素質高、業務精、作風正的公共文化服務隊伍。通過加強廣大文化工作者的思想政治素質教育，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和文化觀，自覺增強建設公共文化服務體系的責任心和使命感。建立健全公共文化服務人才培養培訓和繼續教育制度，以市群藝館、市圖書館、縣(區)文化館(站)等為依托，建立基層群眾文化干部和專業人才培訓基地。完善選拔和激勵競爭機制制定落實選拔、任用、激勵、評價等方面的措施，實施“文化志愿者”工程，號召廣大優秀文化人才到基層服務，推進村級公共文化服務體系建設。

第三，健全公共文化資金投入機制，解決鄉村級公共文化服務經費欠缺問題。打破政府單一的公共文化資金投入機制，打造“以政府為主導、鼓勵社會力量積極參與”的多渠道公共文化資金投入模式。積極引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動等形式參與公共文化服務，努力構建主體多元的投入機制。積極探索以公共財政投資為主渠道，綜合運用多種投融資工具，采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，鼓勵各類不同所有制企業參與公共文化事業建設，促使社會資本和生產要素向公共文化服務領域合理流動，形成公共文化服務政府與市場共同推進的良性機制。由此解決鄉村級公共文化服務經費欠缺問題。

3.成都市城鄉一體化公共文化服務管理控制體系構建

公共文化服務績效評估體系是衡量公共文化服務體系成效的一種方式。為構建科學公正的城鄉一體化的公共文化服務績效評估體系，應先制定可操作的績效評估指標體系，結合定量、定性分析，運用層次分析法、模糊綜合評判法等方法，建立起科學的績效評估模型。同時，建立一個有專家組、領導組、公眾組隊評估主體，保障評估結果的有效性和公平性。最后，實現績效評估全流程公開化、透明化，接受公眾的監督。

成都市哲學社會科學規劃研究項目“成都建設城鄉一體化的公共文化服務體系研究”(ZSR12-04)

課題組負責人：吳耀宏，四川大學公共管理學院教授；

課題組成員：郭玉潔，黃金霞，鄭春秀，黎桃紅，四川大學公共管理學院碩士研究生，四川 成都 610041。

D669

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1008-9187-(2013)01-0099-04

【責任編輯劉彥武】