世界主要國家武器裝備信息化建設管理體制研究

中國國防科技信息中心三室 王磊 張代平 呂彬

世界主要國家武器裝備信息化建設管理體制研究

中國國防科技信息中心三室 王磊 張代平 呂彬

隨著信息技術的快速發展，武器裝備信息化建設已成為裝備建設的主體與核心內容。縱觀世界主要國家武器裝備信息化建設管理體制的歷史與現狀，如英、法等大部分國家采取了集中統管的體制，美國與德國歷史上采取過武器系統與信息系統分散管理的體制，但已通過改革走向集中統管。這些國家的做法體現了武器裝備信息化建設管理的客觀規律，也是各國管理體制建設的大勢所趨。

一、美國建立了采辦、技術與后勤副國防部長集中統管的武器裝備信息化建設管理體制

美軍長期采取武器系統與信息系統分頭管理的管理體制，2010年以來對管理體制實施調整，2012年1月撤銷負責網絡與信息集成的助理國防部長，信息系統建設納入采辦、技術與后勤副國防部長管理范疇，實現其對整個裝備體系的集中統管。

（一）武器系統與信息系統分散管理的武器裝備信息化建設管理體制

長期以來，美軍在武器裝備信息化建設層面，由負責采辦的副國防部長和負責C3I的助理國防部長（2003年改名為負責網絡與信息集成的助理國防部長）分頭管理，前者負責武器系統采辦以及武器系統的信息化建設，后者負責美軍信息系統建設。

1996年美國國會制定頒布了《克林杰—科恩法》，要求包括國防部在內的所有政府部門設立首席信息官，國防部首席信息官由C3I助理國防部長兼任，賦予其更加廣泛的職權，包括：信息技術開發與作戰使用的戰略與政策制定，信息系統采辦、體系結構與標準制定，信息安全，信息資源共建共享以及為作戰提供信息保障等領域。

美軍設立C3I助理國防部長并由其兼任國防部首席信息官，其初衷是突出對信息系統采辦的重視，在客觀上確實也起到了推動信息系統建設的作用，美軍因此占據了信息技術發展的最前沿領域。美軍在海灣戰爭中取得了重大勝利，很大程度上也得益于美軍信息系統的迅猛發展。但由于該體制將信息系統獨立于武器系統之外，造成了裝備體系的割裂，信息系統與武器系統在頂層設計、標準體系方面往往難以協調配套，影響了美軍聯合作戰與互聯互通能力的提升。這種體制也導致大量信息系統項目的歸口管理部門不夠清晰，如美軍聯合戰術無線電系統、轉型通信衛星等項目的歸口管理部門多次在網絡與信息集成助理國防部長和采辦、技術與后勤副國防部長之間調整，造成項目從頂層設計到采辦實施各個環節都多次出現重大變化；此外，分散的管理體制也使有限的采辦隊伍分散到各個部門，降低了專業管理人員整體效能的發揮。因此，隨著信息技術對整個裝備體系的影響日益加深，信息系統相對獨立的發展模式，導致武器系統與信息系統之間在體系配套與互聯互通方面出現了一系列問題，不能適應信息技術環境下裝備體系建設包括信息系統發展的要求（見圖1）。

圖1 20世紀80年代至2011年美軍武器裝備信息化建設管理體制

（二）對裝備信息化建設管理體制實施改革

針對美軍長期以來武器系統與信息系統相對分散的管理體制與發展模式，奧巴馬上臺以來著力推進改革。2009年3月，國防科學委員會發布了《信息技術采辦政策與程序》報告，提出了將信息系統采辦直接納入采辦、技術與后勤副國防部長集中管理的改革建議。相關改革建議獲得了國防部高層的認可，2010年8月9日，國防部長蓋茨簽發了《國防部效率倡議》，決定撤銷網絡與信息集成助理國防部長及其辦公室。

