落實省十二次黨代會精神加快推進陜西城鎮化進程

江澤林

（中共陜西省委，西安 710054）

省十二次黨代會報告中提出建設陜西“三強一富一美”西部強省的戰略目標，是今后五年我省深入貫徹落實科學發展觀、實現富民強省目標的具體要求，也是事關全省發展大局的緊迫任務。當前，城鎮化已經成為推進經濟增長、維護社會穩定、實現民生進步和環境可持續發展的重要推動力。趙樂際同志在報告中指出：“統籌區域城鄉發展，這是轉變經濟發展方式的必然要求。要走城鎮協調、城鄉統籌、工業化和城鎮化緊密融合的發展路子。要堅持城鎮化與新農村建設銜接互動。”可以說，加快推進城鎮化進程，是實現我省統籌城鄉發展、全面建設小康社會的客觀要求，也是推動科學發展、實現“三強一富一美”戰略目標的重要保障。

一、加快推進城鎮化進程是全面建設西部強省的戰略舉措

（一）推進城鎮化是調結構、擴內需、實現強省的必然要求

省十二次黨代會報告指出：“全面建設西部強省的主要標志是經濟強、科教強、文化強、百姓富、生態美。”這一目標的提出深刻闡述了西部強省建設的主要內容，反映了省委省政府對我省健康發展規律的把握，是陜西踐行科學發展觀的具體舉措。“經濟強、科教強、文化強”三個方面互為依托、有機結合，城鎮化作為我省實現經濟強、推動科教強、彰顯文化強的重要抓手，是今后五年促進陜西經濟社會發展的現實選擇。城鎮化能有效促進人口在城鎮的集聚，發揮城市的規模效益，實現資源的優化配置，并創造出新的消費需求，促進二三產業的發展。據測算，我省一個城鎮居民的消費水平是農民的3.7倍，每年有40萬農村人口轉移到城鎮，可增加居民消費約27億元，拉動GDP增長約80億元。如果按照“十二五”規劃，到“十二五”末，全省城鎮化水平將要達到57%，平均每年要增加2.3個百分點，每年有95萬農村人口轉移到城鎮，可增加居民消費約63億元，可拉動GDP增長約200億元。由于城鎮人口的增加，帶動城鎮基礎設施及生產生活條件的投入增加，能夠有效地拉動經濟增長。同時，工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，能夠全面加快經濟健康發展。

（二）推進城鎮化是統籌城鄉發展、實現“百姓富”的重要途徑

報告指出：“百姓富，就是城鄉居民實際收入比2011年力爭翻一番，社會就業更加充分，社會保障能力不斷提升，貧困人口明顯減少。”加快城鎮化，推動城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，是我省實現“百姓富”的關鍵所在。我省已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，加快推進城鎮化，可以帶動城鎮經濟發展，創造新的就業領域和勞動力需求，推動產業升級，不但能讓廣大農民更多參與現代化進程，同時還能讓城鄉居民共享經濟社會的發展成果。據有關專家推算，城市化率提高1個百分點，GDP提高0.15個百分點，就業提高0.33個百分點。我們要按照規劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當的要求，通過城鄉產業融合，使“公共設施向農村延伸，現代文明向農村拓展”，實現城鄉居民共同富裕。

（三）推進城鎮化是建設和諧生態、實現“生態美”的有力保障

報告指出：“要順應群眾宜居安康的需求，堅持城鄉一體推進、預防治理結合，全面加強人居環境建設。”我省的陜南陜北移民搬遷，渭河、漢丹江綜合治理，退耕還林等工作，為減輕生存條件嚴峻、生態與環境脆弱地區的人口超載狀況，恢復這些地區生態系統提供了前提。隨著城鎮化進程的推進，大批農民將進入城鎮就業，從事農業的勞動力數量會明顯減少，從而最大限度地降低人類活動對自然資源的依賴程度，減輕生態環境壓力。同時，通過在城鎮社區化的集中安置，形成新的村鎮，擴大原有城鎮規模，城鎮的聚集效應不斷擴大，農民的生活水平和質量將得到較大提高。

省十二次黨代會報告中就我省今后一個階段城鎮化的闡述充分表明，認真落實好報告中加快城鎮化的各項舉措，對于我省進入中等發達省份行列，進而在更長時期保持平穩較快發展，全面建設西部強省，具有極為重要的戰略意義，我們必須抓住機遇、順應規律、主動作為，加快推進全省城鎮化進程。

二、深刻認識城鎮化的內涵

城市（鎮）化是一個經濟現象，也是一個社會現象。城市化概念在1858年馬克思的《政治經濟學批判》中就出現過，在談及城鄉分離和城市發展時，他提出了“現代的歷史是鄉村城市化，而不像在古代那樣，是城市鄉村化”。1867年，西班牙工程師A.Serda在其著作《城市化基本原理》中開始使用了城市化（Urbanization）一詞。在此后的發展過程中，一些學者又豐富了城鎮化的內涵。其基本內容有如下幾個方面：

