法院委托調解制度實證研究——以M縣法院為例

宋漢林

（西南政法大學，重慶401120；安陽師范學院，河南安陽455000）

法院委托調解是司法社會化的產物。近年來，隨著改革開放的不斷深入，受訴訟爆炸、法院案多人少和維穩壓力增大等因素的影響，我國法院委托調解悄然興起并蓬勃發展。2006年，上海各人民調解委員會共接受法院委托調解案件10269件，調解成功7449件，調解成功率達72.54%，[1]上海松江區法院2008年1至5月委托調解案件達1676件，經調解撤訴或達成協議的案件1585件，委托調解成功率為95.54%。[2]陜西吳堡縣法院2010年啟動法院訴前委托調解，至2011年7月，已有51件案件成功調解，成功率達80%。[3]2011年1到7月，廣西昭平法院共委托調解民事案件53件，成功調解53件，調解成功率達100%。[4]在法院委托調解不斷升溫、調解成功率不斷攀升的背景下，對法院委托調解的運動化實施狀況進行冷思考就顯得尤為必要?；诖?，筆者選取了位于中部某省北部的M縣法院作為調查樣本，除獲取該院2009至2011年間關于委托調解的統計數據外，還對法院工作人員和調解人員進行訪談，了解法院委托調解的實證狀況，針對存在的問題及未來趨勢進行研判并提出完善建議，期望對法院委托調解制度的理性發展有所裨益。

一、期待與現實：法院委托調解的實證調研

1．案件調解結案狀況。M縣屬于經濟相對欠發達地區，民事案件數量相對偏少。M縣法院非常重視案件調解，因案件調解結案率是法官考核的重要指標。M縣法院在實踐中實施委托調解制度，常規調解與委托調解的案件在年度辦結的案件數中占一定比例，如下圖1所示。從實證調研情況看，M縣法院2009至2011年審結的民事案件數分別為2222、2432和2916件，調解結案數分別為1200、1230和1297件，占全部結案數的比例分別為54%、51%和44%。三年內委托調解的案件數分別為106、118和142件，占整個調解案件的比率分別為8.8%、9.6%和11%，而委托調解成功的案件數則分別為66、82和98件，僅占整個調解案件數的5.5%、6.7%和7.6%?？傮w而言，近三年M縣人民法院調解結案數、委托調解案件數和委托調解成功案件數都逐年增加，但委托調解的案件以及委托調解成功的案件在整個調解結案數中所占的比例比較低，委托調解結案并未成為法院結案的主要方式，而僅為其中很小的一部分。

圖1 近三年調解結案數與委托調解結案數對比

2．委托調解的類型。依所處階段不同，可將法院委托調解分為訴前、審前和審中委托調解。M縣法院經與M縣司法局協調，由司法局組織人民調解員及律師進駐附設法院的人民調解工作室開展委托調解工作，M縣法院也委托院外社會組織或個人參與委托調解，2011年至2010年委托調解階段及案件情況如圖2所示：依據圖2，M縣法院2009至2011年訴前委托調解的案件分別為52、62和76件，各占當年委托調解案件數的51%、53%、54%，呈逐年增長趨勢；審前委托調解的案件分別為46、51和59件，各占當年委托調解案件數的43%、43%和41%，呈略微下降趨勢；審中委托調解的案件數量分別為6、5和7件，各占到當年委托調解案件數的6%、4%和5%，數量偏少。就三年的總體情況看，訴前委托所占比重較大，其次為審前委托，審中委托調解的案件則較少。

圖2 近三年分階段委托調解數量對比

3．受托調解主體。M縣法院在委托調解制度運行過程中充分發揮各種社會力量的作用，受托調解主體多樣，除人民調解工作室調解人員外，還包括社會法庭、街道或村干部、司法所、法院值班律師等。各類受托調解組織調解案件的數量存在一定差異。由表1可知，從縱向看，2009至2011年，社會法庭接受委托調解的數量因受調解年的影響在2010年出現高峰值后回落，人民調解工作室接受委托調解的案件數量基本呈增長趨勢，其他組織受托調解案件的數量無明顯規律。從橫向看，人民調解室、社會法庭和司法所受托調解的案件占到絕大多數，其他組織和個人受托調解的案件相對較少。同時，受托調解主體的多元化也給法院委托調解帶來了混亂。

