老撾水電項目環境與社會影響評價制度研究

王波雷 王鵬飛

（中國水電顧問集團西北勘測設計研究院移民規劃設計分院 陜西 西安 710065）

隨著中國經濟的不斷發展，國內水電站工程開發的不斷深入，國內水電工程布局的基本劃定，因此中國水電站開發公司進入國外已成為不可阻擋的趨勢。老撾國家水能資源理論蘊藏量為30000MW，技術開發量為23470MW，截止目前，已開發1870MW，占可開發量的8%[1]，水電開發潛力巨大。老撾毗鄰我國云南省，因此老撾將成為我國水電開發企業投資海外的重要區域之一。

老撾屬于欠發達國家，其自身經濟、技術實力較弱，老撾水電站工程以往大多由國外公司特別是西方國家（如意大利、日本、法國等）投資修建，因此其環境與社會影響評價一般由國外公司聘請國際上的咨詢機構獨立進行（如挪威咨詢公司、法國羅納公司），或者以國際公司為主導，老撾本地咨詢公司配合進行，近年來老撾本土也成長起來一些咨詢機構（如老撾NCC、Earth等公司），進行環境與社會影響評價獨立評價。由于受國際公司，尤其是受西方國家公司，影響較大，因此，老撾國家水電站工程環境及社會影響評價制度基本上參照西方發達國家國際公司的評價體系，同時也結合本國國情形成了一套獨具特色的環境與社會評價制度。因此，研究老撾的環評制度，不僅對于完善我國的環評制度，同時對于我國境外水電站項目投資的環評工作都具有重要的借鑒意義。

環境與社會影響評價（ESIA）包括環境影響評價（EIA）和社會影響評價（SIA）兩部分內容，是指對規劃和建設項目實施后可能對環境與社會造成的影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減緩不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法與制度的總稱。水電項目涉及面較廣，對環境和社會的影響較為顯著，因此開展環境與社會影響評價顯得尤為重要。

1 老撾ESIA依據

老撾的環境與社會影響評價制度的依據主要是法律、法規及法令[2-6]。

法律主要有：《環境保護法》（No.02/99/NA，1999）、《 電 力 法 》（No.02/99/NA，1999）、《土地法》（2003）、《森林法》（No.06/NA，2007）、《野生動物與水生物法》（No.07/NA，2007）、《文化、歷史與自然遺產保護法》等，這些法律都是進行環境與社會影響評價的參考依據。法規及法令主要有《環境影響評價法規》（No.112/PM，2010）和《工程建設影響的移民補償和安置的法令》（192/PM，2005）。

其中比較重要及操作性較強的兩個文件是《環境影響評價法規》（2010）及《工程建設影響的移民補償和安置的法令》（No.2432/STEA，2005）。

《環境影響評價法規》是專門針對環境影響評價（EIA）工作而制定的法規。該法規較早的版本為2000年頒布《環境評價規范（No.1770/WREA）》（3/10/2000），老撾工業技術部參照此規范，另行制定了《老撾人民民主共和國電力項目環境評價實施細則（No.447/MIH）》（20/11/2001），以對老撾境內電力項目的環評工作進行統一規定。這里的電力項目是指建造或安裝任何發電設備的有關電力行為，包括水電、火電、太陽能和風電項目，以及輸電線路、變電站和相關的設備設施?？v觀該實施細則，與《環境影響評價法規》的內容大同小異，只是特別規定了老撾電力司為電力項目實施環境評估的首要責任單位。

《補償與安置法規》（No.2432/STEA，2005）規定了減輕項目的不利社會影響的措施，對重置土地、動產和不動產所帶來損失進行補償的原則。該法規要求對于建設項目要進行社會影響評價（SIA），如果涉及到一定數量的移民，還需要編制專門的移民安置計劃（RAP）。

2 老撾ESIA工作程序

老撾的ESIA工作包括環境評價和社會評價兩個方面，雖然《環境影響評價法規》（2010）僅針對環境影響評價（EIA）制定了相應的工作程序，但是在實踐中社會影響評價（SIA）方面的內容也合并在該程序框架內進行，形成一整套豐富而完整的ESIA體系。

2.1 ESIA基本程序

一般來講，老撾水電項目的環境與社會影響評價需要經過以下步驟：①項目建議→②項目環境篩選→③準備IEE報告→④審核并通過IEE報告→⑤根據初步環評結果準備ESIA報告→⑥審核并通過ESIA報告→⑦執行EMMP與SMMP→⑧項目監督和評價。

在以上程序中，IEE報告即初步環境影響評價。經過項目建議及環境篩選以后，被認定為需要進行環境評價的項目，必須首先完成IEE報告。在IEE報告中，如果推斷不需要進行詳細的ESIA工作，則需要在報告中包含EMMP（環境管理與監督計劃）的內容；如果推斷需要進行詳細的ESIA工作，則需要在報告中包含ESIA的工作大綱（TOR）。

