政策工具選擇的模型構建與實證分析——以柳州食人鯧事件為例

樊曉嬌，許 鹿

（1.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門361005；2.貴州大學 經濟學院，貴州 貴陽550025）

一、分析的切入點——政策工具的選擇

政策工具選擇是政策工具研究的一個重要組成部分，與政策工具執行、政策工具效果研究共同構成政策工具的研究體系。從工具主義、過程主義、權變主義到建構主義這四種不同的研究途徑來看，政策工具的選擇關鍵各有側重。［1］35-44傳統政策工具方法認為，政策工具的選擇源于政策目標，關注的是目標-手段之間的直接關系；經修正的工具論則補充了傳統工具論的缺失，認為政策工具的選擇與背景特征、政策工具、政策問題以及目標群體四個條件緊密相連；制度方法的工具論與前兩種工具論的不同之處在于，將重心從關注結果轉移到關注過程，因而提出政策工具的選擇與背景、政策工具的性質、政策問題、政策工具的評估和選擇有關，側重于政策過程與政策工具之間的關系。［1］47-62陳振明教授在對胡德、彼得斯、薩拉蒙等學者關于政策工具的研究進行回顧和分析之后，得出了政策工具選擇的基本觀點：政策工具的選擇、應用和組合分為兩步，其一是對影響政策工具選擇的因素進行分析，其二是如何進行政策工具選擇的問題。其中，政策工具選擇的影響因素包括政策目標、工具特性、工具應用背景、以前的工具選擇、意識形態。［2］對于如何進行政策工具選擇，陳振明教授認為，可以通過對工具效力的評價和工具的優化組合來完成。［3］

政策工具的選擇實際上是十分復雜的問題，選擇哪一種政策工具或判斷哪一種政策工具最優，除了要考慮政策工具的屬性特征之外，還要對政策工具的作用對象的問題屬性以及工具運行的環境等進行綜合的判斷。因此，從政策工具選擇的角度出發分析政策案例，是比較全面的視角，能夠幫助政府進行正確的決策。

二、分析方法——政策工具選擇的綜合模型

運用政策工具選擇的基本原理——政策工具選擇的五個研究途徑，在分析各種政策工具選擇模型的基礎上，結合政策工具選擇的五個影響因素，建構了一個政策工具選擇的綜合模型。將政策工具的選擇聚焦到三個重點：政策問題、政策工具、運行環境，模型如下圖所示：

該模型從政策問題出發，根據解決政策問題所要達到的政策目的來選擇可以使用的政策工具，對這些初步選擇出的政策工具進行分析。結合政策工具的運行環境進行再次分析，參照上述政策工具選擇的五個影響因素，分別從工具實施的背景因素、現有的或過去的制度安排、意識形態以及政策網絡的狀態展開分析。然后，再分析工具所具有的特性是否適合于解決該政策問題，從恰當性和適配性兩方面分析工具的適用條件。最后，結合政策問題與政策工具的匹配性、政策目的與政策工具的吻合程度、政策工具及其運行環境的綜合分析，對政策工具進行經濟評估、社會評估和法律評估，進行政策工具的綜合選擇。

圖1 政策工具選擇的綜合模型

政策工具選擇的綜合模型是由政策問題和政策目標2個主變量和工具的運行背景、制度、意識形態、政策網絡、工具特性、工具適用條件、工具評估這7個次變量組成。其中，政策問題和政策目標依具體問題而定，不作討論，主要探討政策工具選擇分析中具體涉及到的7個變量［4］：

1.政策工具的使用背景。工具實施的背景因素包括執行組織、目標團體、其他工具及政策領域的其他因素。其一，是執行組織。某個工具的實施會對執行組織產生正面的或負面的影響，在選擇政策工具時，執行組織會考慮這些影響，進而影響執行組織的配合程度。其二，目標團體。目標團體是政策直接作用、影響的對象，因此政策工具的實施對目標團體有直接影響；而不同的政策工具會對目標團體產生不同的影響。目標團體會抵制對自身不利的政策工具、支持對自身有利的政策工具。其三，其他工具。工具并不是孤立發揮作用的，不同工具間會相互關聯，相互影響，甚至相互沖突。其四，政策領域的其他因素。比如技術條件是否滿足政策具體實施所需要的技術。

