最低生活保障制度對城市居民消費的效用和優化

徐 倩

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京210023）

一、消費持續走低改變中國經濟發展方式

世界上大多數國家在20世紀70年代最終消費支出占GDP的百分比已經達70%以上，如今OECD國家的這一百分比達到80%左右，有的甚至接近90%。即便是在發展中國家，2009年印度的最終消費支出占GDP的百分比也達到68%，巴西為84%、南非為81%。［1］毫無疑問，消費成為了這些國家經濟增長的強力引擎。2011年，中國GDP達到47萬多億元成為世界第二大經濟體，而2010年中國的最終消費率卻僅為47.4%，與其它國家相差甚遠。而且自1970年以來，中國最終消費率總體呈下降趨勢，從1978年62.1%一路下跌，2009年降至48.2%，到2010年降到了歷史最低點。正因為此，中國長期以來的經濟增長模式只能是高度依賴投資需求和出口需求拉動，以此來實現經濟高速發展，保證勞動力充分就業。在中國，最終消費需求為什么一直未能成為拉動經濟發展的強力引擎？

具有較強消費能力的高收入者畢竟占社會總人口的少數，中低收入群體占據了社會總人口的絕大多數，因而中國消費增長引擎功能不足的原因就在于：對未來缺乏穩定預期的中等收入者不敢消費，低收入者消費能力尚顯不足。刺激消費的根源在于強化消費者對未來的穩定性預期，讓消費者在當期能夠消費并且敢于消費，而一個結構合理、運行良好的社會保障體系可以發揮這樣的作用。中國政府對于建立健全社會保障體系給予了高度重視，財政的社會保障支出呈逐年增加趨勢。那么，現行的社會保障制度究竟對消費產生了怎樣的作用？特別是社會救助制度，尤其是最低生活保障制度對低收入群體的消費起到了應有的保障作用嗎？這些疑問為本文的研究奠定必要基礎。本文以城市最低生活保障制度為切入點，以此來分析作為社會救助制度核心的城市低保制度對低收入群體消費的作用，進而檢驗此項制度對消費這一經濟增長引擎的作用大小。

二、最低生活保障制度促進消費增長的引擎作用

城市居民最低生活保障制度自1993年在上海問世以來，歷經上海模式、武漢模式、重慶模式的發展，到1997年國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，再到1999年10月1日《城市居民最低生活保障條例》在全國范圍內確立實施，城市居民低保制度的覆蓋面從1997年的不超過200萬人，到2007年受益人數達2347萬人。［2］根據民政部的統計，截至2012年一季度，全國共有1129萬戶2214萬城市居民享受到了最低生活保障。［3］由此可見，城市居民最低生活保障制度對緩解貧困和救助城市弱勢者起到了積極作用。

迄今為止，國家權威部門也沒有對中國的城市貧困群體規模給出官方的數據。根據專家學者測算以及中國全國總工會、民政部、亞洲發展銀行關于中國城市貧困問題報告等相關資料，可以得到估計結論：我國城市貧困人口絕對數量大約在1500萬～3100萬，占我國城市總人口數的比重約為4%～8%。世界銀行（2009）給出的調查數據顯示，64%的低保制度受益者屬于最貧困的10%人口之列，與之類似，大約70%的低保福利給予了全部人口中最貧困的10%。［4］根據國際標準，低保的瞄準效果較好。城市居民中收入最低的10%的群體大約占據了低保資源近80%的份額，而中等收入群體只占據了低保資源的3%左右，這就意味著我國城市低保制度在2003年就已經基本覆蓋了城市最貧困的低收入人群，隨著這項制度的逐年完善，這一比例還在上升。

