人民法院服務型司法模式實證研究——以山東省陽谷縣人民法院為研究樣本

石東洋

（山東省陽谷縣人民法院 政策研究室，山東 陽谷252300）

司法應回應大局的需求，山東省聊城市十二次黨代會確立了“全面建設強市名城，創造聊城人民的幸福生活”的奮斗目標，提出要把“一五二”產業基地作為經濟建設的總抓手和主戰場，描繪出未來五年全市經濟社會發展的宏偉藍圖。充分發揮司法能動作用，為經濟社會發展提供有力司法保障，是人民法院的一項重大政治任務，人民法院應把法院工作置于黨代會確立的工作目標來謀劃和實施，通過具體的司法制度安排，以法律手段解決經濟運行中的問題和化解風險，維護大局穩定，促進社會和諧發展。

一、社會發展突變中的司法功能變遷

社會發展突變，社會失范引發風險。法院作為社會糾紛的裁決機關，最能夠直接感受到社會關系的變化。社會關系變化必定誘致司法制度變遷，人民法院服務大局、參與社會管理創新，需要立足司法的三大功能，通過功能延伸，推進社會管理工作，減少社會矛盾。

（一）司法參與社會管理創新

服務大局中的司法中國特色在于，隨政法政策的變化破立形式上的工作目標。經濟發展方式轉變要求政法政策隨之而變，能動司法應時而生，①能動性是現代司法的基本特征和運作規律。參見：江必新.能動司法：依據、空間和限度［N］.光明日報，2010-02-04（9）.即強調人民司法的人民性的特質，以及服從黨的執政目標，把司法審判工作放在黨和國家工作大局中加以謀劃和推進，積極主動地為黨和國家工作大局服務，即司法應當扮演更加積極的角色，更加主動地發現、預防、解決糾紛，只要是有助于預防、化解糾紛的工作，法院都要積極去做，包括積極開展調研、建立糾紛預警機制、提供司法建議為黨委政府決策獻計獻策。法院參與社會管理創新是在能動司法的視野和背景下提出和探索的。①最高人民法院院長王勝俊強調指出：“能動司法是人民法院司法理念的重大創新。推進三項重點工作，不能因循守舊、被動應付，而必須主動服務，積極作為”。作為三項重點工作之一，②社會管理創新為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作的組成部分之一。法院參與社會管理創新成為當代中國司法、審判的重要內容。司法是國家運用法律管理社會的重要渠道和有效手段，法院在社會管理中具有不可替代的重要作用，通過司法手段、通過對司法事務的管理，實現對社會的管理。法院參與社會管理創新的方式和途徑表現為通過案件裁判活動化解現實糾紛，修復被破壞的法律關系，維護社會正常秩序，實現社會管理目標。

（二）立足司法的三大功能

服務大局首要強調立場問題，要強調和明晰司法的基本功能。法律實施中，司法功能直接詮釋著法律的功能和價值。人民法院的三個最直接、最基本的功能是權利救濟、公權制約、糾紛終結。［1］11-18權利救濟、公權制約、糾紛終結是現代法治特別是社會主義法治對司法的最根本的要求，履行好這三大功能，當事人的權利才能得到切實保障，司法公正才能確保實現，也才能更好地推動社會主義法治國家建設的進程。充分發揮審判職能，依法履行審判職責，是人民法院在政治結構體制中的職責所在，是憲法和法律賦予的基本權力，確定司法的功能，就能在深刻認識司法目的與司法職責基礎上，對司法擔當什么樣的角色和承載什么樣的責任這一重大命題作出回答。司法功能既包含了司法目的也包含了司法職責，兩者相輔相成，不可分割。司法目的是國家確立司法制度的初衷，司法功能的終極目標是以維護和保障社會穩定為宗旨。司法的三大功能是對人民法院如何更好地服務大局服務發展做出的思考和回應，也是對自身如何實現科學發展健康發展作出的思考和回應。③山東省第二十三次全省法院工作會議提出了人民法院“三大功能”理論，即在中國特色社會主義法律體系形成后，人民法院保障法律有效、正確實施，應當發揮好權利救濟、公權制約和糾紛終結三種最直接、最基本的功能。