（一）農村人口向城鎮集中

城鎮化的直接表現形式就是農村人口向城鎮集中，在此過程中農村人口比重減少，農民成為產業工人或以其他方式成為城市居民，這也是促進產業結構、就業結構以及生產、生活方式等變化的重要因素。從發達國家的城鎮化歷程看，工業革命推動了機器大工業的發展，吸引了大量人口向新興工業城市集中，城市人口增加，城市外圍郊區和農村人口減少，城鎮化開始興起。英國還出臺了《貧民救濟法案》，通過改善衛生條件、解決住房問題等辦法推進人口向城鎮集中，到19世紀末城市人口比例已達到70%以上。而發展中國家由于工業化水平相對較低，農村勞動力資源大量富余，同時受全球經濟一體化的影響，城鎮化呈多元發展道路。一些地區城市人口膨脹，出現過度城市化現象，如拉美等地區的國家，城市化過度發展，鄉村地區缺乏活力，城市經濟社會環境惡化。也有一部分地區出現了城鎮化滯后的現象。我國城鎮化的發展經歷了長期的探索，總體來講，城鎮化滯后于工業化。

（二）產業向城鎮集聚

城鎮化的核心是產業向城鎮集聚。產業發展，是城鎮化演進的重要基礎。作為生產的主體，隨著人口向城鎮集中，同時同向的是產業結構升級，產業向城市集中，帶動整個經濟重心向城市轉移。這種轉移的根本標志就是農業比重的下降和非農產業比重的上升，即產業結構的升級。

城鎮化的發展始終與產業演進同步。在經濟發展初期，農業的進步、農業生產率的提高是城鎮化發展的推動力，隨著經濟的發展，建立起機器大工業體系，使原來分散的手工業生產方式和農村經濟發生了根本變化，促進了非農產業經濟活動的集中。隨著第三產業發展，城市與區域之間形成整體性的有機聯系，高技術產業成為經濟增長和城市發展的新動力。其中最突出的變化就是大都市和城市群的發展，使得作為現代工業載體的城市的人口承載能力大大增強，帶動了第三產業的發展。如美國1950年僅有11%的勞動力從事信息工業，而到了1980年代中期，已有近60%的勞動力涉及信息工作。這種產業不斷集聚又不斷催生著新的產業。由于產業鏈延伸及產業相互支撐，使城鎮日益成為新型產業及其相關服務業的集聚地。

新時期的城鎮化應發揮城鎮的聚集效應，為工業和服務業發展搭建載體，由原來過分依賴工業發展，改變為同時依靠農業現代化、新型工業化、現代服務業等多元支撐體系，實現工業化、農業現代化和城鎮化良性互動。

（三）社會資源向城鎮集合

城鎮化的結果是社會資源向城鎮集合。產業的集聚和人口的集中，使經濟發展的重心逐步從農村向城鎮轉移。作為生產的主體，這些轉移人口往往具有較高的產業素質和文化水平，進入城市以后，又創造著新的生活方式，給城市帶來新的活力與競爭力，使社會活動重心向城鎮轉移。由于教育、醫療、衛生等公益服務的需求，城鎮化必然帶來社會資源向城鎮集合。總體來說，城鎮化不是簡單的人口向城鎮集中，它是以產業發展和升級為基礎的社會變遷，是社會發展的自然過程。這一過程本身也體現著社會的整體進步。

城鎮化一頭連著農村，一頭連著城市，城鄉統籌發展，推動城鄉共同進步始終是城鎮化的本質特點和必然要求。首先，城鎮化有助于農業的升級增效和新農村建設。城鎮化程度越高，功能越健全，第二、三產業越發達，對帶動農村產業結構調整，帶動農業現代化，減少農民，富裕農民的作用就越強。其次，農業增效、新農村建設可以推動城鎮化的進程。隨著農村的發展進步，農民生活水平的提高，大量的富裕農民必然涌向城鎮，推動城鎮化進程。我國農村人口基數大，按照現在能夠利用的資源和生態承載能力，不可能在短期全部轉移到城鎮就業，還會有幾億人口生活在農村，所以，必須兼顧城鄉兩個方面：一方面推進城鎮化、工業化，積極給農民創造更好的進城條件；另一方面，還要加強新農村建設，發展現代農業，使農民在農村也可以獲得不斷增長的物質和精神文化生活需要，真正安居樂業。

三、城鎮化的動力機制與運行規律

城鎮化作為社會發展到一定階段、特別是近現代的一個歷史性趨勢，一定有著其深刻的動因及其運行規律。探索這一動力機制和運行規律有助于我們主動作為，把握規律，促進城鎮化的科學健康發展。

