我國實施“以工哺農”政策的內在邏輯

■毛志勇 高軍峰

我國實現政策上從“以農養工”到“以工哺農”的根本性轉變是我國工農業發展關系演變的必然結果。由于農業產業的弱質性和產品價格彈性較低，在市場主體追求利益最大化的情況下，農業部門勞動力、資金、土地等要素大量流出，這種資源流動的態勢必然遲滯農業部門的發展。因此，實施大規?！耙怨げ皋r”政策是我國工農業發展關系協調發展的必然選擇。

一、“以工哺農”標志:工農業關系轉型的戰略機遇期

我國與先起工業化國家的工業化進程進行比較，可以看出我國工業化進程有著獨特的路徑依賴，即工農業發展關系的變遷伴隨著計劃經濟與市場經濟體制作用的此消彼長，以及工農業經濟部門互動發展的變遷。國內學者對我國在政策上實施“以工哺農”的時間存在爭議。李溦認為，中國1985年已完成了“以農養工”條件下的工業部門的資本積累，開始進入“以工哺農”的階段;蔡昉認為我國在20世紀90年代中期就具備“以工哺農”的條件;馮海發和馬曉河認為經濟發展進入反哺農業階段的基本標志是人均GDP數量在1500美元，工農業產值比例在3∶1，城市化率在50%，農業就業份額在30%以下。[1](P319)[2][3]這些經濟指標依據的是國際上先起工業化國家實施“以工哺農”時經濟結構的各項指標，不能作為我國經濟發展中必須遵照的唯一標準。我國實施“以農養工”向“以工哺農”轉變的政策依據是我國工業化初始階段處理工農業發展關系的具體實踐，以及我國工農業在市場經濟條件下農業部門參與國際競爭的現實要求。

我國在調整工農業發展政策的時機上存在著經驗教訓。在工業優先發展階段的1970年，當工業部門產值份額超過農業部門產值份額時，就說明工業部門已經成為國民經濟的主導部門。當年占總人口19．3%的城市人口承載著64．8%的非農部門產值份額和工業產值份額的36．8%(以工農業產值為100)，而占勞動力份額80．7%比重的農村人口承載著35．2%的農業產值份額(以工農業產值為100)。[4](P60，P101)這就意味著我國應調整和變革工農業發展關系政策，但是，這一進程直到1978年后才開始進行。同樣在工農業互利發展階段，1985年，國家取消了統購統銷制度，農業開展多種經營，帶動非公有制經濟和鄉鎮企業的發展，隨后農業發展處于下降或徘徊的局面，1988年出現嚴重的市場通貨膨脹。這實際上是錯過了對工農業發展關系調整的時機，調整的時機應是1985年。調整的重點應是推動國有工業企業進入市場競爭范圍，而不是持續對國有工業企業的計劃體制保護。

在工農業市場化階段，農業部門的發展依然處于滯后的狀態。原因有以下幾個方面:其一，在市場化條件下，農業部門的資源大量流出，資源傾向于向非農部門流動，農業發展受到影響;其二，國家財政支持農業部門比重呈逐年下降的趨勢，農民承擔著基層鄉村政權過多收費項目，從而影響農民收入和農業積累;其三，國有工業企業受到國家政策上的保護，影響工農業市場化的進程;其四，第三產業中的一些服務性行業依然處在國家壟斷部門的控制之下，排斥社會資本的全面介入，影響城鄉第三產業的發展和農業勞動力的轉移，造成城市化率的滯后。整體上國家在政策上的導向是拓寬渠道，加大對農業的投入，但在具體落實中卻是財政支農比重的逐年下降，導致農業部門在資源配置方面處于弱勢地位，農業發展嚴重滯后。

從我國工業化進程中工農業發展關系的角度分析，1998年國有工業企業進行根本性改制之時，應是我國工農業發展關系向“以工哺農”轉變的過渡期，但當時國民經濟沒有反哺農業的能力。從客觀因素上看，2001年我國加入了世界貿易組織，我國農業將面臨與發達國家現代農業競爭的局面，這就要求我國對農業實施保護政策。而國家對農業實施政策保護上略顯滯后，結果導致我國的工農業經濟結構在達到“以工哺農”的臨界點時，呈現出 (與國際參考值比較)在農業就業份額和城市化率方面的滯后。參考國際上先起工業化國家“以工哺農”時的各項經濟指標，可知2003年我國不僅到達實施“以工哺農”政策的戰略機遇期，而且具備大規?！耙怨げ皋r”的經濟能力。