2.政策工具運行的制度環境。在特定的制度下可能形成對政策工具的偏好，這種偏好可能源于過去的歷史背景因素、學習經驗、專業訓練與工具運用經驗等因素。

3.意識形態。意識形態建構了政策辯論與執行的網絡，也就同時設定了政策的假定、理由、目的與手段。因此，觀念影響政策工具的選擇。

4.政策網絡。現代公共政策的制定是由多方利益相關者共同參與的，這些參與者之間形成一定的網絡，以此影響政策過程，以期政府選擇收益最大而成本最小的政策工具。

5.政策工具的特性。薩拉蒙在《政府工具》一書中，歸納了工具的4個屬性：強制性、直接性、可見性、自治性。工具的強制性如果越高，則該工具的約束和規范能力則越強，取得的效果則越明顯，但是成本越高，而且容易出現尋租。而直接性越高，則其執行性則越強，易于政府管理和控制，但不易解決復雜的問題。可見性則是指進行工具成本收益核算的容易程度，工具的可見性越高則越容易看到工具實施的成本和收益。具有較高自治性的工具，其運行成本較低，但是效果難以控制，通常為參與型的政策工具，如社區治理。

6.政策工具的適用條件。政策工具的適用條件，選擇用豪利特與拉米什的政策工具選擇的國家能力模型來進行判斷。確定了兩個相互聯系的政治性因素：一是國家計劃能力的大小，或者說國家可以影響社會行動主體的組織能力的大小；二是政策子系統的復雜性，特別是政府在執行其計劃和政策時，所面對的行動主體的數量與類型。工具選擇及其結果受這兩種政治因素決定。

表1 政策工具選擇的國家能力模型［5］

7.政策工具的評估。對政策工具的評估主要包括兩個方面：其一，是對過去類似或相同政策問題所使用過的政策工具的結果進行經濟評估、社會評估和法律評估；其二，是對準備采取的政策工具進行經濟評估、社會評估和法律評估。

三、柳州“食人鯧”案例的具體分析

案例回溯：2012年7月7日，廣西柳州的市民張先生在柳州市的柳江河遭遇食人魚襲擊。2012年7月8日，柳州市委市政府開展了對事件的處置工作，7月10日廣西柳州市畜牧水產獸醫局發布懸賞通告“近日，我市柳江河市區河段出現食人鯧傷人事件。事件發生后，市委市政府高度重視，要求市水產畜牧獸醫局采取有力措施，誘捕河中食人鯧。經研究決定，在集中誘捕期間，對捕獲食人鯧的人員進行懸賞獎勵。”［6］2012年7月13日下午六時，柳州市結束集中誘捕食人鯧行動，每捕獲一條食人鯧獎勵1000塊錢的懸賞承諾也同時結束。

根據“政策工具選擇的綜合模型”（如圖1），政策問題的解決思路為：首先，需要確定的是政策問題，其次是根據政策問題來確定政策目的、制定政策目標，結合政策問題所處的環境以分析哪些政策工具具有可行性，然后再針對此類政策問題可以使用的政策工具（可以參考類似政策問題或同一政策問題曾經使用過的政策工具），進行適用性分析，最后對從政策工具箱中選出的各政策工具進行評估并做出決策。

