基于底線公平的適度普惠型社會福利體系構建——我國“負福利”現象引發的思考

欒文敬，劉雅嵐

（華北電力大學 人文與社會科學學院，河北 保定071003）

一、研究背景與問題提出

改革開放30多年來，中國經濟飛速發展。根據最新數據顯示，2007年我國GDP 為265，810億元，2008年為314，045億元，2009年則為335，353億元①數據來自國家統計局http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225＿402622945.htm.，2010年召開的十一屆全國人大三次會議，其政府報告中也指出，2010年我國經濟繼續保持回升勢頭，國內生產總值呈穩步上升趨勢。與此同時，我國社會的老齡化趨勢不斷加劇，2010年第六次人口普查數據顯示，60歲及以上人口約為1.77億，占全國總人口的13.26%，其中65歲及以上人口約為1.19億，占全國總人口的8.87%。同2000年的第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升了2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升了1.91個百分點。②數據來自國家統計局http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428＿402722232.htm.

隨著我國經濟的增長，社會貧富差距也不斷拉大。但我國社會福利制度發展卻相對緩慢，在一些關乎民生的領域，如養老、醫療、教育、住房等方面存在明顯的“負福利”現象，政策執行過程及結果愈來愈不公平，福利特權現象嚴重、社會矛盾凸顯。

“福利”與特權對應，福利經濟理論是現代西方經濟理論不可或缺的重要組成部分。福利經濟理論是國家建立福利經濟制度的理論依據，指國家和政府及各種社會團體通過舉辦社會福利事業和社會服務，包括健全公共福利設施、補貼等，來提高社會成員的綜合福利水平，包括社會保險、社會救助和社會保障。“負福利”是指政府在再分配過程中，不但沒有縮小、反而擴大了群體之間的差距，表現為強者得到的福利多于弱者。本文通過具有代表性的居民收入差距基尼系數、養老、醫療、教育、住房五個方面，反映我國“負福利”的現狀和變化趨勢。并結合數據結果探析該現象產生的原因，包括思想觀念、制度建設、機構建立等多個方面。最后，從底線公平理論的角度出發，提出構建適度普惠社會福利體系的戰略思考。

二、中國社會“負福利”現狀

（一）社會福利模式

社會福利不僅是現代社會政治、經濟發展的產物，還體現為一種社會正義和公平的具體安排，從側面反映了一個國家和社會的歷史文化傳統和價值取向。

社會福利模式根據不同標準劃分為不同的類型，從福利服務提供數量的角度看，分為全民性福利與選擇性福利；從社會福利政策的制度取向來看，分為剩余福利和制度福利。表1總結概括了社會福利模式劃分標準、不同模式的定義、各自的優勢和缺陷、特點，以及社會福利發展趨勢。由此，將社會福利模型劃分為四種，具體見表2。

表1 社會福利模式劃分［1］

表2 社會福利模式的類型［1］

我國處于社會主義初級階段，人口眾多，社會財富基礎薄弱。2009年我國人均GDP 約3678美元，居全球第100位。①數據來自http://blog.sina.com.cn/s/blog＿3f06534e0100iyrj.html.我國當前的社會福利模式以選擇性的制度福利為主體，全民性、選擇性的剩余福利為補充。［1］選擇性表現在兩個方面，首先福利對象是有選擇性的，主要是面向特殊群體的生活保障，如“三無”以老年人、孤兒、殘疾人為代表；其次，福利的內容是有選擇性的，對人民的基本生活的保障，僅僅局限在經濟和物質上的幫助，如城市最低生活保障制度等。

（二）中國“負福利”的表現

我國的社會福利制度，是社會保障的一個子系統，與社會保險、社會救助、社會優撫共同構成社會保障體系。其起步較晚，是新中國成立后隨著社會經濟的迅速發展而逐步建立起來的。因此在建立過程中難免出現漏洞，“負福利”是其中最為突出的現象。正常的福利國家，應當是國家借助公共權力來“劫富濟貧”，調節富人的高收入，為社會每個成員提供醫療、住房、教育等公共產品，從而縮小貧富差距。而“負福利”則完全相反，即“劫貧濟富”，也就是說，國家在制定法律和政策過程中，忽略了人們的感受，沒有從現實角度出發，政策的結果不是使群體之間的福利差距縮小了，而是擴大了。

