政體開放、政府能力和社會資源——中國集體維權行動產生之可能性分析

崔 翔，張丹竹

（1.南開大學周恩來政府管理學院，天津300071；2.吉林大學行政學院，長春130012）

廣義的集體行動指的是有許多個體參加、具有很大自發性的制度外政治行為。其中以維權型最為常見，此種類型占據八成以上，主要包括農民的“以法抗爭”、工人的“以理維權”與市民的“理性維權”，[1]本文所分析的集體行動正是這種狹義上的指向公權力的集體維權行動（以下簡稱“集體行動”）。維權者以集體行動的和平方式表達訴求，以公開博弈來與政府進行溝通，甚至向政府施壓，可以說集體行動是一種利益實現機制。在集體行動的研究議題上，主要涉及了政治機會結構、動員結構、話語、策略和手段等諸多方面，而“政治機遇結構是解釋中國都市地區集體行動之發生的最有力的一個自變量,因為它代表了促進或阻礙社會運動或集體行動的動員努力的幾乎所有外部政治環境因素”。[2]以政治機會結構為分析框架來研究中國集體行動在國內學術界還屬于探索階段，本文試圖通過對政治機會結構理論批判性地吸收借鑒，結合中國具體社會政治環境，建構出本土化的分析框架，對我國集體行動產生可能性進行分析。在中國特定的社會背景下，客觀存在的政治機會結構基本上是相同的，構建一個整體框架，有利于從總體上說明影響集體行動產生的各種因素。本文所采用的方法是建構一個總體的政治機會結構解釋框架，但是具體到個別的集體行動，則用政治機會結構的特定情況來說明集體行動的產生，從而把宏觀框架的整體感與個別分析的針對性有機結合起來。

一、政治機會結構:一個解釋集體行動產生可能性的理論框架

政治機會結構理論是政治過程理論的核心概念，用來從總體上概括和描述對集體行動可能性產生制約和影響的各種政治和社會條件的組合情況。這一概念來自于美國政治學者艾辛格一篇探討美國都市種族抗議的文章，他在對美國43個城市的研究中發現，對于種族群體而言，不同的都市具有不同的政治環境，這會影響他們實現其利益的可能性。[3]比如，政治體制對集體行動的開放程度，就影響了集體行動產生的可能性。艾辛格將一般統稱的政治環境命名為政治機會結構。換句話說，政治機會就是存在于國家政治社會生活中的造成集體行動的各種因素，而這些因素形成的組合便是政治機會結構。通常情況下，人們由于認為自身利益得不到滿足或者受到損害，同時又沒有體制內的表達渠道可選擇時，就會產生集體行動的需求，但是集體行動是否能夠出現還取決于特定的政治和社會環境，這種環境就是集體行動賴以產生的政治機會結構。政治機會結構對集體行動形成一定程度的限制和影響，并且會提高或降低集體行動產生所需花費的成本。

政治過程理論興起之后，隨著時間的推移，政治機會結構這一概念也變得越來越重要。政治機會結構在蒂利和麥克亞當的政治過程理論中仍只是若干影響集體行動產生的因素之一，但是在泰羅等一些學者的倡導下，政治機會結構在20世紀80年代的后期發展為一個專門的理論?！坝行W者甚至強調，與政治機會結構的變化相比，人們心目中的相對剝削感以及社會運動資源在社會上的變化均是比較緩慢的?！盵4]這也就是說，影響集體行動產生的最根本因素是政治機會的有無和多寡。

對于政治機會結構理論的應用，有以下兩個方面需要特別說明：第一，政治機會結構理論并不是決定論。政治機會結構的影響在于增加或者減少集體行動的困難程度，并不能決定集體行動的產生。也可以說，在最開放的政治機會結構下，集體行動未必一定產生；在最封閉的政治機會結構下，國家也不能完全防止集體行動。第二，政治機會結構理論并不是完美的，也存在一定的缺陷。政治機會結構理論不斷被研究集體行動的學者所接受，應用于從城市抗議、農民抗爭到環境運動等的各種集體行動，使之在對集體行動的研究中取得支配性的地位。但隨之也出現了其內涵被不斷擴展，邊界逐漸模糊的現象，好像所有塑造集體行動背景的條件和環境都是政治機會結構中的變量，它成為了一個無所不包的萬能解釋框架。所以，我們要認真對待國家中心論的預設，并且小心地厘清政治機會與運動資源的差異，從而避免對其的漫無邊際應用。