本文選取1997～2010年為研究區間，數據來源于歷年的《中國統計年鑒》和《中國民政統計年鑒》以及世界銀行發布的關于中國貧困問題的報告，本文用最低收入戶（樣本所在的城市人口中按收入最低的10%人口）和困難戶（最低收入中最困難的5%人口）的消費狀況來估計接受城市低保制度救助的城市貧困戶的整體消費情況，用中等收入戶（樣本所在的城市人口中中等收入的20%人口）的消費情況作為對照組，認為中等收入戶一般極少有資格接受低保補助，因而中等收入戶的消費情況反映經濟環境以及其他因素對消費的影響。最低收入戶和困難戶與中等收入戶消費情況相對比，一方面可以消除其他共同影響因素的作用以分離低保制度對低保對象的保障作用；另一方面可以對比不同收入層次在消費方面的差別。當然，由于城市最低保障制度覆蓋面和瞄準率尚存在一定的不足之處，最低收入戶和困難戶的消費情況不可能涵蓋所有需要城市低保救助的貧困人口的消費情況。雖然劃歸到中等收入檔次的家庭也有可能接受城市低保制度的福利，但是從宏觀總體上以及世界銀行報告顯示的結果來看，這樣的指標選取是合理的，這種劃分大致把絕大部分需要低保救助的對象都納入分析框架內，可以通過估計得出關于城市低保制度與居民消費之間的關系及發展趨勢。

中國消費支出未能像絕大多數國家那樣成為經濟增長的重要引擎，除了高收入者消費大量流失、中等收入者不敢消費之外，低收入者缺乏消費能力也是重要原因。首先，對于高收入者來說，他們本身雖具有消費能力，但其消費卻大量流失。一方面，在具有剛性需求的生活必需品方面，過度競爭和產業升級受阻導致消費品質量低下以及有關部門監管不到位，這就造成生活必需品市場魚龍混雜，在降低了高收入群體對消費品質量預期的同時更加降低了高收入群體對本土消費品的需求。另一方面，在非剛性需求的消費品甚至奢侈品方面，過高的進口關稅等稅負也挫傷了高收入者的消費積極性，因而高收入群體會選擇跨國代購或者直接出境消費的方式滿足自己的消費需求。其次，對于以工薪階層勞動者為主的中等收入者來說，他們具有一定的消費能力，但由于社會保險體系的不健全加之養老、醫療、子女教育以及住房等各方面的壓力，中等收入者缺乏對未來的穩定預期，其邊際儲蓄傾向偏高而邊際消費傾向偏低，這個群體可能處于“不敢消費”的尷尬境地。最后，對于低收入群體而言，這個貧困群體飽受生活壓力困擾，再加上社會救助制度的覆蓋面較窄、保障水平較低，因而他們的消費能力還非常有限。城市低保制度應該在增強低收入群體消費能力方面發揮重要作用。鑒于此，本文想驗證：城市低保制度是否保障了城市貧困居民的整體消費水平；由于低保制度主要是為了保障困難群眾的基本生活，因而，本文想進一步分析城市低保制度是否對城市貧困居民的剛性消費的保障作用更為明顯。

三、城市低保制度對于城市貧民“不能消費”困難的化解

城市貧困群體飽受就業難、生活難、住房難、醫療難、子女教育難和法律救助難的“六難”困擾，這個群體收入普遍很低，有相當一部分人不能維持最基本生活，因而這個群體屬于“不能消費”。城市低保制度的目的就是要維持全體城市居民最基本的生活，解決城市低收入群體“不能消費”的問題，但是低保制度起到這樣的作用了嗎？為此提出假設一：城市低保制度保障了城市貧困居民的整體消費水平（這里的“保障”有兩層含義：保持和促進）。針對假設一，選取消費率（即平均消費傾向）和邊際消費傾向作為估計指標。消費率（平均消費傾向）即每人每年最終消費總支出占其可支配收入的百分比。城鎮家庭消費性支出包括家庭食品支出、衣著支出、居住支出、家庭設備用品及服務支出、醫療保健支出、交通和通信、教育文化娛樂服務支出和其他商品和服務支出等八項支出；城鎮家庭可支配收入等于家庭總收入扣除交納個人所得稅等。邊際消費傾向即最后一個收入單位中用于消費的比例，也就是增加的收入中用于增加消費的比重。

（一）最低收入戶、困難戶和中等收入戶的消費率

首先，從整體上看，圖1顯示的困難戶和最低收入戶的消費率遠高于中等收入戶的消費率，這說明城市貧困戶的收入用于消費的部分遠大于中等收入戶。中等收入戶的可支配收入除了分配給消費之外，還有儲蓄、投資等其他用途，而低收入群體除了消費支出，很難再有剩余的收入去滿足其他需求。