（三）功能延伸與法治信仰平衡

立足審判，延伸功能，方能服務大局。法院服務大局，參與社會管理創新應當處理好法院的基本功能、主要功能與法院的延伸功能、間接功能之間的關系，最主要的就是要強調司法的三大功能，堅持司法、審判的固有意義，突出法院的本來價值。發揮司法的三大功能，法治則是以公正高效的方式服務大局的最佳制度安排。法治既是治國理政的最佳形式，也是社會治理的底線。［2］有的法律人提出“法治的層次性”概念，將法治分為“工具的法治”和“信仰的法治”。在法哲學發展史中，功利主義和分析實證主義法學一直循著工具方向的探求路線，主張法律工具主義和法治工具論。邊沁認為，“避苦求樂”是人類的基本規律，應當根據某一行為本身所引起的苦與樂的大小程度來衡量該行為的善與惡。在英國當代新分析實證主義法學家拉茲看來，法治是一把雙刃劍，其本質就是一種工具，即幫助法律成為實現特定目的的好工具。［3］法院服務大局過程中也應該注意，把法治作為工具的同時，要信仰法治、敬畏法治、堅守法治。信仰法治是精神靈魂，敬畏法治是基本準則，堅守法治是客觀實踐，只有真正信仰法治、敬畏法治，才能真正地堅守法治。

二、私法秩序構建中的司法產品供給

“市場體系中，私法是解決問題的最主要的方式。”［4］人民法院服務大局、應對社會關系變化，通過制定《關于充分發揮審判職能作用為經濟發展提供司法保障和法律服務的意見》，適應社會變革的需要，其充實構建了私法制度，也是私法秩序建構的過程，私法秩序的建構過程中又提供各式各樣的具有針對性和有效性的服務產品。下面以陽谷縣人民法院服務大局為例，予以實證分析（見表1）。

表1 山東省陽谷縣法院司法服務產品一覽表

（一）私法秩序的地方性構建

制度安排是根據具體環境自由選擇的結果，制度變遷影響著經濟增長與否。①以D·諾思和T·W·舒爾茨為代表的制度變遷理論，是制度經濟學的最新發展。他們強調，制度是內生變量，它對經濟增長有著重大影響。在分析經濟效率時，把經濟理論與政治理論結合起來，把政治要素作為經濟運行研究不可缺少的要素分析。參見：約翰·康芒斯.制度經濟學［M］.趙睿，譯.北京：華夏出版社，2009.私法秩序的建構充溢著有關制度定位的現時觀念要求，私法最終在社會實踐中形成和開展。“為大局服務，為人民司法”的工作主題，決定著人民法院出臺有關規定的方向，貫穿私法秩序構建的過程。近年來，陽谷縣委縣政府提出了建設以銅為主的有色金屬冶煉加工千億產業和機械加工、塑料化工、綠色食品加工三個百億產業的發展規劃，重點是祥光經濟開發區和祥光生態工業園的建設。陽谷縣人民法院緊緊圍繞縣委提出的“十二五”期間總體實力跨入全省中上游發展行列的總體目標，建立和完善人民法院與企業溝通機制、為重大項目主動服務工作機制，自覺地把法院工作納入縣委、縣政府工作大局來謀劃和實施，進一步統一思想、指導實踐，增強司法服務和保障的針對性與有效性，加快陽谷縣“新型工業化、新型城鎮化、發展生態化、農業農村現代化”進程，為打造“經濟強縣、文化強縣”，建設幸福和諧的新陽谷，提供有力的司法保障和優質的司法服務，制定了《陽谷縣人民法院關于為經濟文化強縣戰略實施建設幸福和諧新陽谷提供司法服務和保障的工作意見》。