ESIA基本程序涵蓋了水電項目的整個周期，具體對應關系如表1所示。

2.2 ESIA各方職責

在水電項目的ESIA工作中，工業技術部和電力司對項目負責，電力司是該項目實施環境評估的首要責任單位。而水資源與環境部（WREA）則對ESIA報告進行技術把關。具體職責見表2所示。

對于可研階段的ESIA報告，應充分征求縣級和省級政府意見，并得到縣級和省級政府的許可，最后國家水資源與環境部負責審核并批準該項目的ESIA報告。

2.3 ESIA報告組成

ESIA報告包括環境部分和社會部分。根據各個項目的影響程度不同，ESIA報告的組成會有一定的差別，但基本都會涵蓋EIA、EMMP、SIA和SMMP四個部分。

（1）環境部分。環境部分的報告包括環境影響評價（EIA）和環境管理與監控計劃（EMMP）。在EMMP中，需要明確：①在項目建設過程中，為減少環境破壞而采取的環境保護措施；②安排機構，劃分責任，制定進度以執行環境治理計劃；③項目建設及運行過程中的環境監控和評估程序，以及執行環境治理計劃的預算。另外，環境部分還可能涉及到健康影響評價（HIA）。

（2）社會部分。社會部分的報告包括社會影響評價（SIA）和社會管理與監控計劃（SMMP）。如果涉及到200人或以上的移民，還需要制定移民安置規劃（RAP）；如果移民人數少于200人，則只需在SMMP中進行體現，不需要專門的RAP報告。另外，如果水電項目涉及到的少數民族問題比較突出，還需要編制少數民族發展計劃（EMDP）。

如果水電項目涉及到老撾湄公河干流，由于湄公河屬于國際性河流，根據《湄公河委員會公約》（1995）以及其他法規的要求，還需要協調影響涉及國家開展跨邊界環境與社會影響評價（TBESIA）和累積影響評價（CIA）。

3 與國內環評工作的比較

老撾水電項目的ESIA工作與中國的環評工作相比較，有著較為明顯的特色。這種特色主要來自于老撾ESIA制度的西方背景，在這種背景下，環境問題被置于一個非常重要的位置，是工程建設過程中一個非常重要的因素。從總體上來看，老撾水電項目的ESIA有如下幾個方面的特色：

3.1 環境與社會評價相融合

在老撾的ESIA中，環境部分與社會部分的報告關系緊密的一個整體，缺一不可。但是在中國的水電項目中，環境社會評價與移民安置分為兩部分獨立進行，環境影響評價往往只關注環境部分，社會評價退縮成為環評的一個章節。對于社會評價中包含的移民安置規劃則是由專門的水庫移民專業來完成，對環境與社會影響關注較少。

環境與社會評價相融合，可以更為完整的展現項目對人類環境產生的影響。在最早賦予環評法律地位的美國《國家環境政策法令》（1969），以及日本國際協力機構（JICA）的《考慮環境與社會影響指導大綱》（2004）中，都提出需要評價的人類環境既包括自然與物質環境，也包括人類環境。但是不可否認，將環境與社會評價相融合也會導致一些問題，例如評估主體的資格確認問題。環境影響評價和社會影響評價所需要的專業理論和方法差異較大，是否需要不同的專業團隊分別開展評價[7]？因此，環境與社會評價相融合仍然是一個值得進一步研究的問題。

3.2 注重公眾參與機制

在老撾的ESIA中，公眾參與（PI）是一項非常重要的內容。老撾《電力項目環境評價實施細則（No.447/MIH）》（20/11/2001）規定：環境評估的各階段均應有適當的公開參與。公開參與的內容包括：（1）公開項目業主信息、項目 ESIA信息；（2）與受影響方協商；（3）項目計劃及實施階段回應受影響方關注的問題；（4）項目審批時聽取公眾的評論意見；（5）受影響方參與項目實施。

關于受影響方的定義，《電力項目環境評價實施細則》規定包括但不僅限于：受到該項目影響的人、村莊和社區，政府部門、代理機構、省政府、區和村的管理部門、相關的慈善機構、援助機構，非政府組織、商貿組織和服務性群體[6]。因此受影響方的范圍十分廣泛。

在中國的環評當中，雖然也有公眾參與的內容，但無論在實體還是程序方面都較為簡單，公眾參與大多為末端參與，移民的意愿在電站的建設中間所起的作用有限，公眾難以真正參與到環評之中[8]。并且公眾的范圍十分有限，基本只涉及受項目直接影響的人，對于項目區外圍一般調查較少。

