改革完善我國基本公共服務供給制度問題探究

羅 旭

（四川大學公共管理學院，成都610064）

實現基本公共服務均等化的關鍵在于要有一套科學合理的公共服務供給制度，合理的制度體系又取決于政府制定政策和設計制度時的價值取向。多年來，我國已經制定了一系列關于公共服務供給的政策和制度，包括公共財政制度、供給決策制度、公共服務運行機制和供給考核機制等。但由于以發展經濟為核心和效率導向的價值觀仍然沒有改變，加上政府在治理過程中的“政府本位”和集權理念驅動下，公共服務理念仍然嚴重缺乏，其在公共服務供給實踐中表現為重視經濟建設，忽視和輕視公共服務；重視社會建設的效率，忽視社會的公平正義；公共服務供給決策缺乏民主，忽視公民參與；中央和各級政府之間的權責劃分不合理，地方政府缺少自主權；公共服務監督不力，問責不嚴等問題。

基本公共服務供給制度的完善與否直接影響基本公共服務的供給數量、質量和效率，也是促進基本公共服務均等化的制度保障。制度的作用就是要體現民主公平，合理有效的配置社會資源，保障每個社會成員平等地享受社會發展成果?；竟卜展┙o制度中存在的不公平現象實際上是一種制度歧視，因此，改革現有基本公共服務供給制度，轉變政府治理理念和價值觀，是完善基本公共服務供給制度、促進基本公共服務均等化的緊迫任務。

一、當前我國基本公共服務供給制度存在的缺陷

當前，我國基本公共服務供給失衡，不管在城市還是農村，對社會保障、基本醫療和公共衛生、義務教育、就業服務等方面的財力投入明顯不足，尤其是城鄉基本公共服務的供需失衡，城鎮地區享受基本公共服務的機會、條件、待遇等大大優于農村地區。造成這一系列問題的主要原因在于基本公共服務體系有缺陷，供給體制設置不夠合理。

（一）財政供給制度不科學

1．基本公共服務財政支出總量不足。首先，財政支出用于公共服務的資金不足，比例偏低。雖然近幾年國家加大了對義務教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務的財政投入，但基本公共服務支出占財政總支出的比例卻沒有明顯的提高。根據2011年財政支出計算可得，用于基本公共服務的財政支出只占總財政支出的32.1%，①2008年至2010年這個比例分別是31.2%、31.9%、31.4%，而一些發達國家一般都達到50%左右。其次，城鄉之間、區域之間公共服務財政支出存在很大差異。以2010年各地基本公共服務人均財政支出來看，財政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分別為5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山東、湖南、河南的人均基本公共服務財政支出分別為1526元、1520元、1501元、1491元、1426元，②區域之間人均基本公共服務財政投入的差距還是很大。最后，重城輕農的供給偏向明顯。農村在醫療衛生、基本生活保障、社會保險、基礎教育、科技培訓等基本公共服務方面獲得的財政投入大大低于城鎮地區。從衛生費用支出情況看，我國城鄉基本醫療衛生費用支出的差距非常大（見表1）。通過表中數據計算可得，2008年至2010年，城市衛生費用支出占全國衛生費用總支出的比例分別為77.4%、67.2%、77.6%，而同一時期農村衛生費用支出占全國衛生費用支出的比例僅為22.6%、32.8%、22.4%，顯然，城鄉之間人均衛生費用支出的差距也是很明顯的。

表1 2008—2010年衛生費用支出的城鄉比較（億元）

2．財政支出結構不合理。由于我國長期堅持以經濟建設為中心和效率導向的價值選擇，致使我國用于基本公共服務的財政支出數額明顯低于經濟建設的支出（見表2）。[1]由于財政開支的慣性影響，到今天，我國財政支出中，社會性支出比例仍然低于經濟性支出比例，這種支出結構倒掛不僅與高收入和中等收入國家相比差距甚大，與許多低收入國家相比也差距明顯。由此可見，這樣的財政資金分配制度體現了國家重經濟建設而輕公共服務的傾向。除此之外，我國公共服務的財政支出很大部分由地方政府承擔，由于各地政府財政實力的差異較大，造成地區之間、城鄉之間公共服務水平的差距也越來越大。