2012年1月11日，美國國防部常務副部長簽發了《撤銷網絡與信息集成助理國防部長及相關事項》備忘錄，標志著經過近兩年的調整，美軍NII助理國防部長職位正式裁撤，原來由該助理國防部長兼任的首席信息官正式實體化。2012年2月12日，常務副部長簽發《國防部首席信息官執行委員會章程》備忘錄，對美軍首席信息官及其執行委員會的職能作了進一步的規定。上述兩個備忘錄的發布，標志著美軍在武器裝備信息化建設方面，改變了長期以來信息系統建設與武器系統建設分頭管理的困局，國防信息系統局的采辦工作向采辦、技術與后勤副國防部長匯報。這樣在武器裝備信息化建設方面，美軍實現了采辦、技術與后勤副國防部長的集中統管，便于整個裝備體系的頂層謀劃與協調發展（如圖2所示）。

二、俄羅斯建立決策與執行分開、職責明晰的武器裝備信息化建設管理體制

俄羅斯在蘇聯解體后，武器裝備信息化建設管理體制機制幾經調整，目前又啟動了名為“新面貌”的新一輪改革，但從其過去幾年的改革歷程以及當前的改革思路來看，俄羅斯武器裝備信息化建設管理體制突出決策與執行分開、加強監督力度，以嚴防腐敗問題，提高裝備經費的使用效益（如圖3所示）。

（一）國防部主管裝備工作的第一副部長負責武器裝備信息化建設的決策與頂層規劃

2010年5月，俄羅斯國防部撤銷了武裝力量裝備部和主管裝備工作的國防部副部長職務，設立了主管裝備工作的國防部第一副部長職務，負責全軍武器裝備信息化建設決策與頂層謀劃工作，主要職責包括：制定武器裝備信息化建設宏觀政策；組織研究國家武器裝備規劃草案；制定有關裝備研制、采購、修理和銷毀方面的國防預算建議；組織研究并協調軍事指揮機構和裝備訂貨主體制定國防訂貨方案；制定平時和戰時工業企業經濟動員計劃，監督其動員準備工作；參與準備和執行國防工業發展規劃、軍事技術合作規劃和計劃等。

（二）國防部直屬的聯邦武器、軍事和特種技術裝備及物資供應署負責信息化裝備的研制與采購

聯邦武器、軍事和特種技術裝備及物資供應署2007年成立，原隸屬聯邦政府直接管理，2010年轉隸國防部直接管轄，主要職責包括：執行國家武器裝備規劃和國防訂貨；制定和批準競爭性文件和招標文件，組織訂貨競爭，簽訂國防訂貨合同；參與國防工業企業能力評估。此外，國防部還下設主管物資技術保障的副部長，負責全軍武器裝備包括信息化裝備的維修與后勤保障工作。

（三）聯邦國防訂貨局與國防部軍事代表局負責監督武器裝備信息化建設的實施情況

圖2 美軍2012年改革后的武器裝備信息化建設管理體制

圖3 俄羅斯武器裝備信息化建設管理體制

2012年，俄羅斯總統普京簽署命令，將原隸屬國防部的聯邦國防訂貨局納入聯邦政府直接領導，主要負責監督國防部武器裝備信息化建設的執行情況，具體職能包括：監督國家國防訂貨的實施情況；監督國家訂貨主體和組織在履行國防訂貨時的行為；監督國家國防訂貨的競標情況；監督國家國防訂貨的合同簽訂和履行情況等。此外，2005年，俄羅斯國防部將各軍種軍事代表機構進行改革重組，在國防部設立軍事代表局，負責全軍184個軍事代表機構的管理工作，各軍種不再設立軍事代表管理機構，以此加強國防部對全軍武器裝備信息化建設的合同履行監督工作。