二、政治機會結構與集體行動的關系及其在中國的適用

政治機會機構對集體行動的產生有著怎樣的具體影響呢？首先我們要從宏觀上來把握政治機會結構與集體行動之間的關系。開放性和封閉性是政治機會結構的兩個基本要素，集體行動的產生與政治機會結構的開放性和封閉性形成一種曲線關系，艾辛格把這種關系稱為“抗議的悖論”（paradox of protest）。 （見圖1）

圖1 政治機會結構與集體行動的關系

從圖中可以看出，在極端開放與極端封閉的條件下，集體行動是不容易產生的，相對地，最容易產生集體行動的地方往往是處于開放性與封閉性之間的部分，即開放性中等的政治機會結構。開放性是指政府對集體行動的回應程度，如果政治機會結構在理論上是完全開放的，就沒有必要以采取集體行動的手段來實現其目標；相反，如果政治機會結構是處于極端封閉的狀態，集體行動則基本上沒有產生的可能性，因為任何集體行動都無法改變執政者的決定。具體地說，在政治機會結構極端封閉的條件下，維權者很難進行集體行動，主要原因在于政府對集體行動往往采取限制的方式，行動的成本和風險都很高，但是卻看不到明顯的收益。在這種條件下，維權者即使有了對這種行為的需求，也不一定將其轉變為實際的集體行動，因此，集體行動的產生概率是很低的。隨著政治機會結構的逐漸開放，政府對集體行動不再單單采取限制的方式，而是在某種條件下對維權者的這種行為采取容忍和克制的態度，而且政府與他們有著達成某種妥協或讓步的可能性，在他們看到體制外行為能夠帶來明顯收益的情況下，其采取集體行動手段的可能性就會增加，從而集體行動產生的概率會逐漸上升。但是，這并不意味著隨著政治機會結構的開放，集體行動產生的可能性會一直增加。當政治機會結構的開放性達到一定的程度后，集體行動產生的概率反而會降低。這主要是因為在政治機會結構極端開放的條件下，公民的利益沖突和利益訴求可以通過體制內的政治渠道得到解決，而不必訴諸成本高昂的體制外的集體行動。

政治機會結構包含不同變量，在不同社會背景下產生的集體行動所涉及的政治機會結構變量是不同的，也就是說，對于不同的國家和地區而言，學者們運用政治機會結構來分析集體行動就會有一定的針對性。由于中國有著自身的特殊性和復雜性，不能對這些變量進行簡單套用,必須批判地借鑒吸收。所以，針對中國維權者面對的具體政治社會環境，本文對政治機會結構借鑒后重新加以建構。

概括地說，中國情境下的政治機會結構由如下三個變量組成：首先是政體開放，分為公民的制度性利益表達與國家對集體行動的限制傾向兩個方面；其次是政府能力，包括政府治理能力與政府公信力；最后是社會資源，它涉及知識精英和抗議帶頭者以及大眾傳媒。這三個主要變量呈現出一定的結構特征，包含了國家制度、政府行為和社會環境等層面，應該說重新建構后的政治機會結構抓住了經驗事件背后的核心方面，涵蓋了在中國具體社會情境下影響和制約集體行動產生的主要政治和社會因素，在適用性上基本是不存在問題的。

三、各理論變量在影響中國集體行動產生中的具體表現

1.政體開放變量。政體開放是指政治體制的開放程度，主要是國家與公民之間的互動模式，即在現行的政治體制下，公民無論是通過制度性途徑還是通過非制度性途徑對國家表達自身利益訴求的可能性。政治體制的開放程度越大，公民利益表達越充分，反之，則情況相反。政治體制的開放程度包括公民的制度性利益表達和國家對集體行動的限制傾向兩部分。公民的制度性利益表達是指公民通過人大、政協、信訪等體制內的渠道來表達自身利益訴求；國家對集體行動的限制傾向是指當公民運用集體行動的手段進行自身利益訴求的表達時，國家對不同時期不同形式的集體行動采取限制的程度和反應。