表2 2008年經濟性支出和社會性支出的國際比較（%）

（二）公共服務供給決策機制有缺陷

公共服務供給的決策機制制約和影響著公共服務的實際效果。這主要體現在：首先，自上而下的決策模式，缺乏廣泛的公民參與，影響公共服務政策的科學性。在公共服務供給決策中，各級政府習慣于“政府說了算”、“按領導的意見辦”，公民參與普遍不足，公民的意見表達得不到應有的重視。而且，決策的過程往往不公開不透明，公眾對公共服務的相關制度和政策的知曉度低，在一定程度上影響了公共服務供給的效率。

其次，公共服務決策過程忽視公民需求表達，導致偏好誤識，影響政策的合理性。在公共服務決策中，由于缺乏公民需求表達的剛性制度安排，政府往往從自身偏好出發提供公共服務，這必然造成公共服務供需脫節，導致公共服務供給的錯位、缺位。從我國當前的實踐來看，公共服務逐步擺脫了總量短期的矛盾，但公共服務供需脫節矛盾已經顯現，甚至局部地方出現供大于求、浪費嚴重的現象，廣大群眾的真正需求并未很好得到滿足。

其三，公共服務缺乏決策問責，監督不力，影響政策的嚴謹性。由于公共服務決策的復雜性，使得決策者的法律義務和責任往往難以確定，導致對決策主體的決策行為和決策結果沒有進行嚴格監督和約束的制度安排。對決策失誤和決策失效行為沒有合理的責任追究機制，使得決策主體做出決策行為時有較大的主觀性和隨意性，影響了政策的嚴謹性，也影響了公共服務供給的質量和效率。

（三）公共服務的監督機制與考核制度不健全

首先，監督制度設計不完善?；竟卜展┙o的過程和結果缺乏嚴格的部門監督和法律監督。在內部監督上，主要由上級政府和同級人大進行監督，財政預算和審計對基本公共服務供給的監督和約束遠遠不夠。在外部監督上，力量微弱。社會公眾、新聞媒體、第三方組織等監督力量未能真正參與到公共服務供給的監督中來，外部監督主體缺少參與的途徑和相關的法制保障，由于自身力量較小，影響力不足，因而不能有效地對政府行為進行監督。

其次，制度監督的執行力差。監督制度沒有嚴格的執行，制度運行的機制不透明和非程序化，監督效果低下，導致政府公共服務供給行為的隨意性和主觀性大大提高?；竟卜展┙o的監督制度不健全，對政府的公共服務行為約束較弱，從而導致了基本公共服務供給的低效和失衡。

再次，考核機制不健全。一是考核主體單一。基本公共服務供給的實施結果完全由上級政府根據下達的任務指標進行評估，缺少社會公眾和獨立社會組織的參與，其評估結果的效度和可信度較低，一定程度上忽視了廣大社會公眾的感受和其實際的社會效益。二是考核內容過于經濟化和數字化。公共服務供給評估的內容主要是資金的投入情況、資金的使用效率、項目的完成情況和效果等經濟指標和數量指標，而對公眾的滿意度和社會發展的長遠效應考慮不足。三是考核指標的可行性、有效性不強。關于供給結果的考核指標不健全、不統一，各地區可能存在多重的考核標準。四是對考核結果不夠重視。造成公共服務供給低效率和結構失衡的一個重要原因就是沒能很好地利用考核結果對供給主體進行相應獎懲。