第一步：明確政策問題。廣西柳州市的“食人鯧”事件可能導致的問題主要有兩個：其一，社會安全問題。食人鯧是南美洲食肉的淡水魚，具有尖利的牙齒，非常兇猛，能夠輕易咬斷魚鉤或人的手指，會對水中活動的人類攻擊，因而廣西柳州市的柳江中如果存在食人鯧，則會對在柳江活動的市民造成威脅甚至危及生命安全。其二，外來物種入侵問題。入侵的外來物種會破壞景觀的自然性和完整性，摧毀生態系統，損害動植物多樣性，影響遺傳多樣性。而食人鯧是南美洲物種，屬外來物種，如果食人鯧在柳江的自然生態系統中定居、繁殖和擴散，則最終會明顯影響當地生態環境，損害當地生物多樣性，危害柳江的生物安全。

第二步：明確政策目標。既然食人鯧的存在會危及人類以及自然生態的安全，那么為了維護在柳江活動的市民安全、維持柳江生態系統的平衡則是政策所要達到的最終目標。

第三步：分析政策工具運行環境。考慮和分析政策工具使用的背景、制度、意識形態和政策網絡，搜索具有可行性的政策工具。政策工具運行環境實質上就是政策問題所處的環境，因此，此處需要分析的是處理柳州食人鯧事件的背景、制度、意識形態和政策網絡。首先是政策工具運行的背景，包括了政策的執行組織、目標團體、其他工具等因素。柳州食人鯧事件的處理者是政府，具體的政策執行組織是柳州畜牧水產獸醫局、廣西壯族自治區水產研究所和廣西水產畜牧學校，這三個執行組織都同屬水產專業領域，由柳州畜牧水產獸醫局領導，另兩個組織協同負責食人鯧的鑒定問題，并且“食人鯧”是一種外來物種，危及生態和生命，對于執行組織而言不能創造直接的經濟價值，所以執行組織的目標一致、沒有利益沖突，不存在政策執行阻力。理論上分析，政策工具使用的目標團體是廣大的柳州市民，不存在具體的社會組織或團體，而政策工具所要達到的目的是剿滅食人鯧，市民的態度是以維護柳江和生命為責任，因而是支持政府行為的，并且廣大市民屬于資源分散、自主性較弱且組織性較強的團體，比較適宜采用強制性或具有彈性的政策工具以及規勸和開支工具。在本案例中，柳州市畜牧水產獸醫局使用的政策工具主要有信息、志愿者、規勸和市場四種，四種工具之間不存在沖突，但是志愿者工具的使用存在技術條件問題，由于政府是發動全市市民開展誘捕活動，而市民對食人鯧的生活習性、攻擊性等相關知識不完全了解，因此誘捕行動可能成效不大且可能危及市民生命，另外食人鯧專家認為此次誘捕行動政府未對食人鯧的習性進行深入的研究分析，導致盲目誘捕，這種缺乏科學性的誘捕方式則很可能由于懸賞式捕捉“食人鯧”造成濫捕現象，從而對資源帶來新的危害。其次是制度環境。早在2002年12月25日，當時的中國漁政浴港監督局就發出緊急通知要求各地漁業行政主管部門立即對市場、公園、水族館等場所的食人鯧進行檢查，一經發現立即沒收和銷毀，并嚴禁將其放入自然水域。因此，圍剿食人鯧的行動是受到制度環境支持的。再次是意識形態和政策網絡。無論是柳州市政府及相關組織，還是柳州市民，對于食人鯧事件的態度都是一致的：圍剿食人鯧，保護市民安全和柳江生態。對于政策網絡中的各個利益相關者而言，圍剿食人鯧的目標是一致的，但是由于政府采用了市場的方式發動圍剿行動，而食人鯧的市面價格很低（15元/條）、懸賞金額較大（1000元/條），則很可能導致部分市民通過其他渠道購買食人鯧領取獎金，造成政府、市民的損失，并且由于懸賞誘捕的方式還可能炒高食人鯧價格，使市場陷入混亂。因此，柳州食人鯧事件是不適宜使用懸賞誘捕這種市場化的政策工具的。實質上，這一步就可以剔除發動市民誘捕食人鯧和懸賞誘捕這兩個政策工具，進入下一階段的分析。