我國社會支出占公共支出的比例較低。不僅明顯低于發達國家，就是與多數發展中國家相比也偏低。根據聯合國的相關報告，瑞典、丹麥、德國、法國等發達國家，其教育和衛生醫療投入占國家GDP 比重在13%～15%，加拿大、美國、澳大利亞、日本約占10%～12%；而作為發展中國家的印度，其用于教育和衛生醫療的公共支出占整個GDP 的比重也在5%，而我國只有4.5%。［2］中國的公共社會支出總量偏低，支出的結構和方向也不盡合理，特別是在公共社會福利支出的項目對象選擇方面，很多旨在縮小差距的公共社會支出項目最終反而擴大了不同人群的福利差距。

下文通過基尼系數、社會保障、教育等方面的公共支出結構和差距擴展趨勢來分析中國“負福利”現象。

1.基尼系數。由圖1可以看出，自2000年開始，全國居民收入差距的基尼系數已經越過0.4的警戒線，并逐年上升，到2006年已經接近0.5。農村居民收入差距的基尼系數明顯高于城鎮居民，說明社會分配不均較為嚴重，兩級分化現象明顯。

2.養老。城鄉經濟發展不協調，國家對城鄉的福利政策也有差別，特別表現在養老保險方面。如圖2所示，城鄉居民在養老方面存在很明顯差異。首先，在城鄉居民老年生活來源上，60歲以上的城市居民中，有48%的居民以離退休金、養老金為主，農村只有4%，兩者相差12 倍左右；城鎮居民僅有18%以最低生活保障金和其他收入為主要養老生活來源，而農村居民比例則超過一半。可見城鎮居民的養老較為安全，養老壓力相對較小。其次，在養老保險的覆蓋率上，城鎮地區的養老保險覆蓋范圍要遠遠高于農村，且增長幅度也高于農村（見圖3）。截止2009年，兩者差距接近4倍。［3］農村居民的養老風險要高于城鎮居民，但是養老保險覆蓋率卻低于城鎮，風險高的群體反而得不到應該享有的幫助，這是典型的城鄉間的“負福利”。

3.醫療。我國城鎮醫療保險的參保人數呈現地區分布的不平衡，如圖4所示，東部沿海城市的城鎮基本醫療保險參保人數明顯高于中部和西部，達到2.2 億人，占全國參保人數的57%。雖然西部面臨的醫療風險最高，但是醫療服務資源卻流向了經濟發達的東部地區，資源分配不均衡。

此外，圖中還反映出城鎮職工的參保人數比例高于城鎮居民。2010年參加職工基本醫療保險人數為2.4億，比2009年末約增加1.8萬。參加城鎮居民基本醫療保險人數為1.9億，比2009年末約增加1.3萬。①數據來自http://www.gov.cn/jrzg/2011-08/10/content＿1923179.htm.

如圖5所示，在人均醫療保健支出水平方面，城鎮居民的醫療支出水平較高，大概是農村居民的3～4倍，表明城市居民獲得的醫療補助也高于農村居民。

4.教育。在教育領域，以義務教育為例，“負福利”現象非常普遍。教育資源的城鄉配置過多地向城市傾斜，農村的義務教育明顯落后于城市地區，中西部欠發達地區落后于東部發達地區。正如圖6所示，2000～2009年，我國教育經費總投入逐年上漲，2009 年達到16502.71億，且增長幅度大，而農村義務教育投入卻不到全國的一半，投入最多為2008年，不足4000 億，且增長幅度小。2001～2003年，農村義務教育投入增長幅度低于全國教育經費總投入，且2003 年達到最低點0.8個百分點。