二、基本公共服務供給制度結構失衡的原因

（一）以發展經濟為中心的政府治理導向和效率優先的價值選擇是造成基本公共服務供給失衡的根源

首先，多年來的“以經濟建設為中心”的發展理念和“效率優先，兼顧公平”的價值導向一直主導著我國公共政策的制定和執行。實際上，在公共政策設計的過程中過分注重經濟的發展，輕視了公共服務，重視公共服務的社會效率而忽視其社會效益，未能在效率和公平之間實現相對的平衡。其次，“以城市為中心”的經濟發展理念，使得絕大多數的財政資金投入到了城市建設當中，而用于農村經濟建設和基本公共服務的資金嚴重不足，這進一步拉大了城鄉基本公共服務的差距。最后，“以效率為中心”的價值導向主導著我國社會建設的各個方面。政府在提供基本公共服務的過程中，往往熱衷于投資見效快、收益期短的一些公共項目，而對一些見效慢、收益期長的公共服務項目重視不夠。

（二）高度集權式的行政管理體制造成了公共服務供給責權分配不對等，影響了基本公共服務的均衡發展

我國政府實行的是集權式的行政管理體制，在這種嚴密的科層結構管理體制下，政府權力高度集中，而政府責任卻層層下放，這樣的行政管理體制帶來了一系列問題。一方面，政府管理體制僵化，制度缺乏彈性，對社會公眾的需求變化很難做出快速、及時的回應，從而導致政府基本公共服務供不應求與供給過剩并存，影響了基本公共服務的均衡發展。另一方面，政府權責的不對等造成基層政府公共服務負擔過重，財力不足。財權高度集中于中央和省級政府，提供公共服務的職責卻堆積在各地方政府，特別是農村地區的基層政府財力不足，卻承擔了基本公共服務的大部分責任，權責的不對等和財力的差異造成基本公共服務供給不足、供給缺位、供需錯位等問題。

此外，傳統的官本位治理思想和政府本位觀念也不同程度主導著公共服務的決策和實施，公共服務供給決策往往是自上而下，輕視公民權利，供給決策主要根據上級行政命令，忽視社會民主和公眾真實需求乃至公民的利益表達和意見反饋，造成基本公共服務供需的脫節和錯位，嚴重影響了基本公共服務供給的效率，造成了基本公共服務的非均衡化發展。

（三）市場經濟不發達、公民社會發育程度低、公共服務供給主體單一，影響了基本公共服務供給的效益

一方面，盡管我國市場經濟取得了很大發展，但是我國市場經濟的各項體制還不完善，市場發育程度低，開放程度低，進入壁壘高，缺乏公平有序的競爭機制，使得市場主體參與提供公共服務缺乏相應的制度保障和公平開放的良好環境。市場主體參與提供公共服務的成本高，缺乏參與的動機與動力，在很大程度上造成了公共服務供給主體單一、供給方式和供給渠道的單一性。另一方面，社會力量較弱，公民社會發育程度低下。非政府組織的發展程度低，其在基本公共服務供給中的作用未能得到有效發揮。組織化程度低，缺少政治話語權。這一系列的制約因素限制了政府以外其他供給主體參與基本公共服務供給的機會與熱情，從而造成基本公共服務供給缺乏競爭，效率降低，也使得公眾的選擇大大減少，降低了公眾滿意度。實踐中，一些社會組織社會化程度低，獨立性不強，政府對其干預過多，以致其不能充分發揮應有的作用。此外，社會中介組織發育程度低，管理制度還不完善。目前，中介服務行為不規范,導致違法違紀現象時有發生，會計、法律、仲裁等高級專門人才短缺，影響了中介組織的服務質量,破壞了其在公眾心目中的形象和在事務管理中的地位,并使其成為了整頓市場經濟秩序的重要對象。[2]公民和社會組織由于自身發展的不完善，所以在當前條件下無法扮演提供基本公共服務的角色，而政府又不是萬能的，無法滿足公眾多樣化、多層次的公共服務需求，所以在現實社會中，必然有很多的公共服務領域出現空白，這也是造成基本公共服務非均衡化發展的重要因素。

三、完善我國基本公共服務供給制度的路徑

“政府本質上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具”，其主要職能是“決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”。[3]這就要求政府必須合理定位自己的角色和職責，并通過建立一套系統的、合理的制度體系，對公共資源進行統一規劃和合理安排。在政策制定的過程中，要始終秉承公平正義的價值理念，從全體社會成員的切身利益出發，科學民主地進行制度設計。只有在公平正義的價值導向下，才能構建起公平合理的制度體系，保障每個公民的合法利益不受損害，也才能保證社會秩序的正常運轉，促進社會穩定和諧發展。