（1）公民的制度性利益表達?？傮w上，公民表達自身利益訴求主要采取的是制度性的表達渠道，多數的社情民意都是通過體制內的方式輸送到政府部門的，即通常通過人民代表大會、人民政協和信訪來實現。但實際上，這些渠道對于社會底層來說還存在梗阻現象，并不能很好地發揮其應有的作用，從而造成公民利益表達受阻，一些人往往被迫尋求非制度性的方式來解決問題。目前，人大和政協這兩種利益表達渠道都不是十分完善。人大代表大多是社會各界的精英人士，而基層代表人數偏少，這與中國各個社會階層實際比例很不一致。例如，“第十一屆全國人大代表實有2978人，其中官員、公務員代表2491人，民企員工代表16人（包括農民工3人），農民代表13人（以村黨組織書記為主）。”[5]這會制約人大充分有效地發揮其應有的功能，從而導致兩種困境的出現：一是監督困境。各級人大代表中官員所占數量較多，這就使得政府部門本身既是被監督者，同時又是監督者。這樣，人大代表很難實現對政府部門的有效監督，即使一些由于政府行為失當造成的利益沖突被代表反映出來，也難以在體制內尋求合適的力量督促政府糾正。二是代言困境?，F今人大代表的名額分配、提名方式、權限職能都有著不完善之處，同時，人大代表不僅是兼職化的，履行職責的時間、精力、動力等都無法都到保證，而且大多屬于精英階層，選民無法對其進行有效監督，使得人大代表能否真正為普通公民，特別是為社會底層的利益代言受到質疑。而對于政協來說，由于委員產生缺乏民主性、提案的非透明性、缺乏社會代表性等問題，也導致了政協監督和代言的兩種困境。信訪是指公民或其他組織采用書信、走訪、電話、網絡等，向縣級以上政府及相關工作部門反映情況，提出建議、進行投訴，并依法由有關行政機關處理的活動。雖然信訪制度已逐步完善，其功能也不斷加強，但從實際效果上看還存在著一定缺陷，主要表現為：首先，近些年來中央和國家機關的信訪量不斷加大，而地方的信訪量卻有著下降的趨勢，這給中央和國家機關帶來了很大的壓力。一個主要原因是信訪者對不同層級政府信任程度不一樣。其次，由于受到信訪責任追究制的壓力，一些地方政府會收買、欺騙、攔截、強制遣送越級信訪人，甚至出現打擊迫害上訪者的現象，給信訪者身心健康、自由安全和人格尊嚴造成諸多傷害?？梢钥闯?，人大、政協、信訪在實際運行過程中還存在著一定程度的不足之處，導致維權者制度性利益表達渠道受阻，這就為集體行動的產生提供了可能性。

（2）國家對集體行動的限制傾向。集體行動是一種非制度性利益表達方式，是維權者運用制度性利益表達渠道無效的情況下，為了維護自身權益而向政府進一步施壓的行為?！霸诳棺h政治理論看來，抗議行為比那些循規蹈矩的政治行為更加具有政治意義，它們對政治的影響和作用要超過體制內的行為?！盵6]有時這種行為還會引起媒體的關注和旁觀者的同情，甚至帶有一定的策略性，所以集體行動又可以看作是維權者與政府公開的博弈行為。一些學者提出，集體行動應該逐漸合法化，從而成為民主政治的常態。[7]但集體行動并沒有一定的制度保證，還處于“非制度化”階段，也就是說，“在中國，制度外的或對抗性的政治行動面臨嚴重的合法性困境?！盵8]國家實際上并不認可這種行為的正當性，對其有著限制的傾向。但是，國家并不能完全阻止集體行動的產生，在很多情形中，維權者在別無選擇的時候，只能通過集體行動才能把自己的利益訴求表達出來，雖然多數情況下，國家對這種行為的反應是消極負面的。當然，在不同的時期，國家對集體行動限制傾向的程度是不同的。如在重大節日、兩會期間和國家舉辦重要活動期間等政治敏感時期，是集體行動的多發期，此時國家的限制傾向會明顯增大。還有，如果維權者的要求和政府形成零和博弈，則集體行動的成本會很高，從而增大國家的限制傾向。此外，集體行動規模的大小，是否帶有一定的暴力傾向等都會影響到國家對其的限制傾向。隨著中國政治生態的不斷發展，國家對集體行動的限制傾向和懲治程度有著弱化的趨勢。國家的限制傾向處于從封閉狀態轉向半開放狀態的階段，在一定程度上為集體行動的產生提供了可能性。