（二）司法產品的針對性供給

陽谷法院爭先進位、塑造形象，積極推進十項重點工作，增強服務“經濟文化強縣”戰略的針對性和有效性。按照塑造聊城形象活動的工作要求，依照上級法院的工作部署，結合陽谷法院的工作實際，制定了服務大局、服務企業、服務群眾的十項重點工作，包括規范訴訟服務中心建設、加強法庭規范化建設、服務產業基地大走訪大調研、開展刑事和解、推行主動執行、建設“網上法院”等十個方面，進一步增強服務經濟文化強縣建設的針對性和有效性。陽谷法院開展“送法進企業”和“送法進校園”活動，深入企業調研企業的經營情況、對法律的需求和生產經營中發生的涉法問題，征求企業對法院服務工作的意見和建議，針對企業的實際困難和問題，搞好司法服務，當好企業的參謀，為企業健康發展出謀獻策。“送法進校園”是在進一步探索法制宣傳工作長效機制的基礎上，創新法制宣傳形式，在中小學廣泛開展法制教育，作為法院參與全縣社會綜合治理工作的大事來抓。根據所辦理的未成年人犯罪案件，分析未成年人犯罪的原因，尋求預防未成年人犯罪的對策，形成法制宣傳材料，在中小學講授法制課，提高學生的法制觀念和維權意識，預防和減少未成年人犯罪。

（三）契約正義遵循下的主動服務

私法自治是私法的最重要原則。［5］私法自治在私法的各領域中均有具體體現，在合同法領域為合同自由。市場化經濟的體制，以合同自由原則或私法自治原則為運行基礎。主動服務應弘揚司法精神、遵循合同自由與正義。2012年上半年，在陽谷法院受理案件中，出現了數額大、影響大的一系列借貸案件，在縣城影響較大，極易引起其他出借人的情緒恐慌，引發其他投資公司出現資金鏈問題，從而引發大量群體性訴訟，影響社會和諧與穩定。為此，陽谷法院積極向黨委政府及相關部門提出建議和對策，加強對民間借貸金融活動的監管，維護全縣金融安全和經濟平穩較快發展。陽谷法院認真妥善處理好民間借貸案件，加強民間借貸案件審查處理力度，目前民間借貸糾紛引起的矛盾進入高風險時期，審理中要高度重視，嚴防虛假訴訟，嚴格審核借貸人之間的關系，借貸原因是否真實，對涉案標的額大的案件審慎調解、及時匯報、加強溝通，保障信息對稱，維護社會穩定。在加強民間借貸案件審查處理力度的同時，陽谷法院與縣農村信用社聯合，積極開展依法集中清收不良貸款活動，加大不良貸款清收力度，確保農村信用社不良資產債權的回收，通過制定細致的工作方案，保障清收工作順利開展，維護陽谷縣正常的金融運營秩序。

（四）社會失范的風險預警

制度可以說是人類追求一定社會秩序的結果，人們力圖通過這些制度為自己的生活構建一個穩定的空間。在正式制度的構建中，人類充分運用自己的理性來努力地把握未來。①新制度經濟學認為，正式制度是指人們有意識創造出來并通過國家等組織正式確立的成文規則。一項新的司法制度安排只有在創新的方向符合大局工作的主題時，才能發生。基層派出法庭“平安月報”是陽谷法院服務大局維護穩定化解風險的創新型舉措。充分發揮司法在參與社會綜合治理中的能動作用，積極參與“平安建設”促進社會和諧穩定，在進一步完善訴調對接機制的基礎上，陽谷法院在社會管理創新活動中，建立了基層派出法庭“平安月報”制度，充分發揮司法參與社會管理創新的獨特作用，積極參與全縣“平安建設”。基層法庭向轄區各鄉鎮黨委、政府每月通報各鄉鎮轄區的受案情況、鄉鎮內各村居涉訴（執）情況和重點案件，提出風險預警和司法建議，以便鄉鎮黨委、政府及時了解法庭工作動態和轄區綜治情況，加強相互溝通，及時化解矛盾，促進社會和諧。

三、權利救濟邏輯中的服務領域拓展

“無救濟則無權利”，②“無救濟則無權利”是英美法國家法律格言，家喻戶曉，強調的是救濟對于權利實現的重要作用。保障權利是法治的精髓。［1］11在各種救濟方式中，司法是理性地保障權利的最后一道防線，這個作用發揮好，群眾才有安全感。人民法院服務大局、發揮權利救濟功能，要重點解決好群眾關注的問題。