（一）城鎮化的動力機制

1.城鎮化的動力來源于人類社會發展的基本矛盾。生產力與生產關系的矛盾是人類社會發展的基本矛盾。生產力的發達程度是通過一系列生產要素特別是生產工具的要素水平來體現的。生產力的組織形式是產業形成和發展的基礎，產業升級體現著生產力水平的進步。農業生產的發展，農產品和農業勞動力的剩余是一切社會發展的基礎。三次社會大分工以后，“農業”、“工業（手工業）”和“商業（商品交換）”及其“城堡”、“市場”等要素形成，為后來的產業結構演進和城鎮化發展提供了前提條件。產業的發展及每一次的產業升級既表現為生產力水平的質變，同時也反映著產業進一步鞏固的要求。例如，第一產業的發展，由于生產力水平的提高，出現農產品和勞動力剩余，這是第一產業發展的成果。這個成果為第二產業發展奠定了基礎，也為工業化提供了勞動力和原材料。隨著工業化的發展，其對勞動力及原材料提出了更高要求，要實現更大規模的發展，就必須提高勞動力生產率，鞏固提高第一產業。當第二產業發展到一定水平后，產業化、市場化的要求進一步提高。從投資需求看，企業家階層的形成，對金融等服務業的發展提出要求。從消費需求來看，產業工人的生產生活服務需求，遠大于農民。這些需要的產生，強烈地呼喚著服務業，第三產業的發展也有了堅實的基礎。第三產業的發展不僅鞏固了第二產業發展的成果，而且為教育及科技進步開辟了廣闊空間，生產力水平得以大幅度提升。因此，生產力發展與產業升級和非農化與城鎮化是一個歷史過程的兩個方面。城鎮化的動力來源于生產力的發展，人類社會的基本矛盾是推進城鎮化的動力。

2.現階段我國社會的主要矛盾是推進城鎮化的強大動力。我國現階段社會的主要矛盾依然是落后的社會生產與人民日益增長的物質文化需要之間的矛盾。如前所述，社會生產力水平與產業發展水平緊密相關，不斷提升產業素質，促進產業升級是提高社會生產能力和質量的重要推動力。另一方面，城鎮化是不斷滿足和擴大社會日益增長的物質文化需求的重要支持。隨著社會資源向城鎮集合，城鎮物質文化生活日益豐富。無論是居住條件、教育水平、醫療保障、文化生活等，城鎮整體上高于農村。經濟發展水平最終決定著社會物質文化水平。美國經濟學家錢納里給出了經濟發展水平與城鎮化率之間的相關聯系，即經濟發展水平越高，城鎮化水平也越高(見表1)。

從我國情況看，城鎮化水平越高的地區，其經濟發展水平也相對較高。為了說明這一問題，有關部門將我國城鎮化水平分了五個區域：一類是北京、天津、上海；二類是山東、江蘇、浙江、福建、廣東；三類是湖北、河北、黑龍江等；四類是四川、陜西、江西、安徽等；五類是青海、甘肅、貴州等，通過對城鎮化與經濟水平進行相聯度分析，二者之間是高度相關的。所以，城鎮化的發展既是經濟發展水平的顯著標志，也反映著人民物質文化生活的質量。城鎮化的動力來源于城鄉居民對美好新生活的向往，同我國解決當前社會的主要矛盾相聯系。

表1 經濟水平與城鎮化率的相關聯系

綜上所述，城鎮化的動力來源于人類社會發展的基本矛盾，來源于我國當前社會的主要矛盾。因此，城鎮化必定是我國當前不可逆轉的發展趨勢。

（二）城鎮化的發展規律

城鎮化作為一種普遍的發展過程，由于各國的自然條件和所處的發展階段不同，表現出各自的特點，在時間上也有顯著差別。探索一些國家的城鎮化過程，有兩個明顯具有規律性的現象:

1.城鎮化率與非農產業份額直接相關。城鎮化與非農化是社會發展的一個過程的兩個方面。因此，非農產業的發展，產業結構的變化必然引起就業結構的變化，繼而引起社會結構的變遷，人口的遷徙和向城鎮的集中直接引起城鎮化水平的變動。一般來說，工業化與城鎮化直接聯系，而且極大影響著第三產業的發展規模與水平。因此，不少學者直接以工業化水平與城鎮化水平相比較，從而判斷其城鎮化是否健康，是否存在城鎮化滯后或過度城鎮化問題。在量化分析方面，可以用城鎮化率與工業化率的比值來分析兩者的偏離程度。由于農業勞動生產率相對低一些，因此，農業部門的勞動力就業比重要高于其在三次產業中的份額。假設以城鄉居民收入差來匡算農業與非農業勞動者的生產率的差別（當前階段可取3），再考慮城鄉勞動者所要撫養的人口數的不同，則非農產業比重與城鎮化率之間具有明確的對應關系，經測算，在考慮城鎮勞動生產率是農村勞動生產率的3倍，城鎮和農村勞動者各負擔的人口數為1.5和2時，其對應關系如下(見表2)：

表2 城鎮化率與非農產業比重的關系

因此，城鎮化率與非農產業比重不是顯線性關系的，在不同的水平上，相互影響的程度也是不相同的。

2.城鎮化率時間變化曲線。關于城鎮化運行過程的描述，可以根據不同需要，從不同角度去研究。一些學者也揭示出在城鎮化過程中一些有規律性的現象。其中，美國學者諾瑟姆根據各國城市化發展情況提出的所謂拉平的“S”曲線被廣泛接受。

如圖所示。

該圖表明，當城鎮化率緩升至10%（A點）時，城鎮化處于初始啟動向逐步提速階段轉化；當達到30%（B點）時，城鎮化呈加速發展態勢；當達到50%（C點）時，城鎮化處于迅速變化之中，一般也表現為發展最快的階段；當達到70%（D點）時，城鎮化處于較高水平，并逐步趨向平穩發展。