如圖7所示，2009年我國對東中西部地區教育財政支出額差別較為明顯，東部達到494億，中部約為280億，西部最少，不足200億，中東西部教育資源配給不平衡，也是導致西部教育落后的原因之一。

5.住房。在住房領域，隨著城鎮化速度加快，人們住房需求不斷上升。但近幾年，部分城市房價過高。為此，政府出臺了多種住房保障形式，其中包括面向中低收入者的經濟適用房、最低收入者的廉租房保障。經濟適用房是以低于市場價出售，房源為新建住房，而廉租住房是只租不售，而且房源多樣化，除了新建住房還包括舊房，改造樓房等。

正如圖8所示，從1999年開始，經濟適用房數量在逐年下降。城市土地有限再加上房地產業的發展，為了提高收益，減少對經濟適用房的投資，在供應過程中，運作不透明、房價偏高，事實上有很多出售給高收入家庭，政策優惠沒有得到落實，真正需要幫助的社會成員依舊無家可歸。

“負福利”的本質是人們之間的不平等，等級高的群體享受到最優的公共資源，與“福利”設置制度的宗旨背道而馳。“負福利”的例子還有很多，農民土地的強行低價收購變為國有資產，政府再轉手賣出，同樣是典型的“負福利”。本文不再一一列舉。

三、“負福利”產生的原因①三大區域是在全國人大六屆四次會議，通過“七五”計劃公布，是根據地區經濟發展水平和地理位置相結合形成的。

“負福利”的產生具有歷史性，是與特權緊密聯系的。在我國，“負福利”加重了社會等級化，其產生的原因主要有以下幾個方面：

（一）福利制度體系設計理念與內容架構不合理

我國“負福利”現象產生的根源在于社會福利體系不健全。當前，我國福利體系設計理念存在兩方面的缺陷：第一，社會福利制度理念過于注重效率。20世紀80年代到21世紀初期，我國社會保障制度改革的基本理念仍是以經濟建設為核心，所以，社會保障制度的建立與發展一直被當作促進經濟發展的手段；［4］第二，人民群眾的問責意識較低，受傳統觀念影響，不能主動地維護自己的正當權益。

我國社會福利政策內容架構的不合理。一方面是再分配不合理，福利政策表現出明顯的特權化，二次分配沒有縮小貧富差距反而造成更嚴重的不公平，例如為了緩解住房壓力，很多地方政府占用農民耕地，但對失地農民的后續保障制度不完善，導致大量失地農民生活困難。另一方面，我國社會保障制度仍受城鄉二元機制影響，農村的社會福利水平和標準明顯低于城市地區，社會保障制度不僅沒有縮小城鄉收入差距，反而進一步擴大了差距。

（二）財稅體制不健全

政府是社會福利資金的主要提供者。我國現階段仍實行財政分權體制，即明確中央和地方的權責義務，將中央控制的一部分財政權下放給地方，地方政府擁有一定的自主權。這種財政體制的優勢是中央政府可以獲得穩定、可持續的財源，減輕了負擔，壯大了中央財力，但卻加重了地方政府負擔，因為提供公共服務的職責大部分是由地方政府承擔，所以，地方政府為了獲得更多的財政，會忽略社會福利建設。

財政分配不合理也是“負福利”產生的原因之一。我國很多社會公共事務，如社會保險、農村基礎設施建設、教育經費等，政府支出的范圍和結構不夠合理，未起到縮小差距的作用。在財政支出監管方面，由于監管不到位，容易出現貪污腐敗的現象，不能有效發揮促進社會公平的作用。

（三）社會福利機構及其相應制度不健全

我國現在的福利機構主要以公辦為主，國家財政負擔較重。公辦機構少且設備陳舊，工作人員服務效率低，再加上沒有專門的法律規范，導致公辦社會福利機構發展緩慢。改革開放初期，社會福利企業得到了迅速發展，但到了20世紀90年代后，隨著社會環境的變化，企業間競爭激烈，但福利企業內部管理意識落后，企業職工素質普遍偏低，缺乏科學的管理方法和手段，又缺少相關政策支持，福利企業逐漸處于劣勢。［5］