其次，在所有的統計年份當中，困難戶的消費率均在100%上下波動，這就說明困難戶的全部可支配收入幾乎都用于消費支出；并且除了1997、2000、2001和2010這四個年份困難戶的消費率在99%上下波動以外，其余十個年份困難戶的消費率均超過了100%，這就說明困難戶消費支出的來源除了其可支配收入之外，還有其他收入來源，如果忽略統計誤差和其他影響因素，可以認為是城市低保支出支持了困難戶的消費，使其保持了較高的消費率。

再次，從圖1可以看出，從2000～2001年，困難戶和最低收入戶的消費率有一個明顯的提高，可以認為這是1999年10月1日頒布的在全國范圍內確定實施的《城市居民最低生活保障條例》發揮了作用，這一制度經歷了短暫的政策時滯之后，對城市貧困群體的消費產生了較大的刺激作用。在同一時間段，中等收入戶的消費率并沒有表現出大幅度的提升，而是產生輕微震蕩并繼續保持消費率的下降趨勢，這就更加凸顯了上述城市低保制度的保障作用。在2005～2006年，困難戶和最低收入戶的消費率有小幅度的下降趨勢，這可能是由于城市貧困人口的增加速度快于城市低保支出的增長速度，雖然有小幅度下降，但與最初的測量數據相比還是略有提升。2007年以后，考慮到全球性金融危機影響，無論是最低收入戶、困難戶還是中等收入戶，三者的消費率都呈下降趨勢。

圖1 最低收入戶、困難戶、中等收入戶消費率情況（%）

圖1所顯示的考察期內，中等收入戶的消費率從1997年的83.04%到2010年的73.21%，下降了近10個百分點。與此同時，困難戶的消費率水平略有小幅下降，但基本保持了100%左右的消費率，這就凸顯了城市低保制度保障了貧困群體的消費：促進或至少是保持作用。

（二）最低收入戶、困難戶和中等收入戶的邊際消費傾向

首先，整體上來看，圖2顯示的困難戶和最低收入戶的邊際消費傾向高于中等收入戶，這說明城市貧困群體更傾向于把增加的收入用來增加消費以維持基本生活或者提高生活水平。城市低保制度按照一定的貧困標準發放低保救助金，相當于直接增加了城市貧困群體的可支配收入，因而會直接提高困難群體的消費水平。根據庇古和凱恩斯的福利經濟學理論，富人的邊際消費傾向通常低于窮人，應當通過向低收入群體傾斜的重新分配來提高總體消費傾向，進而可以提高整個社會的福利指數。圖2所反映的中等收入戶的邊際消費傾向低于低收入戶就從現實角度驗證了這一理論。

其次，從圖2中可以看出，無論是困難戶、最低收入戶還是中等收入戶，均未見邊際消費傾向遞減的情況，也就是說，不同收入層次的人們消費雖然隨收入增加而增加，但在所增加的收入中用于增加消費的部分并沒有越來越少。事實上，除了極個別特殊年份之外，困難戶和最低收入戶的邊際消費傾向平均在101%和90%附近波動，而中等收入戶的邊際消費傾向在71%附近震蕩。這說明，對于城市貧困群體來說，低保補助對其消費的保障作用效果明顯，其消費水平可以進一步提高，而對于中等收入戶來說，邊際消費傾向未遞減，說明其消費潛力還未被充分激發和釋放出來，適度地穩定其未來預期的現期消費激勵政策會對促進消費起到良好效果。

通過以上分析，不難得知，由于城市最低生活保障制度的實施，困難戶和最低收入戶的消費率水平得到保持或有所提高，且邊際消費傾向并未出現明顯遞減現象，說明城市貧困群體還有未釋放的消費潛力，這就驗證了假設一。與此同時，應當認識到，城市貧困群體在總消費中所占的比重還是偏低的，因而對整體消費的引擎作用比較微弱，并且也不能依靠低保制度無限度的增加補助來刺激消費，對于各級財政來說，這是不現實的也是不可持續的，充分激發和釋放中等收入戶的消費潛能或許是一個可行的選擇。