（一）司法服務的科技保障

陽谷法院加強立案信訪窗口和便民網點建設，積極暢通訴訟渠道，嚴格依照法律規定的范圍受理各類案件，切實解決有案不收、年底不收案或設置受案障礙等問題；繼續推進立案窗口建設，實行訴訟引導、立案審查、救助服務、信訪接待等“一站式”服務，建立人民法庭、便民訴訟服務站、聯絡點、聯絡員“四位一體”的基層司法網絡，推行電話立案、遠程立案、上門立案、巡回審判、預約辦案等便民措施，不斷擴大司法服務覆蓋面；對涉及農民工、下崗職工等社會弱勢群體的案件，優先審理和執行，同時擴大司法救助范圍和力度，確保經濟確有困難的群眾能享受到司法關懷。開通電子簽章系統，提高基層法庭的辦案效率，為當事人提供高效的司法服務。

（二）私益的和諧化實現

2012年陽谷法院重點開展了刑事和解工作，在總結以往刑事和解工作好的做法基礎上，結合新修訂的《刑事訴訟法》關于刑事和解的規定，考察了無錫法院刑事和解工作經驗，加強對刑事和解的適用范圍、適用條件、適用程序、量刑幅度等方面的調研，形成刑事和解工作的實施意見，重點對刑事自訴案件、交通肇事案件、未成年人犯罪案件、因鄰里糾紛引發的無預謀激憤重傷害案件及被害人有過錯的重傷害案件，在征得被告人與被害人同意的前提下，啟動刑事和解程序。達成刑事和解協議，被害人出具書面諒解意見的，法院最大限度地進行從寬處理，努力修復社會關系，維護被害人方的權益，消除當事人之間的積怨，也避免被告人、被害人雙方對法院判決的不理解，形成對法院的誤解和不滿。

（三）訴訟權利的司法救濟

完善司法救助制度，積極完善司法救助機制，規范減、緩、免訴訟費制度，完善立案庭長、分管院長、院長的逐級審批程序，依法為困難當事人減輕訴訟負擔。建立健全司法救助制度，經陽谷法院申請，陽谷縣財政預算已單列了20萬元的司法救助基金，目前，陽谷法院已擬定司法救助基金管理使用辦法，完善了刑事被害人救助、執行救助、信訪救助的救助申請、審查報批程序，努力用足、用好救助資金，發揮好司法救助制度在化解矛盾、降低風險中的積極作用。

四、私益平衡保護中的服務模式構建

“以當事人為本”要求注重對當事人個體利益的保護，使當事人的各項權益得到最大限度的滿足。［6］人民法院是整個社會糾紛解決系統的中心，人民法院服務大局化解糾紛中，要注意平衡各種利益，構建主動的司法服務模式，進而實現法律的秩序價值。

（一）主動執行服務機制

為認真踐行人民法院的人民性，最大限度地方便人民群眾實現生效裁判確定的權益，陽谷法院依法實施了“主動執行”制度，對已發生法律效力且超過履行期限的判決、裁定和調解書，無需原告申請，由審判人員依法直接移送立案執行，將原來的權利人申請立案執行轉變為法院依法直接立案執行。實施“主動執行”制度以來，陽谷法院執行案件完全執結到位案件數比去年同期上升13%，查控財產標的額比去年同期上升15%，執行投訴率與去年同期相比減少5%，執行平均周期與去年同期相比減少75天。主動執行制度的實行，可有效控制被執行人的財產，提高執行到位率，節約了因反復執行所需的人力、物力、財力，減少了債權人兌現債權和法院執行的成本，減輕當事人的訟累，縮短執行周期，加速程序流轉，降低債務人轉移財產逃避債務的風險，最大限度地實現執行工作兌現權益的本質，判決書確定的“紙上權益”變成現實的權益。群眾對法院工作滿意度大幅度提高，通過積極組織開展執結案件回訪等活動，聽取群眾對主動執行工作的意見，群眾普遍反應訴訟服務更加貼心、主動執行更為省心，對法院工作滿意度明顯提高，該制度延伸了司法職能，滿足了人民群眾日益增長的司法訴求，執行投訴明顯減少，提升了司法公信力。