上述過程，在不同時期不同國家的時間跨度有所不同。以30%前后到70%左右來計算，英國經歷了約90年時間（1760-1850年，城鎮化率由26%到70%）；美國這一時間為100年左右（1870-1970年，城鎮化率由30%到70%）。我國1949年的城鎮化率為10.6%，基本上是初始城鎮化這個點，1978年改革開放時城鎮化率為17.9%，到1996年，達到30%進入加速階段，中國當前城鎮化率是51.3%，正處于城鎮化速度變化最快的時期。有專家預計我國的城鎮化率按照基本城鎮化要求達到70%還需要20年左右的時間。

四、城鎮化發展道路的選擇

按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展；以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。這是經過探索所形成的中國特色的城鎮化道路。概括起來就是“3+2”的模式，即大中小城市協調發展，城市群和小城鎮引領和支撐。這是經過長期實踐總結，富有中國特色的城鎮化道路。

（一）大中小城市協調發展

大中小城市是我國城鎮體系的主體，也是吸納城鎮化人口的主體。我國地域廣闊，東部、中部以及西部地區地理條件、生產力發展水平和城鎮密度、城鎮化基礎和水平各不一樣，不同規模的城市都是需要的，其核心是協調發展。

大城市匯聚了一個地區主要生產力資源，具有規模經濟效益的優勢。據測算，超過100萬人口的城鎮化綜合發展成本，是人口少于10萬人以下的小城市的1/6到1/8。中等城市（20-50萬人口），是大城市與小城市之間的連接紐帶，空間分布均衡，作為區域經濟中心，在城鎮體系中具有更高水平的聚集效益。以下（表3）是我國城市規模與勞動生產率、土地利用率存在的正相關關系。

表3 中國不同規模等級城市經濟效益對比

也就是說在一般情況下，城市規模等級越高，勞動生產率和土地利用率就越高。但是，城市規模擴大都是有條件的，要綜合考慮城市的產業性質、環境容量等。目前，我國有大城市118個，20-50萬人口的中等城市151個，20萬人口以下的小城市264個，我國已基本上形成了以大中小城市為主體的城鎮體系結構。

（二）城市群的引領作用

上世紀90年代初，法國地理學者戈德提出城市群的概念，他認為城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式。有專家預言，“21世紀將是城市圈的世紀，經濟的主要動力將越來越源于城市圈特別是大都市圈。城市圈之間的分工、合作和競爭，決定新的世界經濟格局。”積極發展城鎮群有利于治理“攤大餅式”的城市無序擴張、交通擁堵、人口擁擠和環境污染等“大城市病”；有利于生產要素在更大空間范圍優化配置，使產業鏈布局更趨合理，基礎設施共建共享，獲得更多的規模效益。更加有利于深化專業分工協作關系和區域內的城鄉統籌、協調發展。所以，積極發展城市群將成為加快城鎮化和提高城鎮現代化的重要途徑。

我國目前已經形成了以上海為中心的長三角、以廣州為中心的珠三角、京津冀、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝、關中等十大城鎮群。其中珠三角、長三角、環渤海三大城市群，以不到全國1/10的土地面積，承載了全國近1/3以上的人口，創造了全國1/2以上的GDP。

我省關中城市群發展的核心主要包括西安、咸陽、西咸新區，通過關中城市群建設輻射帶動陜北、陜南城鎮化發展，促進三大區域協調健康發展。同時要加快發展隴海鐵路、包茂高速公路沿線和陜北長城沿線、陜南十天高速沿線的城鎮帶，放大城市的集聚效應、輻射效應和聯動效應，實現資源共享、經濟共榮、社會共進。

（三）加快小城鎮建設

小城鎮是具有一定聚集效益的農村區域經濟中心，一般是第二、三產業聚集的地域，是農村商品集散地、文化教育活動的集中地和交通通訊的樞紐，也是城鄉統籌發展的結合點和城市梯次結構的基點。1985-2000年我國城鎮化率平均每年提高0.83個百分點，小城鎮發展平均每年貢獻了0.46個百分點。建制鎮吸納的非農業人口占全國城鎮人口的39%，從這個角度，完全可以說是“小城鎮、大戰略”。根據預測，我國人口達到16億時，也就是城市化率到了60%或者70%的時候，將仍有5-6億農民居住在農村，這些人口必然有一大批進入門檻較低的小城鎮定居就業。

2010年，我省總人口為3735萬人，全省80個縣及831個建制鎮城鎮人口為406.03萬人，其所容納的城鎮人口占全省城鎮總人口比重為23.79%。2000-2010年，我省城鎮人口年均增加約48萬人，其中城鎮自然增長8萬人，由農村轉移40萬人（縣域農村人口轉移26萬，市（區）農村人口轉移14萬）。縣域農村人口轉移的26萬人中，進入城市的有6萬人，進入小城鎮的有20萬人。農民變市民后，消費水平將大幅提高，同時也將有效拉動投資，據測算，城鎮每年增加40萬人，按照人均建設用地100平方米的標準，需增加建設用地4000公頃，按照初步具備城鎮基本功能的標準進行建設，共需投資160億元，帶動住宅、房地產以及其他的投資達到800億元。所以說，加快小城鎮建設將成為我省實施拉動內需方針和統籌城鄉發展的重要“突破口”。從2011年起，我省在過去的關中百鎮、107個重點鎮的基礎上，又擇優選擇了31個重點示范鎮進行標準化建設，按照建設農民幸福家園的要求，實現城鄉均等公共服務，對于推動縣域經濟轉型，吸引轉移農村勞動力，加快推進城鎮化具有重要的示范意義。