圖2 最低收入戶、困難戶、中等收入戶邊際消費傾向（%）

四、剛性消費與非剛性消費：城市低保制度效用的博弈

在驗證了城市低保制度保障城市貧困居民整體消費水平的基礎上，接下來需要進一步分析城市低保制度保障作用的針對性：是僅僅保障了維持最基本生活的剛性消費，還是同時也支持了提高生活質量、具有發展性的非剛性消費呢？隨著社會經濟迅速發展，人民群眾的生活水平有了顯著提高，但是作為低保制度，其重點還是應該放在保障困難群體最基本的生活方面，因此，本文提出假設二：由于低保制度主要是為了保障困難群眾的基本生活，因而城市低保制度應該對城市貧困居民的剛性消費的保障作用更為明顯。

為了驗證假設二，從剛性消費（衣、食、住三項消費）和非剛性消費（家庭設備用品及服務、醫療保健、交通通信、教育文化娛樂服務、雜項商品與服務五項消費）兩個層面選取了消費結構、相關性和彈性三個指標進行分析。剛性消費滿足最基本的生存需求，非剛性消費可以滿足較高層次的并且提升生活質量的需求。

（一）最低收入戶、困難戶和中等收入戶的消費結構

首先，分析圖3可知，最低收入戶和困難戶的剛性支出占總消費的百分比雖然在有些年份有波動之外，從整體上看這個比例呈下降趨勢，最低收入戶的比例從1999 年的71.16%下降到2010年的67.53%，下降了3.63個百分點，而困難戶的比例從1999 年的71.67%降至2010年的68.73%，下降了2.94個百分點，而中等收入戶的剛性消費比例除了個別年份有輕微波動之外，基本保持在60%左右。也就是說，排除了經濟增長等宏觀外部提高整體生活質量的因素之外，在圖3所顯示的這12年中，城市低保制度對于提高城市低收入群體的生活水平起到了一定的作用，具體表現在低收入群體的剛性消費支出呈下降趨勢。在困難群體的可支配收入不變或增加的前提下，剛性消費比例的減少意味著非剛性消費比例的增加。

其次，圖4顯示最低收入戶的非剛性支出比例從1999年的28.84%上升到2010年的32.47%，上升了3.63%；困難戶的非剛性支出比例從1999年的28.33%增至2010年的31.27%，上升了2.94%；而中等收入戶的這一比例上升了4.6%。非剛性支出包括醫療、交通通信、教育娛樂等改善生活質量的支出，中等收入戶的非剛性支出比例增加最多，這體現了中國經濟高速增長的背景下，現代城市大部分居民日益追求高品質的生活。與此相比，最低收入戶和困難戶這一比例雖有增加，但增加的比例均小于中等收入戶的增加比例，一方面是因為城市低保制度滿足困難群體最基本的生存需求，對于發展性需求的滿足已經部分超出了該制度的作用邊界；另一方面是因為低收入群體對經濟發展成果分享的參與度不足。這也就為城市低保制度提供了拓展空間：制度可以從包容性發展的角度，保證起點公平，為低收入群體提供平等的競爭機會，激發其自身潛能，提升其社會經濟生活的參與度。

（二）最低收入戶和困難戶的消費與城市低保支出的相關性

用eviews軟件對1999～2010年的城市最低生活保障每年人均支出（自變量x）數據與最低收入戶和困難戶每人每年的剛性消費支出（因變量y）進行回歸分析，得出以下兩個回歸方程，城市低保支出與最低收入戶剛性消費支出關系為：

城市低保支出與困難戶剛性消費支出關系為：

在α＝0.025的顯著性水平下，t（n＝9）＝2.262，很顯然，城市低保支出與最低收入戶剛性消費支出以及城市低保支出與困難戶剛性消費支出均呈現出顯著相關關系。自變量x，即城市低保支出的估計系數為1.097和0.921，表示在其它條件不變的情況下，城市居民最低生活保障支出越高，城市低收入居民的人均剛性消費就越高。