（一）轉變政府治理理念，健全政府治理結構

首先，轉變政府治理理念，更加注重社會公平。一方面，我國特殊的歷史背景和現實國情使我國政府在基本公共服務供給制度設計價值取向上存在著城市偏好,對公共資源配置實行了向經濟建設、工業、城市傾斜戰略,這種價值取向造成了基本公共服務供需的脫節。同時,將城鄉基本公共服務供給的價值取向與經濟政策的價值取向混為一體,基本公共服務供給制度的設計理念定位不準。因此，在基本公共服務供給制度改革過程中，固然應將經濟發展所追求的效率優先、兼顧公平價值觀作為基本公共服務供給的基本理念，但基本公共服務供給的主導價值應該以公平為導向，以尊重民意為原則。因為在效率優先、兼顧公平的理念下， 會使城鄉基本公共服務供給制度缺乏整體系統通盤考慮,導致城鄉差距擴大。[4]另一方面，在我國公民溫飽問題已基本解決的形勢下，公民對社會和政府提出了更高層次的發展需求，在社會利益分配和共享上，社會公眾強烈希望能得到平等的、公正的對待，希望能享受公平的公共服務，這就要求政府要及時轉變治理理念和價值導向，在公共政策制定過程中充分考慮公民的切身利益，重視公民需求表達，注重保障社會的公平正義。

其次，加快行政體制改革，適度下放權力。行政體制改革是合理劃分各級政府職權的根本。為此，要科學地劃分中央和地方政府的基本公共服務職權，一方面要保障上級政府對下級政府的宏觀指導和有效控制；另一方面也要改革現有的高度集權的行政體制結構，下放一定的權力，給予下級政府一定的自主權和自治權，提高地方政府提供基本公共服務的積極性，促使其履行好公共服務的職能。與此同時，要科學劃分各級政府的財權和事權,完善財政管理體制，要根據基本公共服務的特性,明確劃分各級政府的事權。[5]

（二）完善供給決策制度，促進公民有效參與

首先，構建需求導向的公共服務供給決策機制。社會需求的變化決定政府供給的變化，因此各級政府要時刻關注廣大公眾需求，根據所獲得的社會公共服務需求信息，合理地配置公共資源，有針對性地提供公眾急需的公共服務，盡可能滿足公眾需求，讓公眾滿意?；竟卜展┙o制度的目的是為人民服務,所以在為服務對象制定政策時,理應保障每一個公民必要的話語權,充分體現公民的意志。

其次，建立政府主導——公民參與雙向互動的決策制度，提高決策的民主性和科學性。應根據供給決策的政策質量要求和政策可接受性，科學界定公民適宜參與的決策范圍和層次。要看到一些公共服務決策問題的決策質量選擇優于決策的可接受性選擇，如專業化的公共服務立法、專業標準制定、財政預算等；而其他一些供給決策問題則對公眾的可接受性有較大的需求，即更應看重公眾對政策的可接受性或遵守程度。對政策質量期望越高的公共問題，對公民參與的需求程度就越小，另一方面，對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公民參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。[6]合理的決策方式不僅能保障供給決策的科學性，而且能促進公共服務政策的有效實施，提高公眾對政策的支持力度。

再次，建立政府回應制度。各級政府在制定公共服務供給政策時不僅要符合廣大公眾的利益，而且要對公眾提出的關于公共服務的意見、建議和批評等信息能及時獲取并做出積極的回應，要給予公眾滿意的答復。通過對公眾需求的回應和雙方的互動溝通，不斷了解公眾的需求變化，及時調整公共服務供給。質言之，政府應當對公民的偏好不斷地做出回應，保障公眾需求與表達的自由，并且創造出一個良好的環境來保證公眾參與，用參與的方式來尋求政策共識，提升公共服務決策的質量。[7]