在現代工業化發展過程中，資本和知識的擁有者占據強勢地位，政府在進行再分配過程中會出現政策傾斜，再加上我國社會福利制度不健全，使得真正需要幫助的群體得不到有效幫助，“負福利”現象的出現也在所難免。

四、適度普惠型的中國社會福利體系構建——基于底線公平理論

通過上述分析可以看出，我國“負福利”現象，違背了公平原則。“十二五”規劃提出要建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，本文運用底線公平的理論，提出構建適度普惠的中國社會福利體系。

（一）底線公平與適度普惠的社會福利體系

1.底線公平理論。底線公平理論是指“所有公民在這條底線面前所具有權利的一致性”，即政府保障社會公平的責任底線和公民實現社會公平的基本權利底線的同一性。

“底線公平”是學者景天魁從權利與義務角度出發，提出的解決社會保障制度理論的建議。這里的“公平”不是指低水平的保障，而是指公民生活中最基本、不可缺少的服務，是需要政府提供、同時也是全社會每個人都要擔負的責任。［6］60

底線公平理論也反映了效率與公平的關系。隨著我國貧富差距的拉大，社會矛盾凸顯，公平問題亟待解決，但是又不能忽略效率。“合理的差別就是公平”［6］60，這里的差別與效率對應；效率的另一種表現是以“底線”為分界線的，“底線”是指一種界限，是指不能含糊、必須做到的標準，這條線以下的部分是每一個公民的基本權利，是生活和發展中必備的部分，這條線以上或以外的部分可以由市場、企業、社會組織或者個人去承擔，是有差別的。

底線公平也是一項制度，主要內容有最低生活保障、公共衛生和醫療救助、公共基礎教育等。公平福利制度是指社會為了實現已經確定的目標（如保證社會的正常運行、社會可持續發展等）而制定一系列的福利制度。這些制度的目標達到了，社會公平也就實現了。

2.適度普惠的社會福利。社會福利不同于社會保障，是維護公民生存權和發展權的社會政策。在2001年民政理論研討會上，社會保障的目標由最初的“以實現社會安全和穩定”豐富為“以提高生活質量和社會服務”。

改革開放后，經濟的快速發展，我國社會政策以公平為基礎的屬性要求我國建立“普惠型”的社會福利。但由于我國處于社會主義初級階段，結合國外高福利的教訓，我國應該建立“適度普惠”的社會福利體系。適度普惠社會福利的基本特征是福利內容多樣化、福利對象普及化、福利供給多元化、［7］福利性質公益化。“適度”是指提供給福利接受者的福利程度，堅持適度原則，從實際情況出發，應基于各地區的經濟和社會狀況來規劃福利資金的分配和數額。

在“普惠”方面，福利對象普及化是指從針對有困難的群體向有需求的群體轉變，不僅包括原來“三無”人員、殘疾人等特殊社會群體，還應擴大到所有老年人和兒童、農民工群體等，并在此基礎上擴大到全體社會成員；福利供給多元化是指社會福利社會化，政府主導，社會參與，包括社會機構和團體等都可以提供社會福利服務。目前，隨著非營利組織的壯大，民間福利機構的供給量也在逐漸增加，發揮越來越重要的作用。福利性質公益化是指社會福利的責任主體是政府和社會，以保障社會安全和穩定為目標而非盈利化。

（二）構建適度普惠的中國社會福利體系的策略思考

1.推進社會福利的制度化建設。社會福利制度化建設主要包括公平機制和保護機制。中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度。2007年民政部提出，為了加快社會福利事業的發展，中國將推進社會福利模式由“補缺型”向“適度普惠型”轉變。［8］

根據底線公平理論，這里的“底線”體現的就是公平，就是適度。適度主要是指滿足基本需要，而不是滿足高級需要。“底線”是指大多數人民群眾最迫切、最基本的需要，但不代表低水平的保障水平。建設適度普惠的、公平的社會福利體系體現的是權利與義務的關系。公平機制不僅體現在政治上，還包括教育、住房、醫療、養老等社會權利的公平。