同樣的方法，對1999～2010年的城市最低生活保障每年人均支出（自變量x）數據與最低收入戶和困難戶每人每年的非剛性消費支出（因變量y）進行回歸分析，得出以下兩個回歸方程，城市低保支出與最低收入戶非剛性消費支出關系為：

城市低保支出與困難戶非剛性消費支出關系為：

在α＝0.025的顯著性水平下，t（n＝9）＝2.262，很顯然，城市低保支出與最低收入戶非剛性消費支出以及城市低保支出與困難戶非剛性消費支出亦均呈現出顯著相關關系。自變量x，即城市低保支出的估計系數為0.53和0.414，表示在其它條件不變的情況下，城市居民最低生活保障支出越高，城市低收入居民的人均非剛性消費也就越高。

通過比較可以得出以下結論：城市低保支出用于剛性消費的比重大于非剛性消費的比重，增加的低保支出用來增加剛性消費的比重也大于非剛性消費，也就是說，城市低保支出對城市貧困群體消費有保障作用，對其剛性消費的作用尤其突出，剛性消費即衣、食、住消費，這與城市低保制度的設計初衷“滿足困難群體的基本生存需要”是相吻合的［5］，此處的分析就驗證了前述假設二。根據國際勞工組織（ILO）的定義，基本需要包括兩個層面的內容：第一，維持生存的最低需要，如足夠的食品、衣物和住宅；第二，基本生活設施和基本服務，如衛生的飲用水、衛生設施、公共交通、醫療和健康服務、教育以及文化設施。我國城市低保制度在保證城市貧民維持最基本生存方面的作用比較突出，但是在提高生存質量等發展層面的作用，也即低保制度的作用邊界和作用方式有待于進一步拓展和完善。

（三）消費支出與低保支出彈性

從圖5、圖6 不難發現，在考察期內，最低收入戶與困難戶的消費支出與城市低保支出彈性變化趨勢大致相同，部分年份最低收入戶彈性略高于困難戶。

首先，根據圖5，2002年以前，最低收入戶和困難戶的剛性消費支出彈性小于零，而城市低保制度在全國普遍實施始于1999年底，因而這段時間可以被認為是政策實施初期的適應階段。2002年以后，雖然城市低收入戶的剛性需求與城市低保支出彈性絕對值波動較大，但基本處在0.4到1.0之間，說明城市貧民的剛性消費支出隨低保支出的增加而增加，低保支出增加1%，低收入者的剛性消費支出增加0.4%～1%，彈性不大，由于剛性需求的滿足具有飽和性，因而，低保制度對城市貧民剛性消費需求的刺激作用不明顯。

其次，根據圖6，同樣是由于政策實施初始的調整期，2002年之前，城市貧困者的非剛性消費支出與城市低保支出彈性為負值。2002年以后，此彈性的絕對值在0到1.4之間波動，并且呈上升趨勢，這就意味著隨著低保支出的增加，城市低收入群體的非剛性消費支出呈明顯增加趨勢，低保制度對挖掘其非剛性消費需求的潛能作用較大，因而，低保制度可以在刺激城市低收入者非剛性消費方面繼續做出努力。

上述分析驗證了城市最低生活保障制度同時保障了城市貧困居民的剛性和非剛性消費，并且驗證了低保制度對剛性消費的作用更加明顯。事實上，低保制度對于城市貧民的非剛性需求刺激不足，這與低保制度“保障最基本生存”的目標是一致的。反思低保制度本身，一方面低保制度只能滿足低收入群體最基本的生存需求，保障的水平還比較低；另一方面，隨著社會經濟的發展，救助水平也要相應提高，如果各級政府一味增加低保投入的話，那么低保制度本身的可持續性就值得懷疑，于是這就對該制度的互動性和發展性提出了更高的要求：低保制度不僅應該是“授人以魚”，更應該是“授人以漁”，正如諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授所說，窮人是“盆景”人——其種子沒有任何問題，只是社會從未給窮人成長提供合適的土壤，使窮人擺脫貧困的關鍵是創造一個能讓他們發揮能力的環境，一旦窮人釋放出其能量和創造力，貧困就會迅速消失。低保制度不僅應該提高低收入群體的消費能力并且有責任搭建一個供其發展的平臺。