三、英國建立了國防裝備與保障總署集中統管的武器裝備信息化建設管理體制

英國部隊規模相對較小，其裝備建設管理一直采用國防部高度集中統管的體制，武器系統與信息系統建設統一納入國防部裝備管理部門集中管理、統一實施。英國國防部國防裝備與保障總署負責統管全軍武器裝備信息化建設工作。國防裝備與保障總署下設8個裝備管理分部，分別管理艦船、潛艇、ISTAR（情報監視目標獲取與偵察裝備，相當我軍的電子信息裝備）、陸戰裝備、直升機、航空保障、空戰裝備、武器等8大類裝備，保證了相關電子信息裝備與武器系統建設的協調發展（如圖4所示）。在項目管理層，由國防裝備與保障總署組建的一體化項目小組負責對具體裝備項目進行全壽命管理。

四、法國建立了武器裝備總署集中統管的武器裝備信息化建設管理體制

法國的武器裝備建設管理體制與英國非常相似，其武器裝備信息化建設由國防部武器裝備總署統一管理。法國武器裝備信息化建設，圍繞武器裝備項目的幾大分類展開，大致分為核威懾武器項目，指揮與控制信息系統項目，投射、機動與保障系統項目，作戰系統項目，以及防護救助系統項目5類，其中，指揮與控制信息系統項目中包含C4ISR項目，如圖5所示。

武器裝備總署下屬的武器系統局是法軍信息化裝備和C4ISR裝備研制采購的統管部門。它是在原來地面系統和信息局、航空制造局、艦船建造局、導彈和空間局的基礎上合并改組而成，使法軍武器裝備信息化建設的統管職能得到強化。該局原設4個處，即航空項目處、艦船項目處、地面武器裝備項目處以及戰術導彈處。近年來，為加強C4ISR裝備的管理，武器裝備總署對該局進行機構調整，目前，該局設有航空航天項目處、地面武器項目處、海軍項目處、核及導彈項目處一級聯合、通信與信息系統項目處5個部門，各處領導若干一體化項目小組，負責分管領域信息化裝備和C4ISR裝備的項目管理工作。

圖4 英國武器裝備信息化建設管理體制

圖5 法國武器裝備信息化建設管理體制

五、德國歷經三次重大改革形成裝備、信息技術與使用保障部集中統管的武器裝備信息化建設管理體制

德國部隊規模與英法相似，在武器裝備建設管理體制上又與英法等國有諸多相似之處。

德國武器裝備信息化建設管理體制最初與英法類似，由國防部總裝備部負責集中統管，武器系統與信息系統統一納入總裝備部管理。新世紀以來，德軍學習美軍網絡與信息集成助理國防部長的思路，設立現代化部，形成國防部內部總裝備部與現代化部分散管理的體制。

隨著美國撤銷網絡與信息集成助理國防部長，德國國防部同期也進行了新一輪的改革，將總裝備部與現代化部合并成立“裝備、信息技術與使用保障部”，實現了對全軍武器裝備信息化建設的集中統管（如圖6所示），加強了武器系統建設與信息系統建設的協調配套與互聯互通能力建設，有助于提升德軍武器系統的整體作戰能力。

六、世界主要國家武器裝備信息化建設管理體制的綜合分析

近年來，隨著信息技術、網絡技術的快速發展以及一體化聯合作戰的不斷深化，世界各國都在積極推動武器裝備信息化建設管理體制改革。從改革情況及現狀來看，具有以下幾方面特點。

（一）立足現有裝備管理體制，構建裝備信息化建設管理體系

從外軍武器裝備信息化建設實踐看，世界主要國家裝備信息化建設管理體系是建立在現有裝備管理體制之上的，注重立足體系建設需要，構建裝備信息化建設管理體系。一是統籌裝備信息化建設與裝備管理體制。美國的武器裝備信息化建設由采辦、技術與后勤副國防部長牽頭負責，有效統籌武器裝備信息化建設與裝備采辦管理體制；英國在國防裝備與保障總署，法國在武器裝備總署，俄羅斯在“聯邦武器，軍事、特種技術裝備及物資供應署”，構建各自裝備信息化建設管理機構，設立專門的業務機構或者武器系統總管，對裝備信息化建設進行管理。二是信息化裝備配套管理納入裝備采辦管理體制中。美國、英國、法國、俄羅斯等國家，將信息化裝備的配套保障管理，如質量管理與驗收，經費管理，成本控制，試驗與鑒定管理，后勤保障、標準化工作等，均納入武器裝備采辦管理體制中，實行信息化裝備與一般武器裝備的一體化管理。