（3）政體開放變量與集體行動產生概率的關系。集體行動的產生可能會受政治機會結構的三種變量同時影響，而不只是受單一變量的影響。政體開放是政治機會結構的三種變量之一，如果只從政體開放對集體行動影響的角度考慮，根據公民的制度性利益表達和國家對集體行動限制傾向的組合狀況，政體開放變量與集體行動產生概率的關系通?？煞譃樗姆N情形，如表1所示：

第一，制度性利益表達渠道越堵塞，國家對集體行動限制傾向越弱，那么集體行動產生的概率越大，這是因為維權者通過制度性方式表達利益訴求很難實現，但是集體行動的成本降低了，這就使得集體行動的產生變得容易；第二，制度性利益表達渠道越堵塞，國家對集體行動的限制傾向越強，表面上看似集體行動產生的概率變小了，其實背后潛藏著危機，有著發生革命的可能性。社會沖突論者認為，集體行動具有起到“安全閥”功能的積極作用，[9]它會釋放一部分怨恨情緒，從而使社會矛盾得到一定的緩和。如果維權者的利益訴求在任何方式中都得不到回應，這就會產生較大的矛盾，這種矛盾既不會自動消失，又不能逐步得到釋放，而是長期積累起來，最終可能會導致革命的出現；第三，制度性利益表達渠道越暢通，國家對集體行動限制傾向越弱，那么集體行動產生的概率越小。這是因為維權者通過理性計算后，自然選擇成本相對較低的制度性方式，而放棄采用成本相對較高的集體行動，即使非制度性的行為是可行的；第四，制度性利益表達渠道越暢通，國家對集體行動限制傾向越強，那么集體行動產生的概率越小。如果維權者能夠通過制度性的利益表達渠道解決問題，即使國家對集體行動的限制傾向再大也無關緊要，因為任何利益訴求已經在體制內得到解決。

表1 政體開放變量與集體行動產生概率的關系

2.政府能力變量。除了政體開放外，政府能力也是構成政治機會結構的重要變量之一。但需要說明，文中所說的政府主要是指地方各級政府，并不包括中央政府，這是因為中國的集體行動多是按照法律來抗爭，而不認為法律是錯誤的，最多說地方政府的規則違背了中央的規則，沒有人敢挑戰中央的規則，[10]也就是說，絕大部分維權者認為中央的決策是好的，只是在地方被搞壞了，集體行動針對的對象更多的是地方政府，所以從這個意義上來講，中央政府對集體行動的影響就可以相對地被忽略掉。政府能力主要包括政府治理能力和政府公信力兩個部分。政府治理能力主要是指政府有效地履行職能，提供公共產品和管理公共事務的能力；政府公信力主要是公民對政府行為的認同感。

（1）政府治理能力。如果地方政府能夠有效地執行中央政策，各項工作運轉高效有序，公共事務管理良好，那么，通常集體行動產生概率就非常小。但事實上，有些地方政府并不能達到這種標準，在很多方面存在著治理不善等問題，這就為集體行動產生提供了條件。首先，部分地方政府特別是一些基層政府的權力運作呈現個人化的特點。在正式權力運作中，政府越來越多地采取非正式化運作的方式，不是依賴于正式的法律和規則，而是依靠個人關系和權威。如在縣城區域集體行動就比較容易產生，因為縣級政府是權力監督和權力運作的“接點”，處在國家權力監督體系的下端，是權力制約的薄弱環節，可謂是“山高皇帝遠”。而且，縣級政府的權力較大，在招商引資、土地征用等方面有著較大的自主權，種種原因會使縣官產生一種“父母官”或“土皇帝”的封建思想，從而出現權力運作的個人化傾向。[11]其次，部分地方政府執行中央政策的效果不好。這體現在中央出臺某項政策是好的，而地方政府只是“走形式”，這種形式主義的作風會導致執行不力。另外，地方政府為了提高政績，搞一些僅僅給上級領導看的面子工程，這種華而不實的做法只會損壞地方政府在人民群眾中的形象。最后是貪污腐敗問題。如一些集體維權行動產生的原因就是政府擅自挪用了征地補償安置費用。如果地方政府治理能力不強的話，勢必會導致公民的正當利益受到損害，這就會增加集體行動產生的可能性。