第四步：分析政策工具。分析可用政策工具的屬性和政策工具的適用條件，篩選出政策工具。在本案例中，柳州市畜牧水產獸醫局使用的政策工具有信息、志愿者、規勸、市場和管制五種。首先，政府通過專家鑒定后立即發布食人鯧信息，提醒市民注意；其次，政府在信息發布中規勸市民不要在柳江游泳以防止意外，并進行了食人鯧相關知識的宣傳；再次，政府發動全市市民進行食人鯧誘捕行動；最后，出于提高誘捕食人鯧積極性的目的，政府提供現金獎賞，并對兌換獎金的程序、要求以及違規操作進行處罰等作出明確規定，以此對市場進行管制，禁止售賣食人鯧。

表2 柳州政府食人鯧事件所使用政策工具的屬性［7］

從表2來看，柳州政府使用的五種政策工具中，發布信息和宣傳相關知識、發動市民以及規勸這三種工具是屬于社會性工具，具有非強制性和自治性的特點，這類工具的約束和規范能力比較弱，直接性不高，政府不易管理和控制，且難以進行成本收益核算，可見性較低，但自治性較強。懸賞誘捕這種市場工具則屬于激勵工具，具有非強制性，約束力和規范力較弱，能通過市場自己調節，但可見性和直接性都較差，成本難以核算且政府不易控制。而管制則屬于強制性和直接性的政治性工具，可見性較高，政府易于管理，但成本較高。

根據表1“政策工具選擇的國家能力模型”來判斷政策工具的適宜性。首先是國家計劃能力的大小，即柳州市政府部門可以影響社會行動主體的組織能力大小。案例中，制定和執行政策的是柳州市畜牧水產獸醫局，其權威性較柳州市政府弱，對市民的影響力和組織能力較弱。其次是政策子系統的復雜性，主要指行動主體的數量與類型。食人鯧涉及的是全體市民和柳江生態的安全問題，政策子系統是比較簡單的，但是因食人鯧的市面價格很低（15元/條）、懸賞金額較大（1000元/條），如果使用懸賞這種市場工具會觸發某些違規牟利行為，可能導致政策子系統發生轉變。因此，從初始條件來看，柳州食人鯧事件的政策工具傾向于使用混合工具，即包括基于社區或家庭的自調節工具、直接規定工具和市場工具。可見，經權衡之后也可以剔除市場工具。

第五步：評估政策工具。對五種政策工具進行評估主要是從經濟、社會和法律規范三個方面來進行。首先是經濟評估，涉及投入產出比的收益問題和成本問題。發布信息和宣傳相關知識、發動市民以及規勸這三種工具屬于社會性工具，這類工具的投入較少，產出比較不穩定，但成本較低。而懸賞和處罰都屬于可見性較低的工具，其成本和收益隨時會發生變化，難以估算。其次是社會評估，注重公平、平等以及對社會的價值。勿庸置疑，五種都是以剿滅食人鯧、保護市民和柳江安全為目的，對社會的價值不言而喻，其中懸賞也是基于公平競捕的原則。最后是法律評估，早在2002年，當時的中國漁政浴港監督局就發出緊急通知要求各地漁業行政主管部門立即對市場、公園、水族館等場所的食人鯧進行檢查，一經發現立即沒收和銷毀，并嚴禁將其放入自然水域。所以以剿滅食人鯧為目的的活動是合乎法律規范的。