（三）健全公共財政體系，創新轉移支付制度

完善公共服務財政供給制度，就要在合理劃分各級政府事權的基礎上給予各級政府相對應的財政自主權，確保其在提供基本公共服務時有充足的財政保障。提高各級政府提供基本公共服務的財政能力，形成規范、合理的、可持續的公共投入機制及投入水平正常增長機制，根據社會經濟發展水平的升高和公眾需求層次的提高逐步提高基本公共服務的財政投入。一方面，在完善縱向轉移支付制度的基礎上，中央政府可以根據地區實際，根據公眾現實需求，定點實施政府間公共財政的橫向轉移支付制度，加大對貧困地區的公共財政資助力度。另一方面，要著手改革現有的專項支付制度，提高對貧困地區、弱勢群體和特定基本公共服務項目的轉移支付水平。

（四）加強公共服務立法，健全公共服務法制體系

基本公共服務的有效供給需要合理的體制安排，需要正確的價值導向，也需要有嚴密的法治保障。所以，必須逐步建立健全公共服務法制保障體系，加強基本公共服務供給的法律監督。各級政府所具有的基本公共服務供給責任和決策權,需要完成的基本公共服務目標,在法律和政策上必須有明確的規定。國家還應制定相應法律以明確基本公共服務供給的財政支持結構。此外,還應制定諸如供給標準、供給類型、供給模式、準入標準、公眾參與機制和其具體方式、范圍等可行的法律細則或條例。[8]

（五）加強公共服務供給監督，完善公共服務評估制度

權力的執行如果沒有民主的監督，公眾的民主決策、民主管理、民主監督的權利就無法得到保證。只有實現基本公共服務供給問題制度化，政策制定過程民主化，制度公平化，程序透明化、法制化，才能保證基本公共服務的有效供給。因此，必須構建起多方主體參加的監督體系，加強人大、審計、預算、監察和社會公眾、新聞媒體的監督，將政府行政行置于公眾視野之下，保障行政權力的公正行使。另外，要嚴格執行相關監督制度，依法行政，提高制度的執行力。針對基本公共服務供給缺乏民主的監督和嚴格的考核評價體系，因而在執行過程中效率大大降低，進而造成基本公共服務供給不足，供需錯位，資金使用不當等問題，提高基本公共服務供給的質量和水平，首先要轉變政府績效考核的價值導向，改革中國式分權的激勵體制，更加注重基本公共服務的社會效益和社會公平，重視公眾需求表達，以社會效益和公眾滿意度來衡量政府提供基本公共服務的成效，改變過去重經濟總量、項目數量、指標落實情況的政績觀，提高公共服務公眾滿意度和社會效益在政府績效考核中的權重，以此來約束、引導政府部門和官員的行為，提高政府在基本公共服務供給中的效率。與此同時，要建立起嚴格的基本公共服務問責制，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用、職位晉升和內部激勵相聯系，獎懲分明，增強政府提供優質基本公共服務的動力，提高政府公共服務的積極性。

注 釋：

①根據國家統計局《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報》整理。

②根據2010年國家統計局各地區公共財政支出和各省人口數據統計整理得出。

[1]婁崢嶸．我國政府公共服務職能缺失分析——基于不完全合約的行為經濟學解釋[J]．理論導刊，2009，（12）.

[2]尹華,朱明仕．論我國公共服務供給主體多元化協調機制的構建[J]．經濟問題探索，2011，（7）.

[3][美]E．S·薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系[M]．北京：中國人民大學出版社，2002.

[4]解建立．國外城鄉基本公共服務供給制度安排及其對中國的啟示[J].河北師范大學學報(哲學社會科學版)，2009，(7).

[5]陳世偉．我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究[J]．求實,2010，(1).

[6][美]約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與[M]．孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

[7]王麗莉．服務型政府：從概念到制度設計[M]．北京：知識產權出版社，2009.

[8]張開云，張興杰．公共服務均等化：制度障礙與發展理路[J]．浙江社會科學，2011，（6）.