（2）政府公信力。政府公信力不僅依賴于政府治理能力，而且還在于其能否營造一個公平正義的社會環境，從而給公民帶來對政府行為的認同感。政府治理能力越強，相應地政府公信力就會越高，公民采取制度性方式解決問題的可能性就越大，集體行動產生的可能性就越小。此外，政府公信力還可以從兩個方面來衡量：一是政治思想和意識形態的影響力。政治思想和意識形態是一個國家政治文化的核心部分，它的形成是一個長期的過程，并且一旦形成以后很難改變，絕大部分的公民并沒有對中國的意識形態產生質疑，集體行動的產生基本上與意識形態無關。二是政府行為的公正性以及對公平正義的社會環境的營造。著名政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出，“正如真理是思想的首要價值一樣，正義乃是社會制度的首要價值?！闭鳛閳谭ㄕ?，如果不能給公民帶來公平正義，相反使他們開始懷疑政府行為的公正性，導致他們對政府行為認同感下降，集體行動的產生就不足為奇了。

（3）政府能力變量與集體行動產生概率的關系。由于政府治理能力和政府公信力都與集體行動成負相關的關系，而且二者都歸屬于政府能力，為了分析的方便，我們直接比較政府能力變量與集體行動的關系。如表2所示：

當政府能力非常之弱時，公民就會連集體行動的想法都沒有了，因為他們根本不會對政府抱有一點信心和希望，甚至可能直接運用革命的手段來推翻這個政權，重新建立政府。我們知道，集體行動和革命的性質是不同的，集體行動是由人民內部矛盾造成的，目的是為了維護維權者的利益而要求政府改變政策或行為等，而革命主要是奪取政權并對社會進行根本改造的體制外政治行為。所以，這種情況下產生的已經不是集體行動了，換句話說，集體行動產生概率近乎為零。當政府能力從最低點逐步提高時，集體行動產生概率也會隨之提高，直到政府能力強到能夠滿足他們的一定利益訴求時，集體行動產生概率就會有所下降；當政府能力強到能夠滿足他們的任何利益訴求的狀態時，在理論上集體行動就會完全消失，當然，這只是一種理想狀態，因為沒有任何政府可以使所有公民都滿意。

表2 政府能力變量與集體行動產生概率的關系

3.社會資源變量。除了政體開放和政府能力為集體行動的產生提供了可能性外，還存在著有助于集體行動產生的社會資源，如果公民能夠認識到這些社會資源的存在并對這些資源進行有效的利用，那么集體行動產生的可能性就會增大。社會資源主要包括知識精英和抗議帶頭者以及大眾傳媒。知識精英和抗議帶頭者主要指兩類人群，即間接參與到集體行動中為維權者發出聲音或提供法律依據的知識精英與直接參與到集體行動中并起到動員和組織作用的抗議帶頭者；大眾傳媒是指報紙、廣播、電視三大傳統媒體和新興媒體網絡及其附屬產品，如網絡論壇、博客、QQ、MSN、手機短信、微博等，它們主要用來塑造社會輿論和進行信息溝通。