綜合來看，柳州市政府相關部門在食人鯧事件的處理上是非常及時的，并且其采取的措施也比較合理，但其采取的五種政策工具并非都具有合理性。其中，發動市民盲目誘捕和懸賞誘捕就是不合理的政策工具。在對外來物種入侵的概念和食人鯧攻擊習性等相關知識沒有廣泛普及的前提下，盲目發動市民誘捕食人鯧，會危及市民生命安全，還會危及柳江魚群的種類繁衍，間接破壞柳江生態，而且還導致投機行為，造成市場混亂、政府資源浪費。科學的做法不是動員市民或懸賞誘捕，因為食人鯧一般是禁止入境的，所以重點在于查清食人鯧的來源。通過調查來確認是從水族館、寵物市場、活魚市場等哪個渠道出來的，然后進行處罰、加強監管。中長期的做法是，在柳州甚至廣西的相關水域開展調查，查清楚數量有多大，再根據具體情況實施治理，并且繼續普及食人鯧以及外來物種的科普知識，使市民充分認識食人鯧等外來物種的危險性。

四、結 論

政策工具的選擇作為政策制定的重要環節，在現代公共政策研究中具有核心地位，政策的有效執行依賴于工具的正確選擇。安德森認為“在試圖確定某一項公共政策有沒有可能有效時，政策分析家們不僅僅關切政策的主要目的，以及這些目的有沒有實現；而且還要關注可采取的政策實施技術，以及這些政策實施技術是否適合于政策的有效實施”。［8］奧斯本和蓋布勒也持有類似的觀點：“今天我們政策失敗的主要之處，不在目的而在于手段。”［9］由此可見，無論是政策制定，還是政策執行，如何選擇政策工具對于政策目標的達成具有決定性的影響。并且，從柳州食人鯧的案例分析中，也說明了政策工具的選擇不僅存在于國家宏觀政策的制定中，在地方政府的行政管理中正確選擇政策工具也非常關鍵。圍繞正確選擇政策工具這一核心，通過對政策工具理論的梳理所構建的政策工具選擇綜合模型，可以為地方政府提供一套處理地方政策問題的程序和方法。這一模型將政策工具選擇的程序規范為：明確政策問題-明確政策目標-分析政策工具運行環境-分析政策工具-評估政策工具。這一程序突出了政策工具選擇的三個關鍵問題：政策問題是什么，政策工具有哪些，運行環境如何。其中運行環境的分析最為關鍵，正如布雷塞爾斯與克洛克所說，政策工具的選擇需要“通過對所需效果與環境的仔細考察，在這個政策工具箱中作理性的挑選。”［10］政策工具的運行環境則又對政策工具的影響更為深遠，而政策環境不僅包括政策制定的內部環境，還包括政策制定的外部環境以及“核心環境”（政策問題直接的利益相關者的情況，也稱為政策網絡）。也就是說，如果要對政策工具作出正確選擇，那么就必須理清政策問題所涉及的各種利益相關者及其聯系脈絡。因此，政策工具的正確選擇應充分考量政策問題和政策目標2個主變量和工具的運行背景、制度、意識形態、政策網絡、工具特性、工具適用條件等變量，按照“問題-目標-環境-工具”的思路加以分析、評估和選擇。

［1］B·蓋伊·彼得斯，費蘭斯·K·M·馮尼斯潘.公共政策工具［M］.顧建光，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：35-44，47 62.

［2］陳振明.政府工具研究與政府管理方式改進［J］.中國行政管理，2004（6）：46-47.

［3］陳振明.政府工具導論［M］.北京：北京大學出版社，2009：72-102.

［4］丁煌，楊代福.政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構［J］.行政論壇，2009（3）：26.

［5］邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循環與政策子系統［M］.龐詩，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006：280 282.

［6］柳州市水產畜牧獸醫局.懸賞通告［EB/OL］.（2012 07 10）.http://xmj.liuzhou.gov.cn/xwdt/ggxx/201207/t20120713＿537815.htm.

［7］陳振明，和經緯.政府工具研究的新進展［J］.東南學術，2006（6）：26.

［8］詹姆斯·E·安德森.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990：160.

［9］戴維·奧斯本，特德·蓋布特.改革政府：企業精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996：8.

［10］Hans Bressers.H，Pieter Jan Klok.A preliminary theory of instruments for environment policy［M］.S gravenhage：VUGA，1987：26.