五、現代城鎮化的價值基礎與發展理念

（一）現代城鎮化的價值基礎

現代城鎮化的價值基礎，在于聚合城鄉人文與自然優勢，共創城鄉居民美好新生活。這一價值取向完全符合城鎮化不斷發展的要求。在初級城鎮化階段，以城鎮對農業經濟社會的延伸、補充和提升為主，初級發展層次上的城鄉互動協調、互利共贏成為其基本特征；中期城鎮化階段，城市相對獨立于農村社會經濟之外急速發展，經濟社會資源大規模地向城市特別是大中城市過度集聚，在城市對區域的輻射帶動功能不斷增強的同時，城鎮化的集中極化發展帶來城鄉分割；后期城鎮化階段，城市通過高度的集聚發展，資源要素發生溢出需要，與之相伴出現城市向農村的空間擴張和資源要素擴散，城鄉融合趨向將更加明顯，城鄉一體化進程加快。人類社會這種發展歷程告訴我們，城鎮化和城鎮從根本上改變并不斷創造著新的人類生產生活，不斷集聚集成、提升創新著優質的經濟社會要素，促進了生產力發展進步、經濟規模迅速擴大和社會財富急劇積累，充分體現和代表了人類文明進步。實現美好新生活是城鎮化不斷追求的目標和不竭的動力源泉。與此同時，也要看到，城鎮化在創造現代文明的同時，也帶來了現代“城市病”：人口膨脹、交通擁擠、環境污染、醫療等公共設施不足、建筑強度大、城市空間被壓縮、生活緊張焦慮、鄰里親情交流缺乏等。城市“攤大餅”式的建設，使之規模越來越大，隨著人口的進一步聚集，使得這一問題日積月累，陷入一種非良性循環狀態。這也使得人們對城鎮化的價值產生動搖。“結廬在人境，而無車馬喧”、“采菊東籬下，悠然見南山”成為人們一種新的生活向往。所以，我們認為城市發展，既要有發達的科技、教育、文化等綜合服務功能，又要有良好的生態環境。城鎮化就是要讓這個區域范圍內，無論是市民還是農民，都要享受這種美好生活。這就是我們所要追求的現代城鎮化的價值。

（二）現代城鎮化的發展理念

一是城鄉發展一體化。城鄉發展一體化是當代居民追求現代服務和田園生態兼容的美好新生活的根本途徑。城鎮化是促進城鄉互動相融的過程，就是城鎮與鄉村這兩個不同質的經濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區域范圍內，謀求融合發展，協調共生的過程。城鎮化就是要統籌城鄉發展，協調推進工業化和農業現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推進城鄉基本公共服務均等化。從根本上打破城鄉“二元”經濟結構，改變城鄉人口結構、產業結構、消費結構、空間結構以及生產生活方式，創造大量就業機會，從而增加農民收入，縮小城鄉差距，改變農村落后面貌，推動城鄉經濟社會發展融合。

二是節約利用土地與提高人口承載能力相一致。城鎮化是人口向城市集聚的過程，因而城鎮化發展和城市建設要求城市土地資源合理配置，科學利用土地，在空間和時間上充分挖掘城市土地潛力，獲得城市土地最佳的綜合利用效益。據統計，土地城鎮化速率與人口城鎮化速率的比值，1990-2000年是1.71倍，2000-2010年上升到1.85倍。目前我國人均占有耕地僅為世界平均水平的43.26%，土地資源十分緊缺。工業化和城鎮化的快速發展對土地資源需求不斷增加，土地資源供需矛盾日益尖銳。為此，要在城市建設區合理規劃居住、消費、休閑、生產、生活綜合配套的立體化功能建筑群，實行交通、儲運、商務等立體化空間利用，滿足居民的居住、就業、生活等各種需求，提升經濟社會綜合功能，促進城市建設和城鎮化健康、良性、可持續發展。

三是產城一體化。加強產業—社區型城市建設，增強產業集群和居民生產生活配套服務功能，能夠有效地減少交通和環境壓力，克服“城市病”。要圍繞產業集中布局和滿足勞動力就業及其家庭生活條件、方式改善的需要，加強產業園區、產業集群的基礎設施建設。以現代田園為襯托，圍繞都市發展城市組團，實現產城一體，讓廣大城鄉居民避免在產城分割的格局中耗費精力，提升幸福指數。

四是綠色生態。堅持城鎮化發展與人口、資源、環境相協調，合理、集約利用土地、水等資源，切實保護好生態環境和歷史文化環境，走可持續發展、集約式的城鎮化道路。目前有200多個城市或者區都先后提出了低碳城市、綠色城市等口號，綠色、生態、低碳成為今后城市發展的基本要求。要科學把握資源承載力和環境容量的度，以遵循自然規律為準則，以綠色科技為動力，倡導生態文明建設，實現城鎮化與資源利用、環境保護的協調和可持續發展。西咸新區就是按照立體開發、集約節約和循環低碳的發展要求，構建分布合理綜合生態網絡系統，發展循環經濟，以生態城市、綠色城市理念推進現代城鎮化發展。