表1 近三年受托調解主體對比

4．案件委托方式。M縣法院在探索委托調解的過程中，采用了書面委托、當面直接委托和電話委托等方式。從表2可知，書面委托的案件數在委托調解案件中所占比重在逐年提升，相反，直接委托和電話委托調解的案件在委托調解案件中所占的比重在逐年下降。但總體而言，較為規范的書面委托方式所占比重仍較低，委托方式仍較為隨意。

5．調解強制執行率。調解結案數反映了法院利用調解的程度，但并不必然反映法院辦案效果，而對調解確認書或調解書申請強制執行的數量才是調解效果的真正衡量指標。從M縣法院近三年的調解結案數看，絕對值在不斷增加，但調解結案率在逐年下降，反映了調解結案數量上的變化。同時，強制執行調解案件的數量也不斷變化，2009至2011年分別為118、165和92件，調解案件的強制執行率分別為9.8%、7.5%和12.7%。調解強制執行率反映了當事人對調解的真正接受程度，表3數據反映了M縣法院存在當事人在調解文書生效后不接受調解結果的問題，排除因客觀原因不能執行的情況外，調解中可能存在違背當事人意愿強制調解的問題，委托調解亦不例外。

表2 近三年案件委托方式對比

二、積極與消極：法院委托調解的運行效果

1．法院委托調解的積極效果。法院委托調解制度在實現私權自治、提高糾紛解決效率、提高案件執行率、緩解社會矛盾等方面具有積極效果。M縣法院委托調解的效果如表4所示：由表4可知，M縣法院委托調解的案件，調解撤訴與制作調解協議的案件占相對多數，三年間分別為66、82和98件，分別占委托調解案件數的63%、69%和69%，且委托調解的成功案件居多，調解不成的案件則相對較少。委托調解吸收社會力量，在尊重當事人私權自治和程序選擇自由基礎上化解私權沖突，不但有利于緩解因私權糾紛產生的社會矛盾，消減程序運行中的資源消耗和對抗加劇，也可緩解因法院動用公權力而產生的私權利與公權力之間的審判及執行矛盾，做到案結事了，減少信訪案件，在一定程度上緩解了社會沖突。

表3 近三年調解強制執行率對比

2．法院委托調解的問題透析。（1）政策推動：委托調解的動力機制。調解是民事訴訟的基本原則，理應平衡發展，然而，實踐中政策推動型調解卻表現得非常突出，委托調解亦然。2004年最高法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第3條創設了委托調解制度，但實踐中各地法院委托調解工作的開展卻不均衡。如上海地區較早開展且很重視委托調解，早在2003年，松江區法院就發布了《關于民事案件受理后委托人民調解委員會先行調解的若干操作規程》等一系列規范性文件推進委托調解，并于2006年成立調解窗口，到2007年共受理委托調解案件1629件，其中調解成功1174件，而M縣法院三年委托調解的案件合計僅有376件。M縣法院所在省的高級法院將2009年定為調解年，自上而下推動調解，在M縣法院則表現為2009年的調解結案率達54%，為三年中的最高峰值，而2010和2011年的調解結案率則隨著調解年的結束而有所下降。不僅如此，委托調解的發展亦受維穩政治訴求及強制性考核指標體系的影響，并在很大程度上還取決于法院領導的重視甚至法官的個人偏好，在調審合一模式下則會因當事人對調解的接受程度可能影響對案件的最終裁判而使當事人被迫接受調解。