二、“以工哺農”臨界:工農業關系轉型的經濟能力

判斷國家的經濟發展水平是否具備大規?！耙怨げ皋r”能力，可以參照國際上先起工業化國家在實施大規?！耙怨げ皋r”時的各項經濟指標。不過只是單純依據國際上“以工哺農”的參考值，由于國家之間存在國情的差異性，不可避免出現時機選擇上的提前或滯后。如果實施大規?！耙怨げ皋r”的時期提前，必然導致農業產品在供給過剩的情況下市場價格的下降，國家就必須加大保護力度，造成財政負擔和通貨膨脹的壓力。如果在反哺農業的時機選擇上遲滯，必然導致農業部門發展滯后，經濟結構比例失調，國民經濟發展出現整體的波動。因此，在判斷“以工哺農”的時機時，不但要借鑒國際經驗，更重要的是要分析我國經濟發展的實際水平，尤其是工業發展的速度、規模和效益是否達到“以工哺農”的標準。本文將對我國2003年國民經濟各項指標進行分析，以確定我國2003年的經濟發展水平達到了實施大規?！耙怨げ皋r”政策的要求。

表1 1992—2003年我國農業部門與財政收入和支出的關系(單位:億元)

其一，比較分析農業部門與國家財政收入和支出的關系。“以工哺農”與國家財政的關系主要是指農業部門與國家財政的關系，一方面考察農業部門在國家財政收入中的比重;另一方面考察國家財政的支農比重和財政預算社會投資的份額。如果農業部門在財政分部門收入中的份額較小并呈現下降趨勢，而財政支農的數量又超過了農業部門提供的財政收入數量，這就說明進入了“以工哺農”的時期。同時，當財政預算資金在全社會固定資產投資中的份額逐漸下降并且份額較小時，可以說政府作為社會投資主體的地位下降，各產業部門已具備較強的部門積累資金能力，國家財政可以對農業部門實施傾斜。1992—2003年我國農業與財政的關系如表1所示。

從表1可以看出，財政收入總量小于財政支出總量，國家每年出現的財政赤字依靠發行國債來平衡預算。農業對國家財政收入的貢獻主要依靠農業稅收，農業稅收在國家財政收入中的比重保持在3%～5%之間，同時國家財政支農的比重高于農業稅在財政收入中的比重;并且國家財政的支農份額總體上保持下降的趨勢，從1992年的10．05%下降到2003年的7．12%。農業部門在國民收入中的比重從1992年的8．4%下降到2003年的4．0%，而2003年農業稅在財政收入中的比重為4．01%。[5](P59)這說明2003年占勞動力份額50．9%的農業勞動力只占有4．0%的農業增加值，農民的收入和農業稅收均來源于農業的增加值，這必然造成農業部門積累能力的下降。從2003年農業稅在國家財政收入的份額4．01%可以看出，農業部門為國家財政收入作出的貢獻已降低到可以減免的狀態，國家財政收入近96%的份額來源于非農業部門。

從全社會固定資產的來源與構成來看，社會固定資產的投資主體呈現多元化的格局。投資主體多元化說明，我國三次產業部門已經具備部門積累的能力，在市場機制調節下，資源的流動遵循市場規律向市場收益最大化的部門流動。國家不再充當社會主要投資主體，而是依靠市場機制的調節，對此國家主要是發揮宏觀調控的作用，引導社會資源的合理配置和流動。因此，實施“以工哺農”政策的關鍵是依靠國家的政策支持，引導社會資源向農業部門的傾斜性配置。通過對2003年農業部門與國家財政的關系以及社會投資主體多元化的分析可知，國家財政對農業部門的依賴程度最低，農業部門為工業部門提供資金積累的任務已經完成，非農部門已經形成本部門積累的能力，不需要犧牲農業部門來促進非農部門的發展。