五是教育等公共服務資源富集。城市綜合服務功能是城鎮綜合承載力的重要支撐。到2030年我國至少有10億人會工作和生活在城市。面向大眾的教育、醫療及文化、體育等社會服務體系建設成為城市發展的重要內容。要使城市不僅是高端產業的集聚地，同時也是教育等公共服務的資源富集區，以滿足現代人進一步發展的需要，為城市的可持續發展提供智力支撐。

六是彰顯文化特色。文化是一座城市的靈魂。城鎮化肩負的一個重要使命就是要體現文化價值，彰顯人文特色。充分發揮歷史文化資源集聚優勢，在城市的發展建設中建設公共文化服務體系、文化產業發展體系和精神文明建設體系，促進歷史文化保護與合理利用的有機統一。突出自然生態景觀、歷史文化底蘊、地方民俗文化，創新現代城市文化形態，建設內涵深厚、特色突出的城鎮人文景觀，營造充滿活力的文化空間，不斷提升建設品質和發展軟實力，增強城市的競爭力和發展的持久動力。

六、陜西城鎮化的特點和實踐要求

陜西城鎮化的發展優勢在于：

一是三線企業為陜西奠定了雄厚的工業基礎。陜西工業化的布局得益于建國初期大規模的工業布局和三線企業建設的安排。“一五”期間國家在18個省份安排共156項重點建設項目，其中24項在陜西布置（西安有17項），占當時全國建設項目的15.3%。三線建設期間，陜西累計完成建設投資126.6億元，建成大中型項目400多個。由于當時對國家安全考慮，三線企業建設相對比較分散，涉及關中和陜南山區的48個縣，但這些散落在陜西各個地方的國家重點建設項目，為陜西工業化與城鎮化奠定了基礎。到2010年，我省工業總產值突破萬億元大關，達到12369.1億元，工業增加值達到4516.4億元，工業總體規模位居西部第3位，全國第17位。能源化工、裝備制造、有色冶金、食品醫藥四大支柱產業規模以上企業實現產值10127.3億元，占全省的90.9%，工業化發展為全省經濟和社會又好又快發展提供了堅實基礎和強力支撐。

二是科技教育資源優勢對城鎮化支撐作用明顯。陜西擁有豐富的科技教育資源，據統計，2010年，全省普通高校達到78所，各類高等教育在學人數達到130.4萬人，每10萬人口中有在校大學生3209人，居全國第四位，西部第一位。“十一五”期間，我省共承擔國家科技重大專項101項，“973”計劃前期研究專項和“973”計劃首席科學家項目24項，省級各類科技成果達到國際先進水平的有754項、達到國內領先水平的有1248項。科教優勢將成為陜西未來城鎮化發展到更高階段的潛在動力。西安、寶雞、楊凌三個國家級高新技術產業園步入發展快車道，渭南、咸陽、榆林高新區成功升級為國家級高新區，全省形成了信息技術、生物醫藥、新材料、新能源、先進制造為代表的高新技術產業發展格局，高技術產業增加值占工業增加值的比重達到7.42%。實踐證明，科教資源優勢對人才、產業集聚具有強大的吸引力，在城鎮化的中后期這種作用將更加凸顯。

三是農業是穩定農村、支撐城鎮化發展的堅實基礎。農業為穩定農村、支撐城鎮化發展顯示出力量。從城鎮化發展動力來講，第一產業是推力，第二、三產業是拉力。2011年我省糧食總產1195萬噸，是歷史上第三個高產年。果業五年新增面積423萬畝，總產量1420萬噸，成為全國水果生產第一大省。第一產業增加值達到1220.9億元，占全省GDP的9.8%（一二三產業的比重是9.8：55.2：35）。農業一方面是國民經濟的基礎，農業發展為第二、三產業提供了更多的工業原料和更大的市場，為城鎮化發展提供了物質基礎；另一方面我省目前農村勞動力生產效率還比較低，勞動力在第一產業中的比重占到41%，隨著農業產業化發展和現代化程度的提高，將會從農村解放出大量勞動力，為加快城鎮化建設提供強大的人力資源。

四是歷史文化資源為陜西城鎮化發展彰顯特色。我省是歷史文化資源十分富集的省份，有著幾千年的歷史文化積淀，十三個王朝曾在此建都，悠久的歷史文化、燦爛的革命文化、獨特的民俗文化將為城鎮化建設與發展提供寶貴資源。我省有6座國家級歷史文化名城、3個國家級歷史文化名鎮、2個國家級歷史文化名村、11座省級歷史文化名城，又有關中、陜南、陜北不同地域特征，使陜西省在城鎮化推進中更有條件突出城市特色，做足文化文章。