表1 水電項目周期與ESIA程序對比表

表2 水電項目ESIA工作各方職責表

3.3 庫區與樞紐區的分階段進行

對于一些規模較大的水電站（如湄公河上的電站），工期較長，在進行ESIA階段，如果對整個電站建設征地區進行環評，可能影響電站建設時間，因此通常采用電站樞紐區與水庫淹沒區分開進行環評的方法。先根據工程進度需要，對電站樞紐工程區開展環評工作，并編寫ESIA報告，報老撾各級政府審批通過，通過后即可在樞紐區進行工程建設。緊接著進行庫區的環評工作，并編寫報告，履行報批程序。這樣可為企業贏得時間，加快電站開發進度，降低工程風險。

3.4 覆蓋范圍廣，注重環境監測與評價

老撾ESIA覆蓋范圍廣，從水電項目的計劃階段一直到運行階段，都包含有環境與社會評價的相關內容，并且十分注重環境的監測與評價工作。《環境評價規則》（2010）中規定，在EMMP和SMMP實施過程中，項目業主方直接負責項目環境的監督與評價，由中央或者地方政府負責檢查實施情況。另外，項目必須成立一個環境小組，小組成員可以是公司人員，從外部機構聘用的人員，或與公司簽訂協議的組織。項目業主方或環境小組必須制作項目環境監督月報，并按時提交給相關政府機構。

對于國內水電項目的環評，環境影響評價工作起于項目申請，止于報告書的編制[8]。環評報告的研究結果，對于項目決策者往往起不到應有的效果。另外，環評工作程序中也不包括對預測結果和措施的進一步監測和評估，這些都在一定程度上削弱了環評工作的效果。

3.5 評價方法傾向于定性研究

老撾ESIA工作中的研究方法雖然比較多，但基本上都是定性分析方法，比如文獻法、訪談法、問卷法和個案分析法，缺少定量研究。同時，老撾ESIA工作也缺少技術規范文件，基本上只要把項目的環境與社會現狀、項目對環境與社會的影響、減少影響的措施等內容描述清楚即可，因此操作起來較為方便。而國內的環境影響評價則比較注重技術規范，要求評價與預測具有一定的精準性。

4 結論

環境與社會影響評價在水電項目中具有重要的預測與參考意義，它通過預防、控制和減輕人類開發活動造成環境不良影響，具有“防患于未然”的作用。老撾的ESIA制度對于我國境內水電項目以及境外投資項目的環評工作具有一定的參考價值，具體體現在以下兩個方面。

首先，對于我國境內水電項目的環評工作，老撾ESIA制度給我們的啟示是：（1）應當注重社會影響評價的重要作用，認識到社會、經濟、宗教文化、生態環境等各項因素之間的內在聯系；（2）應當注重公眾參與的內容，尊重并承認受影響方在環評工作中的重要意義；（3）應當注重環境與社會監測與評價機制，把環境與社會評價研究結論真正應用到實踐當中，保證水電項目的環境與社會效益。

其次，對于我國境外投資水電項目的環評工作來講，老撾ESIA制度給我們的啟示是：（1）應當認真了解當地的ESIA相關法規文件，認真對待ESIA工作；（2）在ESIA具體工作中，不應死板的遵照國內相關技術規范，而應當盡量滿足當地技術要求；（3）注重ESIA審批程序，了解ESIA審批過程中重要的時間節點。比如：電力司在接到ESIA報告后30天內完成審查，并向水資源與環境部提供意見；水資源與環境部則在接到ESIA報告后60天內完成最終審批。如果是湄公河干流項目，則還需要將ESIA提交湄公河委員會審核，審核時間為6個月。因此，掌握ESIA審批程序及時間節點，對于合理安排項目進程，具有重要的意義。

總之，由于經濟發展水平、環境保護意識和文化習慣的差別，老撾與中國在水電項目環境與社會影響評價方面存在著一定的差異。但是，老撾對于環境保護的重視，以及ESIA制度中的優點，都值得我們進一步研究與借鑒。

[1]郭軍，賈金生。東南亞六國水能開發與建設情況[J].水力發電，2006，32(5)∶64-66.

[2]PM Decree No.102/PM on the Implementation of the Environmental Protection Law(2001),Lao PDR

[3]PM Decree No.112/PM on Environmental Impact Assessment(2010),Lao PDR

[4]PM Decree No.192.PM on the Compensation and Resettlement(2005),Lao PDR

[5]Regulation on Environment Assessment No.1770/WREA(3/10/2000),Lao PDR

[6]Regulation on Implementing EA for Electricity Projects No.447/M IH(20/11/2001),Lao PDR

[7]劉佳燕，社會影響評價在我國的發展與展望[J].，國外城市規劃，2006Vol.21，No.4

[8]孫宗亮，淺談中外環境影響評價制度的差異[J]，鐵道勘測與設計，2010（5）

[9]汪勁，環境影響評價法：公眾參與程序與制度的完善[C].，2003年中國環境資源法學研討會（年會）論文集，2003

[10]吳玲玲，黎麗華，老撾南塔河1號水電站環境和社會影響評價工作簡述[M]，魅力中國，2009（9）