（1）知識精英和抗議帶頭者。知識精英雖然沒有直接參與到集體行動中去，但是由于他們關切社會政治的發展，其在集體行動中發揮著自身的“話語權”等方面優勢，為維權者發出聲音，提供法律依據，并對一些集體行動的產生發揮較大影響。在一些農民集體行動中，“一些知識精英，主要是法律人士，也為了各自目的——經濟的、政治的或社會影響而介入其中。”[12]很多知識精英來自于民間組織，不僅包括一些專門以維權為目的的民間組織，而且還有像行業協會、倡導環保的綠色組織、學術性協會等組織，它們能夠在一定程度上給維權者提供服務，如咨詢、法律講座、材料寫作等。抗議帶頭者是指直接參與到集體行動當中，對集體行動的產生起到了動員和組織作用的那一部分人。集體行動的產生與這些帶頭者是分不開的，他們動員和組織其他維權者，形成一定的行動策略和話語方式。正如法國思想家勒龐所說，“如果沒有一個領袖，大眾就是一盤散沙，他們將寸步難行?！盵13]俗話說，“槍打出頭鳥”，這些帶頭者和積極分子承擔著更大的壓力和風險，必須具備足夠的智慧、策略與勇氣才能起到動員和組織的作用。集體行動產生后，政府首先往往會和帶頭者協商。如果出現了嚴重的后果，那么帶頭者可能更會受到政府的管制和懲罰。

（2）大眾傳媒。大眾傳媒在集體行動的產生中起到了塑造社會輿論和信息溝通的作用。在以往的情況下，報紙、廣播、電視三大傳統媒體往往受到政府宣傳部門的嚴格限制，“公眾被告知領導希望他們知道的東西；競爭的或矛盾的信息不可能從有組織的媒體中得到反映。因此中國媒體中的幾乎每一條新聞都具有準官方的性質?！盵14]傳統媒體對集體行動很少報道，即使報道，也是非常簡略的，突出其負面性質，表達官方的立場。而近年來，政府認識到多數集體行動的目的都是為了發出維權者自身的聲音，這種意見的表達對社會并無多大的壞處，沒有必要一味地控制這些信息而不讓社會各界知曉。如果傳統媒體僅僅為了維護社會穩定而采取漠視的態度，反而會使公民對事實真相產生質疑，從而給謠言帶來了生存空間。所以如今，傳統媒體特別是報紙在關于集體行動的新聞上作了不少的報道，特別是《南方周末》《民主與法制》《半月談》《鄉鎮論壇》等報刊?？梢钥闯?，傳統媒體對于集體行動的影響主要體現在塑造社會輿論上。[15]而作為“第四媒體”的網絡的不斷發展使政府很難對所有信息進行掌控，它的出現打破了傳統媒體的壟斷性，使普通公民可以廉價地向全世界自由發布信息和傳播思想，并自由地選擇和吸納信息。例如，在2007年的廈門PX環保風波中，廈門市民通過網絡論壇和手機短信等工具，互相轉發上街“散步”的信息，將抗議聲傳播到四面八方。但是由于網絡具有隱蔽性和匿名性的特點，時常會出現虛假信息甚至謠言，這會對集體行動產生負面的影響。網絡對于集體行動的影響主要體現在信息溝通上，它給公民提供了相互溝通和協調的工具，對集體行動的產生起到動員作用。大眾傳媒部分地承擔了維權者維護自身合法權益的功能，它在國家和維權者之間發揮著一種橋梁的作用，并對政府的政策產生影響。

（3）社會資源變量與集體行動產生概率的關系。不管是知識精英與帶頭者，還是大眾傳媒，都會對集體行動的產生起到促進作用，也就是說，三者都與集體行動的產生成正相關的關系。概括起來，公民能夠利用的社會資源越多，集體行動產生概率就越大；公民能夠利用的社會資源越少，集體行動產生概率就越小。如表3所示。

結語

表3 社會資源變量與集體行動產生概率的關系

政治機會結構的開放使得集體行動具有了可能性，其三種變量即政體開放、政府能力和社會資源對集體行動產生都有著不同程度的影響。在利益多元化時代，如何避免集體行動轉變為集體暴力甚至革命，我們至少應該在如下幾個方面進行探索：完善制度性的利益表達渠道，適當放開集體表達權利并使其有法可循；同時，強化政府治理能力，提高政府公信力；還要保證新聞報道的客觀性和及時性，加大對虛假言論的打擊力度等。也就是說，國家的民主化程度與政府能力的強弱是最關鍵的因素。

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