制約陜西城鎮化發展的主要因素有：

一是縣域經濟和小城鎮建設需要加強。我省與其他發達省份相比，主要落后在縣域經濟。從自身發展看，目前仍有不少縣沒有形成支柱產業，經濟總量位居前列的縣多數靠資源產業支撐，縣域經濟對群眾增收的帶動作用也不夠。2010年我省縣均生產總值63.19億元，僅相當于東部地區2009年縣均水平的45.8%，比中部地區也少了7.51億元。西部百強縣的數量，四川22個，內蒙古18個，云南12個，都多于陜西。同時，由于縣域經濟不強，其人口聚集能力也較弱。全省80個縣城中，目前只有神木、靖邊人口超過20萬，10萬－20萬人口的只有13個，占16.3%；5－10萬人口的26個，占31.3%；5萬人口以下的39個，占48.7%。在建制鎮中，人口不到1萬的有652個，占總數的80.7%，建制鎮平均人口規模為5097人，只有全國平均水平6237人的81.7%。我省接近68.8%的縣城面積不足10平方公里，76%的建制鎮面積小于1平方公里。縣域城鎮分布不均衡，全省1192萬縣域城鎮人口，關中652萬，占54.7%；陜北308萬，占25.8%；陜南232萬，占19.5%，城鎮人口主要集中在關中地區，3個縣級市均在關中地區。

二是第三產業發展相對不足。第三產業是城鎮化的后續動力。在城鎮化的初中級階段，工業化帶來的是城市規模的擴大和城市數目的增多，是城鎮化發展的重要推動力。隨著城鎮化的發展，第三產業發展顯得越來越重要。第三產業促進的是城市設施的完善和人民生活水平的提高，是城鎮化在“質”上的提高。據統計，我省第三產業增加值由2005年的1546.59億元增加到2010年的3688.93億元。2006-2010年三產對經濟增長的貢獻率為33.6%，年均拉動經濟增長4.2個百分點，第三產業逐步成為全省國民經濟發展的有力支柱產業，對穩定和促進全省經濟的發展做出了重要貢獻。但是，從三大區域產業結構來看，第三產業發展不均衡，關中的三次產業比例為10.1：49.0：40.8，陜北的三次產業比例為6.9：79.5：13.6，陜南的三次產業比例為25.8：36.8：37.4，陜北三產比重最小。從發展態勢來看，全省第三產業仍以批發零售業和交通運輸倉儲郵政業等傳統服務業為主，金融等現代服務業相對滯后。

三是農民收入水平低，對城鎮化的推力不強。“十一五”期間，我省農民收入雖然呈現快速增長之勢，但由于基數過低，就收入絕對量來講，與全國平均水平間的差距依然持續拉大，由2005年的1203元拉大到2010年的1814元。與周邊省份相比，我省農民收入水平低于四川982元、寧夏570元、新疆538元，在全國31個省市區排序為第27位。農民收入水平低，一方面是由于農村剩余勞動力過多，文化程度不高，農業勞動生產率低所致；另一方面是城鎮化率低，吸納農村人口能力差，帶動農民增收作用不明顯。農民收入水平低，必然造成農村購買力不強，對拉動消費、擴大內需作用不明顯。

結合省第十二次黨代會的要求，我們推進城鎮化要以《關中—天水經濟區規劃》《全國主體功能區規劃》和《西部大開發“十二五”規劃》為引領，以科學發展觀為指導，以轉變發展方式為主線，遵循城市發展規律，按照“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮、做好社區”的總體思路，加快關天經濟區核心區建設，增強區域經濟實力，形成支撐和帶動西部地區加快發展的重要增長極，加快區域中心城市建設，推進以43個重點縣城、31個重點示范鎮為核心的小城鎮建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展。在具體推進中，要以規劃為引領，以保障性住房建設、有條件農民進城落戶、陜南陜北避災移民扶貧搬遷、重點縣城和重點示范鎮建設為抓手，優化城鎮布局，加強城鎮規劃，擴大城鎮規模，完善城鎮功能，全面改善城鄉面貌和人居環境，增強城鎮綜合承載能力，提升區域競爭力。

七、要做具有現代城鄉知識和發展理念的市縣長

在推動城鎮化的過程中，市縣人民政府責任重大，市縣長在繁忙的工作頭緒中要認真抓好城鎮化工作，關鍵要把握以下幾點：

（一）要強化城鄉發展一體化理念

首先要完善政策，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。當前，我省總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，要努力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得新突破，引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動，逐步建立城鄉統一的公共服務制度；培育城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業或就近轉移就業；加快建立統籌城鄉的教育、醫療衛生、養老等社會保障體系。其次要抓好城鄉一體化規劃。加強現代規劃理論和實踐知識的學習，盡快成為規劃的行家里手。政府要加強規劃的管控，引導市政基礎設施、公共服務設施、各類保障性住房等公共資源合理配置，實現城鄉公共服務均等化。目前我省83個縣市全部編制了城鄉一體建設規劃，關鍵是要抓好落實，增強縣域內生發展動力。三是抓好試點。我省已啟動了43個重點縣城和31個重點鎮建設。要按照規劃要求扎實推進。按照模塊化規劃，在城鎮規劃建設和產業發展的同時，要大膽創新，形成有利于農民轉市民的體制機制。努力實現城鄉公共服務均等化。