建立普惠公平的社會福利體系是社會發展的內在要求，要將理論運用于實踐，逐步內化為政府的一項基本職能和制度。

2.強化服務型政府的責任。市場經濟體制下的政府應該是公共服務的提供者和監管者，為經濟和社會的發展創造良好的環境。服務型政府是為人民服務的，核心理念就是從公共利益出發。強化服務型政府的責任意識，一方面是要明確社會發展的目標，制定相應的戰略任務，并認真落實，提高政策的執行力；另一方面要有穩定的公共財政支出，我國財政在社會保障領域投入仍然有限。增加社會福利是提高和改善社會成員生活質量的重要途徑，政府（尤其是中央政府）作為社會福利的主要承擔者，應當進一步加大福利資金的投入，擴大社會保險的覆蓋面，拓展社會服務，完善基礎社會建設。

3.發揮非政府組織的作用。政府是社會福利的主要提供者，但并不代表建立適度普惠的、公平的社會福利制度只是政府的責任，而應是社會福利社會辦。

發揮非政府組織的作用，首先應該建立社會福利責任架構，以政府為中心建設福利多元化，橫向上構建政府、市場、社會格局，銜接互補；縱向上構建層級政府，責任分擔。從底線公平理論的角度來看，政府和社會組織應該提供基礎的、必要的社會服務，特別是公益性社會事業；底線以上的，引入市場機制，提高社會福利的供給效率，充分利用資源，調動各方積極性。［9］其次，要發展社會公共福利組織，健全社會福利支持網絡。社會福利社會化，需要發展社會福利組織，包括官辦福利機構社會化，民間力量舉辦社會福利事業等。政府出臺優惠性政策，扶持并幫助民辦社會福利組織的壯大和發展，培養專業的社會工作者，健全社會福利支持網絡。另外發展社區服務組織，使社區服務網絡化、普遍化。

4.公民提高維護合法權益的責任意識。建設適度普惠公平的社會福利制度，關系到每個公民的切身利益，公民們應該自覺提高覺悟，尊重法律，維護法律，加強個人修養，增強法制觀念。此外，還要正確處理個人與政府、個人與社會之間的關系，提高社會責任感，增強問權的意識，監督政府部門的執法行為，提升運用福利法律法規來處理問題的能力。

［1］張 文 知.社 會 福 利 模 式［EB/OL］.（2011-08-27）.http://www.china001.com/show＿hdr.php？xname＝PPDDMV0＆dname＝CDJGF41＆xpos＝2.

［2］景天魁.以底線公平為原則調整社會利益關系［J］.中共福建省委黨校學報，2007（10）：17-20.

［3］劉軍強，魏曉盛.損不足而補有余：中國社會保障的逆向調節效應研究［C］.北京：中國社會學會，2011：25-38.

［4］熊躍根.中國福利體制建構與發展的社會基礎：一種比較的觀點［EB/OL］.（2011-09-02）.http://www.aisixiang.com/data/detail.php？id＝38607.

［5］劉翠霄.論我國社會福利制度的改革和完善［EB/OL］.（2011-09-02）.http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-08/13/content＿2240462.htm？node＝7879.

［6］景天魁.底線公平與社會保障的柔性調節［J］.社會觀察，2005（1）：60.

［7］侯志陽，孫瓊如.邁向“適度普惠”時代：中國社會政策的理性抉擇［J］.南昌航空大學學報：社會科學版，2009（4）：64-68.

［8］韓裕民.適 度 普 惠 型 福 利 模 式 探 索［EB/OL］.（2011-07-01）.http://shfl.mca.gov.cn/article/llyj/sdphts/200812/20081200024641.shtml.

［9］鄭會霞.我國應構建適度普惠型的社會福利制度［J］.天津市經理學院學報，2010（1）：6-7.