其二，我國進入大規?！耙怨げ皋r”臨界點的經濟發展總體水平。2003年是我國實施大規模“以工哺農”政策的臨界點，我國在人均GDP數量、國家財政收入、貿易結構、商品流通、城市化率和工業經濟水平等方面表現出足夠的實力來實施大規?！耙怨げ皋r”政策。1992—2003年我國經濟發展水平的各項指標如表2所示。

表2 1992—2003年我國經濟發展水平的各項經濟指標

從表2可以看出，我國財政收入在2003年增長速度為14．9%，在GDP總量中的份額從1992年的13．1%上升到2003年的18．5%，我國財政收入的高速增長以及在GDP總量中份額的逐步上升說明我國的財政能力逐步增強，這就增加了國家對經濟的宏觀調控能力。在2003年，我國的對外貿易得到快速發展，出口額從1992年的849．4億美元上升到2003年的4382．28億美元，增長了4．16倍;并且我國工業產品的出口結構發生了重大變化，1992年初級產品的出口份額為20．02%，2003年減少到7．94%;工業制成品1992年為679．36億美元，2003年上升到4034．16億美元，增長了近5倍。我國在2003年對外貿易中出口產品結構的變化說明我國的工業技術水平和市場競爭能力已經達到新的水平。

2003年，我國的社會消費品零售總額達到45 842億元，而1992年為10 993．7億元，2003年比1992年增加了3．17倍。其中2003年全國限額以上的農牧產品批發業購進額為36 696．4億元，銷售額為38 924．3億元，年末庫存總額為2865億元;全國限額以上的批發零售貿易商品的購銷存總額為總購進45 383．9億元，總銷售48 613．2億元，庫存額為3898．2億元。[5](P679)我國限額以上批發零售貿易行業購銷存的數據說明我國工農業部門生產供給能力是比較強的，總體上社會商品供給超過社會總體需求，這說明我國已經完全告別短缺經濟，進入經濟快速發展時期?！耙怨げ皋r”的前提就是對經濟能力的要求，在市場供給能力超過需求的情況下，我國工農業生產能力過剩，農業過剩會造成價格下降，影響農民生產積極性和農民的純收入;工業生產能力過剩說明市場需求的不足，擴大內需主要是擴大農村市場的需求能力，而要擴大農村市場需求，就必須對農業進行保護，落實大規?！耙怨げ皋r”的政策。

2003年，我國的城鄉儲蓄余額為225 313．3億元，比2002年增加了41 288．8億元;其中農業貸款8411．4億元，比2002年增加了1526．8億元;金融收入為455 527．9億元，比2002年增加了89 934．9億元;現金支出457 995．9億元，比2002年增加了90 813．7億元。[5](P761－762)從城鄉儲蓄的余額與金融的收入和支出情況可以看到，我國工農業部門的資金積累已經告別了資金短缺的時期，工業經濟的發展不需要農業為工業部門提供積累，工業的任務轉變為在保持本部門快速發展的同時，應該使積累的資金大量回流農業部門，促進農業的現代化和集約化進程。本文對我國在2003年經濟發展水平的綜合分析，可以得出結論:我國已經完成“工占農利”的工業化初始階段，開始進入實施大規?！耙怨げ皋r”政策的戰略機遇期。

三、“以工哺農”保障:工農業關系轉型的制度安排

工農業市場化階段是實現工農業發展關系從“以農養工”向“以工哺農”過渡的階段，對農業部門發展的政策也顯示出過渡階段的特征，在指導方針上對農業部門從“多取少予”向“多予少取”的過渡。1993年10月18日，江澤民在中央農村工作會議上強調指出:“農業在國家的宏觀調控中是需要加以保護的產業。世界上所有經濟發達的國家，都有保護與補貼本國農業的法規和政策。我國農業還處在從傳統農業向現代農業轉化的過程中，處在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過渡期，更應受到國家的保護。”[6](P422)這是黨的領導人首次提出對農業部門要加以保護。為了有效實施對農業的保護政策，11月4日，國務院印發了《九十年代中國農業發展綱要》，《綱要》提出了農業發展的目標、指導思想和總體規劃等，指出農業發展靠政策、靠科技、靠投入。[5](P459)實際上對農業的科技支持和加大投入也屬于政策范圍的內容，說明對農業的支持和保護主要靠政策的支持。國家在政策上對農業部門實行支持和保護是隨著推進農業生產經營的專業化、規模化和產業化進程展開的。1994年3月，李鵬在《政府工作報告》中提出國家準備重點扶持500個商品糧大縣，150個優質棉大縣，建立一批高質高效的農業示范園區等。[6](P721)1996年6月，江澤民在河南考察農業和農村工作時指出:“在整個現代化的進程中，我們都必須加強農業，重視對農業的保護和扶持，確保農業逐步實現現代化。這樣的基本道理，在干部和群眾中要經常講、反復講?！盵7](P1945)

