緩沖區機制與政黨治理——以新加坡人民行動黨為例

隋斌斌

（中共中央編譯局，北京100032；中共交通運輸部黨校，北京101601）

全球化時代，政黨自身的發展和建設問題已超出了自上而下的管理和控制的概念。對于一個政黨，尤其是一國執政黨而言，黨內要更加兼顧不同聲音和利益的表達和維護，同時在處理政黨和社會關系時，必須注重溝通和協商共識的達成，體現更大范圍公眾的利益。在變化的社會中實現從傳統“政黨管理”到現代“政黨治理”轉型，并在大黨治理過程中樹立“治眾”異于“治寡”的理念，是新時期政黨發展尤其是大黨謀求可持續發展的理性選擇。[1]在這方面，新加坡人民行動黨的經驗值得我們重視。從建黨至今，作為新加坡執政黨的人民行動黨不僅自身不斷發展壯大，尤為重要的是，人民行動黨將經濟持續發展與自身穩定執政、社會有序發展相融合，較好地化解了工業化進程中容易出現的政黨“決策赤字”和關鍵的“信任赤字”問題。究其原因，一個關鍵的元素在于人民行動黨在政黨治理的層面構造了一種特有的動態發展的合作制度。在其構架內，政黨組織內部、政黨與社會之間、社會組織之間，形成了一個高效的“緩沖區”。通過緩沖區機制，人民行動黨內部凝聚力增強，外部執政的合法性和向心力也得到持續提升。

一、政黨治理內涵分析

政黨治理這一概念是將政治學中“治理”的概念借用到政黨建設中來而形成的命題。相對于“管理”或“統治”的概念，“治理”更加強調政治過程中以規則和責任為導向的多主體參與，強調網絡化權威，其旨在調和相互沖突的不同利益，促使各方形成共識，達成合作。治理是一個持續的行動過程，包括人們必須遵守的正式制度安排，也包括了人們認為符合其利益的非正式制度安排。[2]因此，相對于政黨管理，政黨治理更加強調政黨內部組織間的溝通、合作以及政黨與其他社會組織間的互動合作，是一個動態、持續的政治過程。

在政黨治理概念中，政黨類型更傾向于執掌一國政府權力的“執政黨”。一般來說，政黨治理包括三個層面的內容：(1)政黨內部的自體治理——黨內治理。這主要涉及到黨組織的內部整合與向心力，要求黨組織內部權力分配具有更廣博的基層基礎，權力運行更為民主化，形成網絡結構的組織構架。（2）政黨與社會的關系治理——黨外治理。這意味著在具體的政治過程中，政黨既是提供制度、設置議程、提供服務的主體，也是網絡化政治合作體系中的一個參與方。政黨要依靠和社會組織的合作促進自身的發展，不斷提升社會凝聚力與合法性。（3）黨內治理和黨外治理是相互融合的。各級黨組織處于社會之中，應當具有強有力的社會聯系性。對于黨員，不僅要從政治人的角度，更應從社會人的角度進行組織管理和引導。因此，黨內治理和黨外治理都需要以政治性為基礎目標，但更需以社會性為依托。

總體上看，政黨治理可以被視為一個包含不同治理層次的政黨制度系統，是一種以“政黨—職能組織（黨內組織/社會組織）—公民/黨員個體”為基礎的多主體參與的協同治理模式。政黨治理重點在于將分散的、有利益沖突或價值沖突的組織或個人進行整合，并通過職能性社會組織、基層黨組織和相關的制度平臺，將其傳遞到政黨決策過程中。利益表達和博弈的“中介”角色與相關的利益協調規制手段是否能夠有效發揮作用是關鍵。這其中，黨內治理層面，基層黨組織的網絡化構建、不同層級黨組織間信息溝通渠道的構建、黨員個人對黨的事務平等參與是核心任務。黨外治理層面，在合作主義視域下，政黨權威的樹立和增進是通過黨對公民社會中其他組織的培育、引導和規范來實現，執政黨的嵌入不是對公民社會法定功能的替代，而是對其功能履行的推動與保證。[3]政黨應當與社會組織，尤其是政府承認的壟斷性、大的共容性組織建立起合約化、制度化的互動和信任關系，確保政黨社會基礎的穩固。