（二）各國國防部對武器裝備信息化建設的統管力度上存在較大差異

從主要國家武器裝備信息化建設管理體制以及國防部與軍種職責分工看，存在“國防部高度集中統管”和“國防部集中統管與軍種分散實施相結合”兩種模式，各國國防部對武器裝備信息化建設的統管力度有較大差異。

英、法、德等國采用“國防部高度集中統管”模式，包括信息化政策和標準制定、信息化裝備的采辦基本上由國防部相關機構負責，如英國國防裝備與保障總署，法國武器裝備總署，德國裝備、信息技術與使用保障部負責全軍武器裝備信息化建設工作，軍兵種不直接負責信息化裝備建設的工作，只在一定程度上參與需求論證、維修保障和項目管理的部分工作。

美國采用“國防部集中統管與軍種分散實施相結合”模式，國防部負責武器裝備信息化的政策制定、重大信息化裝備項目的審查，以及各軍種信息化建設的監督指導等宏觀管理，國防信息系統局參與通用性信息化建設的管理；各軍種相關部門負責信息化裝備建設的具體工作，各軍種裝備司令部、計劃執行官辦公室和項目管理辦公室，負責裝備信息化建設的具體實施。

圖6 改革后德軍集中統管的武器裝備信息化建設管理體制

兩種管理模式各有利弊。國防部高度集中統管型在國防部設立專門的信息系統采辦管理部門，下設具體組織實施機構，有助于從頂層上加強對全軍武器系統與信息系統統一管理，避免各軍種分頭建設造成的重疊、交叉情況，更加方便國防部從體系建設角度加強頂層設計和統籌規劃，有助于增強一體化聯合作戰能力，是未來裝備及其信息化建設的發展方向。國防部集中統管與軍種分散管理相結合型較好地發揮各軍種的積極性和主動性，但在其客觀上可能造成各軍種信息系統之間的重疊、交叉與割裂；這種管理體制對于國防部頂層的集中領導、需求、戰略規劃的集中統管要求更高，對技術標準體系建設要求高，為此，美國建立頂層協調領導機構，完善了需求、戰略規劃論證體系，構建了技術標準體系的組織體系。國防部高度集中統管型可以在國防部高度集中裝備管理體制中，采用跨部門參與協作的矩陣式管理組織，更多地聽取各軍種的意見，反映各軍種信息系統的特殊性；國防部集中統管與軍種分散管理相結合型在各軍種充分發揮主觀能動性和特殊性的基礎上，進一步加強了國防部集中統管與指導力度。

（三）美、德等國經歷了武器系統與信息系統分散管理而后又集中統管的改革過程

美國、德國武器系統與信息系統建設長期以來由不同的部門分散管理，這種分散管理體制的基本思路是進一步突出和加強信息系統建設，以更好地在信息技術環境下，搶占信息系統建設的先機。

從歷史的視角來看，美、德采用這種體制有其合理之處，并在客觀上起到了加速信息系統建設的作用。這是一種“先樹煙囪而后聯通”的發展道路，但隨著“煙囪”越來越多、越樹越高，以及信息系統與武器系統融合性要求的不斷提升，美國與德國從2010年起都積極推動武器裝備信息化建設管理體制的調整改革，撤銷負責信息系統建設的主管部門，并將信息系統建設職能納入武器系統建設的主管部門，逐步實現了武器系統建設與信息系統建設的集中統管。

責編/齊尚