黨的十五大以后，國家加大對農業發展的支持和保護力度，1998年1月，中共中央、國務院發布《一九九八年農業和農村工作的意見》，提出基本建設投資向農業部門傾斜的政策，《意見》要求新增基本建設預算投資重點用于農業，新增貸款用于農業的比重不低于10%，農業部門的中長期貸款由財政貼息等。[8](P197)國家在政策上保護和扶持農業發展，減輕農民的各種負擔的同時，進一步推進對農業稅費的改革，2000年開始進行農村稅費改革的試點，“取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅和農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法”[9](P1148)。農業的稅費改革試點工作是規范農業收費、減輕農民負擔和保證農民收入增加的重要舉措，客觀上弱化了鄉村基層政權對農業生產和分配的干預。2000年10月，黨的十五屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，再次強調“十五“期間要堅持對農業的支持和保護政策，《建議》指出:“要大力調整農業結構，積極拓寬農民增收領域，加大對農業的支持和保護力度，切實減輕農民負擔，實現農民收入的持續增長?！盵9](P1373)2001年，我國加入了世界貿易組織，農業面臨全球范圍內的國際競爭，農業的產業化、規模化、企業化和專業化經營方式成為進入國際競爭市場的主要形式。而先起工業化國家的農業早已在政府的保護之下形成集約化和現代化的農業，我國的農業要在激烈的國際競爭中處于有利地位，建立對農業部門發展的保護體系刻不容緩。2001年1月，溫家寶在中央農村工作會議上提出增加農民收入為目標的總的指導思想，即對農業部門實行“多予，少取，放活”的政策:多予指增加對農業和農村基本建設的投入;少取是推進農業稅費改革，減輕農民負擔，增加農民收入;放活是指落實黨關于農業發展的各項政策，調動農民的生產積極性。[10](P2168)對農業“多予少取”指導方針的提出標志著國家對農業發展政策的根本轉變，意味著國家在工農業發展政策上對農業部門從“多取少予”向“多予少取”的轉變，即從“以農養工”向“以工哺農”的轉變。2002年1月，對于農業發展和農村工作，中共中央提出，要適應加入世界貿易組織的新形勢，切實加強對農業的支持和保護;對農業產業化經營的龍頭企業，加大扶持力度，對重點龍頭企業的貸款給予貼息;加大金融對農業的支持力度，加強農業和農村的基礎設施建設;推進稅費改革，減輕農民負擔;加強農業的扶貧力度，加強農業的科技開發等。[10](P2195－2202)這就實現了國家在政策上、農業經營方式上、制度上以及農業投入上對農業發展保護體系的形成，同時也標志著國家在政策上對工農業發展關系完成從“以農養工”向“以工哺農”的過渡。

[2]蔡稱．“工業反哺農業、城市支持農村”的經濟學分析[J]．中國農村經濟，2006，(1)．

[3]馬曉河，藍海濤，黃漢權．工業反哺農業的國際經驗與及我國的政策調整思路[J]．管理世界，2005，(7)．

[4]中國統計年鑒1992[Z]．北京:中國統計出版社，1992．

[5]中國統計年鑒2004[Z]．北京:中國統計出版社，2004．

[6]十四大以來重要文獻選編(上)[C]．北京:人民出版社，1996．

[7]十四大以來重要文獻選編(下)[C]．北京:人民出版社，1999．

[8]十五大以來重要文獻選編(上)[C]．北京:人民出版社，2000．

[9]十五大以來重要文獻選編(中)[C]．北京:人民出版社，2001．

[10]十五大以來重要文獻選編(下)[C]．北京:人民出版社，2003．