表4 近三年受托調解效果對比

（2）規則缺失：委托調解的制度瓶頸。依靠實踐部門政策性推動的委托調解規則千差萬別，正當程序規則的缺失阻滯了委托調解制度的良性發展。一是委托調解強制啟動有違法之嫌。一方面，委托調解可能走向強制調解。法官面對高調解率的考核壓力、判決后當事人的信訪壓力、對一審裁判不服的上訴壓力、生效裁判的執行壓力，其選擇委托調解的動機很容易出現偏離，部分法院甚至采用暫緩立案或不調不立的辦法推行強制委托調解。而強制調解不僅意味著當事人被迫接受調解程序，在雙方當事人力量失衡時，可能更意味著當事人的權利減損。從訴權理論講，實踐中以暫緩立案、不調不立等為代表的強制調解違背了司法不得拒絕裁判的基本法理，侵害了當事人訴權。另一方面，M縣法院還存在著委托調解的激勵機制，對于委托調解達成協議的案件，法院免收訴訟費，如果是訴前委托，則是司法為民，提高效率，若屬審前委托調解或審中委托調解，則同樣存在違反訴訟收費辦法之嫌。二是法院委托調解方式非程式化。從表2可知，M縣法院沒有委托方式的統一規范，實踐中既有正式的書面委托，也有非正式的當面委托和電話委托，當然，隨著時間的推移和實踐的需要，M縣法院采用不同方式委托的做法也不斷改變，從2009年至2011年的三年間，書面委托的比例從25%增加到40%，而直接委托和電話委托的比例則在逐年下降，但所占比例絕對數量仍然較大。非正式的直接委托和電話委托致使委托程序不規范，影響了程序運行效果。三是法院委托調解受托主體各異。以被委托主體存在于法院內部還是外部以及是否保持外部調解組織的人員、機構和運行模式等為標準，可將實踐中接受法院委托調解的主體分為內置不改造型、內置改造型、外置不改造型和外置改造型四種，[5]不同類型的法院委托調解組織在運行中各有優點，但也須面對不同的問題。內置不改造型的調解組織其實就是將外部調解組織不加改造地移至法院內部開展委托調解工作，但調解組織人員的薪酬、費用、考核由哪個機構負責就可能存在問題。內置改造型的調解組織則通過改變組織構造組建法院附設調解組織，拒絕常設調解組織的人員進入，而直接由法院聘任退休法官等人員負責調解并由法官直接管理和考核，該方式解決了薪酬、待遇問題，但卻失去了傳統調解自有的親和力和信任度，變成了“第二法官”調解，不能發揮委托調解的最大效用。外置不改造型組織參與調解，仍保持了傳統人民調解組織形態和運行模式，但與法院委托調解追求效率的目的相悖，甚至一些法官認為會徒增負擔。外置改造型調解組織對案件調解特別是特定行業內糾紛的調解具有積極作用，但同樣存在委托傳統調解組織調解的弊病。如表1所示，M縣法院在委托調解制度運行中，存在著內置改造型的法院值班律師受托調解、內置不改造型的人民調解工作室受托調解、外置改造型的社會法庭及外置不改造型的街道和村委人民調解員、司法所等多種主體受托調解，而缺乏統一協調機制的多種委托調解組織并存模式因無法克服自身弊病而很難在法院委托調解中發揮最大效用。四是委托調解配套程序缺失。委托調解當中，當事人可否合意選擇調解機構、合意選擇機構調解人員甚至合意選擇機構外的調解人員調解，委托案件辦理流程如何設計，法院能夠委托調解的次數是幾次，對調解次數的限制是立案階段、審判階段共用還是每個階段都有相應的次數，委托調解時限如何確定，訴前委托調解當中若發生當事人不到、毀滅偽造證據、轉移財產等行為如何規制，如何防止當事人利用委托調解拖延訴訟或者侵害第三人利益等諸如此類的問題，在M縣法院委托調解實踐中時常涉及，但規則缺失使法官無所適從。