（二）糾紛的一次性終結

破解一事多案的困局，對交通事故案件的審理，基于“糾紛的一次性解決”原則，積極探索交強險和商業責任險合并處理機制，達到便民利民，減少當事人訴累的目的。陽谷法院就交強險和商業責任險合并處理機制這一專題，召開了全院首屆“青年法官論壇”進行研討，邀請了中院相關業務庭的領導到會指導，在充分研討的基礎上制定了相關的操作規程，并經7次修訂出臺了《陽谷縣人民法院關于機動車交通事故案件交強險和商業第三者責任險合并審理的若干規定》，實行交強險和商業第三者責任險合并處理，取得了良好的法律效果和社會效果。

（三）制約公權、司法審查促依法行政

法治的核心在于制約權力。［1］12陽谷法院向縣政府等單位發布了《陽谷縣人民法院2011年度行政案件司法審查報告》（簡稱行政審判“白皮書”）。這是陽谷法院堅持能動司法，優化法制環境，加強司法審查力度，發揮司法的規制引導功能做出的一項重要舉措。行政審判白皮書分析介紹了2011年度行政案件的基本情況和當前行政審判工作的特點，闡述了人民法院審理行政訴訟案件的主要做法。報告還深刻剖析了2011年度行政訴訟案件審理中，行政機關敗訴的原因及存在的執法瑕疵，總結分析指出行政審判工作中行政機關存在的問題，提出如下建議：一是切實提高辦案質量，不斷提高依法執政的水平；二是加強行政機關內部監督和層級監督，提高行政機關自身預防和化解行政爭議的能力；三是建立行政機關負責人出庭制度，建議政府借鑒外地經驗盡快出臺相關規定，作出強制性要求，提高全縣行政首長出庭應訴率，促進依法執政水平的提高；四是建立和完善司法建議落實反饋制度，建議政府在全縣建立對法院司法建議的落實和反饋制度，要求行政機關將司法建議的落實情況及時函告人民法院，并將此項工作納入績效考核，推進司法與行政的良性互動，助推法治政府建設。

五、結 語

今年以來，國際政治經濟環境復雜多變，我國經濟發展面臨的國際環境嚴峻，影響我國經濟平穩運行的不利因素較多，經濟發展面臨諸多困難和挑戰。當前，黨委政府的中心工作就是以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持穩中求進的工作總基調，把穩增長放在更加重要的位置，以擴大內需為戰略基點，以發展實體經濟為堅實基礎，以加快改革創新為強大動力，以保障和改善民生為根本目的，著力破解經濟社會發展中的難題，促進經濟平穩較快發展，保持社會和諧穩定。①人民法院服務大局、服務經濟發展，主要是服務經濟發展方式轉變這個主線衍生的任務。2012年7月31日中共中央政治局召開會議，分析研究上半年經濟形勢和下半年經濟工作，會議確定的經濟工作的主線還是加快轉變經濟發展方式。“為大局服務”是人民法院的工作主題，當前大局的需求就是，人民法院以法律手段解決經濟運行中的問題和化解風險，進而提供有力的司法保障和優質的司法服務，故人民法院應把法院工作置于黨委政府工作大局中來謀劃和實施。

［1］周玉華.司法的三大功能［M］//李靜.司法功能的實踐探索.北京：法律出版社，2011.

［2］錢峰.堅守法律底線 捍衛司法公正［N］.人民法院報，2012-08-01（5）.

［3］周晨，陳晨.法治的層次性：工具與信仰［J］.中國海洋大學學報：社會科學版，2006（5）：50.

［4］安東尼·奧格斯.規制：法律形式與經濟學理論［M］.駱梅英，譯.北京：中國人民大學出版社，2008：29.

［5］柳經緯.當代中國私法進程中的民商事司法解釋［J］.法學家，2012（2）：96.

［6］山東省高級人民法院課題組.以當事人為本的司法理念［M］//李靜.司法功能的實踐探索.北京：法律出版社，2011：10.