五、基于低保制度優化城市困難群體的消費能力

改革開放以來，中國經濟持續高速發展30多年，創造了一個又一個世界經濟發展奇跡，如今已成為世界第二大經濟體，這是事實，而家庭消費只占中國經濟的1/3多一點，這更是日益凸顯的事實［6］，隨著中國發展的進一步深化，消費動力不足很有可能成為我國經濟發展的瓶頸。上文已經分析了中國經濟發展消費引擎功能不足的原因：高收入者消費大量流失，中等收入者不敢消費，而低收入困難群體則是不能消費。對于高收入者，可以通過降低進口關稅等消費激勵政策來激發其消費潛力和熱情；對于中等收入者，通過構建完備的社會保障體系來樹立其對未來的穩定性預期，可以促進其儲蓄動機轉化成消費動機；而對于低收入的城市困難群體，合理完善的低保制度可以直接補償其可支配收入，保障城市貧民的消費。

前文分析得出這樣的結論：現行的城市低保制度確實保障了城市貧困居民的整體消費水平，其同時保障了城市貧民的剛性和非剛性消費，但對其前者的作用更為明顯，對后者的作用尚顯不足。隨著社會經濟發展，人民群眾生活質量和消費水平的提高，城市低保制度如果要繼續發揮保障作用，則必然要依靠不斷增加的中央和各級地方財政支出來維系，這必然是不可持續的：一方面，不斷增加的低保對象和低保支出使政府承受巨大財政壓力；另一方面，以現金補助為主要形式的低保制度未能發揮受助者的潛能并且可能面臨“搭便車”、“養懶漢”和“工作負激勵”等道德風險問題。因此，要進一步增強低保制度的保障作用、提高消費增長引擎功能，必須從提高制度本身的可持續性、改善制度的作用方式著手，充分發揮受助者與生俱來的潛能和創造力，從根本上提升他們的消費能力。

以孟加拉國尤努斯首倡的小額信貸為始端的“社會企業（Social Business）”——不僅為窮人提供分期還款的小額信貸業務，而且為其創造公平、有利的工作條件和機會，為其提供施展能力的平臺，使其自力更生，從根本上擺脫貧窮；英、美以及歐盟的“就業促進計劃（The EU Employment Promotion Plan）”——英國政府拿出數億英鎊鼓勵那些聘用半年或半年以上未能找到工作的失業者并為其提供培訓的企業，歐盟對能夠創造新就業崗位的公司予以補貼，以減輕企業稅賦，同時鼓勵和幫助青年人創業，以及世行“有條件的現金轉移支付計劃（Conditional Cash Transfer System CCTs）”——轉移現金的同時要求受益者按照規定投資兒童的教育和健康，比如巴西家庭獎學金項目（Bolsa Família）和墨西哥機會項目（Oportunidades）以及柬埔寨用于消除教育中的性別差異的轉移支付項目，這些現金轉移支付項目提高了貧困人口的消費水平，能夠極大地減少受益人群的貧困現象。這些都為低保制度改革提供借鑒，從而形成一個新的全面激發低保戶潛能的發展性的低保制度，這樣可以從根本上解決貧困者“不能消費”的頑疾，增強其消費能力，使其依靠自身力量擺脫貧困，這就為保障低收入群體的消費從根本上提供了動力。

［1］高傳勝.論包容性發展的中國要義［J］.上海行政學院學報，2011（5）：52-60.

［2］江樹革，比約恩·古斯塔夫森.國外社會救助的經驗和中國社會救助的未來發展［J］.社會保障制度，2007（12）：78-83.

［3］2012年3月份全國縣以上低保情況：城市［EB/OL］.［2013-03-01］.http://files2.mca.gov.cn/cws/201204/20120428132556970.htm.

［4］世界銀行東亞及太平洋地區扶貧與經濟管理局.中國貧困和不平等問題評估［C］//北京：中國貧困和不平等問題評估編委會，2009：139.

［5］祝建華.城市居民最低生活保障制度的理念轉型與目標重構［J］.中州學刊，2009（5）：116-121.

［6］How strong is China’s economy？［EB/OL］.（2012-05-26）.http://www.economist.com/node/21555915.