（二）要以項目為載體推進城鎮化建設

“十二五”期間，隨著新一輪西部大開發的深入推進，六盤山等全國連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃、全省經濟社會發展規劃的全面實施，一批重大項目將在我省啟動和實施，是推動全省城鎮化的強勁動力和產業支撐，必須緊抓機遇。一是大力推進基礎設施、公共服務設施等項目建設。按照因地制宜、合理布局、適度超前的原則，加大以道路交通、污水垃圾處理設施為主的基礎設施項目和以學校、醫院等為重點的公共設施項目建設，拉大城市骨架，增強城鎮功能。二是把保障性住房項目作為推動城鎮化的重要手段。第一，將保障房建設與棚戶區改造相結合，提高城市承載力。公共租賃住房保障對象面相對比較廣，房型大小可以適應多層次的需要，20-60平方米，就地就近安置的余地比較大。公共租賃房與城市棚改結合能極大地改善居民的居住條件，穩定他們的居住場所，改善城市的服務，提高產業容量，也降低了城鎮化的成本。第二，把保障房與新區建設相結合，拉大城市骨架。西咸新區，在總體規劃時就安排10萬套保障房，僅今年就開工2.8萬套，作為新區建設的先行項目，提升了新區城市功能，為招商引資、促進人口集聚創造良好環境。第三，將保障房建設與縣城建設、重點鎮建設、移民搬遷相結合，吸引農村人口進城落戶，促進城鎮化發展。如佛坪縣的保障性住房小區建成后可解決1000戶、約4000人進城落戶問題，新增城鎮人口數量將占該縣同期城鎮人口總數的三分之一，有效帶動小城鎮建設。三是培育戰略性新興產業。以關中高新技術產業開發項目帶為重點，發展航空航天、新材料、新能源、新一代信息技術等戰略性新興產業。另外，在現代服務業及農業的發展中，我們也要注重相關大項目的建設，以項目為抓手，促進發展。

（三）要善用政府引導和市場推動“兩只手”

新時期加快推動城鎮化建設，要按照政府引導、市場運作的原則，發揮陜西資源的潛力，有序有力共同推進。一是政府要轉變職能，強化服務意識，簡化和規范項目審批程序，進一步改善投資環境，為社會資金參與城鎮建設提供良好的條件。二是要因地制宜，堅持規劃引領。各地要從實際出發，根據當地經濟發展水平、區位特點、人口規模、技術優勢、主導產業、資源條件，通盤考慮城鎮網絡體系、產業布局、社會事業發展等各方面的要求，搞好城市近、中、長期發展規劃，實現城市發展有機更新，探索城市建設新模式。三是加大財政投入。各級政府必須通過財政的杠桿作用，把城鎮基礎設施和公共服務設施建設納入社會固定資產投資規劃和年度計劃，逐年增加投入。四是動員社會力量，發揮市場機制。按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，通過BOT、TOT、BT等多種方式，充分利用社會力量和民間資本參與城鎮建設和管理。對于城鎮供水、污水垃圾處理等經營性城鎮基礎設施，由政府統一監管，鼓勵社會資本投資建設。

（四）要實現城市的精細化管理

近年來，隨著我省城市建設的快速發展，城市管理水平不斷提升，在促進經濟社會發展中發揮了巨大的作用。同時，也存在一些薄弱環節：一是公共設施投資不斷加大，而城市的服務功能卻相對不足。交通擁堵、停車困難、空氣污染，“城市病”在我省一些地方有蔓延之勢。二是管理隊伍龐大，整體素質有了很大提升，但還存在粗放、效能低下問題，“臟、亂、差”現象在一些城市比較突出。三是在城鎮化快速推進中，農民變居民以及大量農民進城務工等新情況，使得城市管理出現了很多不適應，甚至產生了一些管理盲區。面對新情況和新問題，傳統的管理理念和手段方式已不能適應城市發展的需要，必須創新城鎮管理模式，理順管理機制，整合各類管理資源，實施精細化管理。各市縣要綜合利用現代信息技術，有效整合城市管理資源，推進數字化管理的實施。按照“統一領導、分級負責、條塊結合、以塊為主”的要求，逐步將數字化網格終端延伸到街道、社區，實現城市管理重心下移，使城市管理精細化達到更高水平。

（五）通過推動城鎮化促進社會和諧

當前，我省已進入城鎮化加快發展的關鍵時期，社會結構處于深刻轉型過程，在此過程中，一定要把實現社會和諧放在更加突出的位置。一是推動城鎮化要牢固樹立可持續發展理念，合理開發和利用各類自然資源和人文資源，注重環境保護和污染防治等。二是推動城鎮化要數量與質量并重。既要增加城鎮規模和數量，加快城鎮基礎設施建設，完善城鎮功能，又要注重城鎮化結構轉型，提升發展質量。三是推動城鎮化要突出以人為本。城鎮規劃建設中，要順應群眾宜居安康的需求，各類設施的布局建設要方便群眾生產生活，居住環境要優美舒適。要建立農民工社會保障體系，維護農民工合法權益等。同時，也要考慮現有城市居民在城鎮化過程中的利益保護，防止城鎮中形成新的二元社會，促進社會和諧。