三、傳承與創新：法院委托調解的制度理性

1．法院委托調解立法體系化。我國民事訴訟法規定了法院調解，但未規定法院委托調解，只在第95條規定了“法院調解，可以邀請有關單位和個人協助”的協助調解義務。法院委托調解的規定主要是2004年最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第3條第2款的規定，“經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認?！痹陔S后的其他司法解釋中也有零散規定。從M縣法院委托調解的實證及各地法院實踐看，法院委托調解程序千差萬別，加之法院委托調解承載維穩政治訴求且依靠運動式推進，法院委托調解制度呈現出程序隨意、目的偏離的狀態，對程序正當構成了威脅，不利于法院委托調解制度的健康發展，法院委托調解立法體系化遂成當前的必然選擇。從法院委托調解的立法模式看，一種是在民事訴訟法中規定法院委托調解的內容，我國臺灣地區“民事訴訟法”從第403條至426條均為法院調解之規定，其中很多條款涉及法院委托調解程序,德國、法國、澳大利亞等國民事訴訟法亦采此模式；另一種為單行立法，如日本《民事調停法》對法院委托調解做了規定。我國尚不具備法院調解單行立法的條件，但可借鑒臺灣地區“民事訴訟法”，提升法院委托調解制度的立法層級，在民事訴訟法中專章規定法院調解制度，并將法院委托調解作為法院調解的重點內容詳加規定，以避免因缺乏法律規范的運動式推進所帶來的實踐混亂。

2．法院委托調解程序法制化?！盁o訟”思想是調解制度的思想基礎，[6]同時，在法制不健全的年代，由于“缺乏案件判決的法律依據，缺乏專業的審判人才，法院還須承擔宣教功能”，[7]而調解恰恰彌補了這些空白，鄉土背景下的早期調解制度存在的合理性即在于此。而隨著社會發展和當事人權利意識的覺醒，調解作為解紛方式之一，已逐步喪失了熟人社會的基礎和說教式情理溝通的場域，當事人對調解可能帶來的權利減損愈加排斥，而包括實體合法和程序合法的調解訴求則日益受到重視，因此，作為特殊調解形式的法院委托調解也必須走程序法制化的道路。

（1）建立受托調解主體及人員的準入制度。實踐中受托調解主體各異、調解人員資質和調解能力參差不齊及調解組織運行混亂和保障不力，造成了法院委托調解制度的運行困境。鑒于此，筆者主張，民事訴訟法設立法院委托調解制度時，應借鑒域外法院附設調解的立法，統一實行內設型調解組織模式，并參考人民陪審員選任條件，由民事訴訟法統一規定法院附設調解組織中調解人員的資歷、能力等準入條件，由法院面向社會公開招募并確定調解員名冊，并經過法院培訓合格以后從事委托調解工作，法院附設調解組織運行的費用由同級政府納入財政預算體系予以保障。當然，現存的人民調解、行政調解、行業調解等調解組織仍并存運行，共同發揮多元化民事糾紛解決機制在解紛止爭中的作用。

（2）賦予當事人以程序選擇權。民事程序選擇權包括兩方面含義，一是當事人對各種民事程序制度有選擇權，二是當事人在同一民事程序中對體現不同法理的程序結構和程序步驟有選擇權。[8]法院委托調解作為民事司法社會化的基本程序，具有準司法性質，且司法自治原則也賦予了當事人相對的程序自治權利，因此，法院委托調解制度設計亦應賦予當事人程序選擇權。一方面，對于是否選擇法院委托調解，當事人應有權選擇，即法院委托調解應以當事人雙方合意為原則。實踐中存在的暫緩立案、不調不立的做法侵害了當事人的訴權，應嚴格禁止。對此，司法實務部門已有探索，如河南省南陽市各級法院試行的立案預登記制度就具有可借鑒性。筆者建議，我國民事訴訟法對立案的程序要求可從立案審查制向立案登記制轉化，在此基礎上規定立案以后當事人有權合意選擇法院委托調解，以此保障當事人訴權的落實與法院委托調解制度的效用發揮。另一方面，在受托調解組織和受托調解人員的選擇上，亦應賦予當事人以選擇權。建議立法規定法院委托調解的調解員名冊制度，若雙方合意由法院委托調解，則雙方當事人可以從名冊中各自選擇一名調解員，再由雙方共同選任一名調解員作為主任調解員，若雙方共任調解員不成，則可由法院指定，以此方式組成調解組，專司調解行為。當然，調解員名冊自身具有封閉性，尚不足以體現完整的程序選擇權，筆者建議，除允許當事人選擇在冊調解員外，也應當允許其在調解員名冊之外另行選任符合調解資質的調解員組成調解組進行委托調解。

（3）建立法院委托調解的程序保障制度。具體包括以下五個方面：一是規范法院委托調解收費制度。若訴前委托調解未達成調解協議的，不收取費用，若訴中和審前委托調解達成調解協議且當事人申請撤訴的，按照《訴訟費用交納辦法》減半收取案件受理費，若訴中和審前委托調解達成調解協議需法院制作調解書的，也對訴訟費用減半收取，以此鼓勵當事人利用委托調解制度，同時防止當事人濫用該制度。二是規范法院委托調解流程。為避免混亂，民事訴訟法應當對委托調解的次數、時限、委托方式書面化、委托調解中的第三人參與等程序作出規定。具體而言，應規定委托調解采用書面委托書方式，委托調解以一次為限，無論訴前委托、訴中委托還是審中委托，只要其中一個階段委托調解未達成協議即不允許再行委托，且委托調解時限不宜過長，以1個月為限；考慮到實踐中當事人可能利用委托調解制度損害第三人利益，還應規定第三人參與調解制度，即若調解涉及第三人利益的，委托法院有義務通知第三人參與調解，第三人亦有權主動申請參與調解。三是確立法院委托調解保密制度。調解制度的優點之一在于它是一種秘密程序。[9]法院委托調解同樣涉及保密問題，調解人對當事人應負有保密義務，在未得到當事人合意的同意之前，調解人不得向當事人以外的任何人披露從調解中獲取的任何信息，特別是不能向案件承辦法官披露調解信息，以避免對將來可能的審判程序造成先入為主的影響?；诖?，民事訴訟法應明確規定，法院委托調解程序中，當事人所為之陳述或讓步，除非雙方當事人在調解不成后的本案訴訟中同意，否則不得作為案件裁判基礎。四是確立法院委托調解中立評估制度。在法院委托調解中確立中立評估制度，通過具有一定專業水準和調解技能的調解員對雙方爭議和主張的風險的客觀評估，促使當事人雙方在風險可以承受的范圍內達成調解協議以解決糾紛。五是建立法院委托調解當事人惡意行為的規制制度。法院委托調解不是將案件委托出去任由當事人隨意行為，作為一種準司法行為，不但法院應依法為之，受托組織亦應接受法院監督指導，當事人同樣應當遵守程序規范。實踐中存在著法院委托調解以后當事人不參加調解、惡意拖延、轉移或毀損財產等行為，而我國現行民事訴訟法僅規定了訴訟保全和強制措施，而對案件委托后的惡意行為則缺乏規制手段。筆者建議，我國民事訴訟法應借鑒臺灣地區“民事訴訟法”的規定，對無正當理由不參加委托調解、惡意拖延訴訟等行為，明文規定可參照適用民事訴訟法所規定的排除妨礙的強制措施，以此規制委托調解過程中的惡意行為；對委托調解中惡意轉移、隱匿、毀損財產的行為，可參照適用現行民事訴訟法所規定之財產及行為保全的相關規定，以規范委托調解過程中惡意轉移、隱匿、毀損財產等行為。

[1]楊金志．委托調解:一年巧解糾紛逾七千[EB/OL]．[2012-12-10].http：//news.xinhuanet.com.

[2]鄭天衣．上海市松江區人民法院委托人民調解工作五周年綜述[M]//湯黎明．委托調解的理論與實踐——替代性糾紛解決機制模式研究．北京:法律出版社,2009:63.

[3]朱云峰．吳堡訴前委托調解成功率達八成[EB/OL]．[2012-12-10].http://sxfy.chinacourt.org.

[4]書生．昭平法院委托調解成功率百分百[EB/OL]．[2012-12-10].http://gxfy.chinacourt.org.

[5]唐東楚．論法院委托調解[J]．重慶大學學報（社會科學版）,2010，(5).

[6]李靜一．我國司法調解的社會包容性研究[M]．北京:法律出版社，2011:18.

[7]洪冬英．當代中國調解制度變遷研究[M]．上海:上海人民出版社，2011:62-66.

[8]章武生．司法現代化與民事訴訟制度的構建[M]．北京:法律出版社，2000:345-346.

[9][美]西蒙·羅伯茨．糾紛解決過程:ADR與形成決定的主要形式[M]．劉哲瑋，譯．北京:北京大學出版社，2011:287.