二、政黨治理必須重視的區域——緩沖區

緩沖區（buffer zone）的概念是由瑞典學者Henry Milner在其著作《Social democracy and rational choice》中提出的，是由W.Streek和P.C.Schmitter在1985年的文章“Community,market,state-and associations?The prospective contribution of interest governance to social order”中所提出的社會秩序模式發展而來的。

緩沖區理論主要集中于三點：（1）人類社會涵蓋了社會、市場和政府三大區域。而在這三大領域之外，還存在一個廣泛的緩沖區。（2）緩沖區是體制性安排的子集，是由一系列能夠貫穿三個區域活動和利益的中間組織構成。（3）體制性選擇（institutional choices）所面臨的重點不是對于特定商品或服務的選擇，而是對于提供商品或服務的領域及其指導理念的選擇。通過緩沖區內跨區域背景的中間組織，第一領域社會的主導價值理念——團結——可以成為主導社會合作的核心指導理念。也只有如此，其他三個不同的區域才能夠在利益沖突的情況下通過多向度、均衡的表達和互動溝通，達成最終的合作共贏。

圖1 緩沖區及其運行機制[4]

在Henry Milner眼里，緩沖區主要是作為政府治理與社會合作的一個概念出現的。但是，事實上，在政黨治理的層面，同樣存在著一個緩沖區。而相對于政府治理過程中的緩沖區，政黨治理過程中的緩沖區涉及到三層含義：

首先，在黨內治理層面，緩沖區在于政黨組織與普通黨員之間所具備的廣泛的中間溝通網絡。這個層面的緩沖區很大程度上在于以基層組織為平臺的各種政黨內部組織作用的發揮。其原因在于，黨的基層組織不僅是普通政黨成員間的溝通渠道，也是基層政黨組織和上層組織之間的溝通平臺。尤為關鍵的是，在政黨社會屬性的發揮上，政黨的基層組織具有天然的優越性。基層政黨組織最接近社會，最容易與選民、與公眾進行互動。因此，通過基層黨組織，不僅政黨組織自身能夠達成良性統合和溝通，社會與政黨之間的互動也能夠得到提升。

其次，在黨外治理層面，緩沖區是政黨組織和社會之間的交叉區域。跨區域組織、共容性的組織構成此區域的主要內容。和政府治理相似，政黨治理需要在政黨的政治屬性和社會屬性之間構造一種動態的平衡。政黨、社會之間存在的廣泛的跨組織、跨區域的共容性組織能夠為政府和社會的對話提供廣泛的支持。

再次，政黨治理的緩沖區并不是簡單的黨內、黨外兩個層次。在很大程度上，黨內治理和黨外治理的緩沖區應當在功能上有一定的交集。也就是說，黨內組織應當具有一定的社會性，不應當是封閉性的。尤其對于執政黨來說，其基層黨組織在功能發揮上應當具有一定的社會性。而在大的跨區域、共容性組織中，政黨的聲音應當有一定的體現。政黨對黨外治理的緩沖區組織應當有一種身份性、功能性“嵌入”。只有如此，才能夠從實質上保障政黨政治性和社會性的統一。

三、緩沖區機制與新加坡人民行動黨治理

新加坡人民行動黨自建黨以來，其政黨建設和執政形態體現出較強的合作與協同治理的色彩。在人民行動黨黨內治理和黨外治理兩個層面，一種持續動態發展的緩沖區機制發揮了極其關鍵的作用。

黨內治理層面，其緩沖區在于明確的權力分工基礎上的組織化溝通網絡的動態構建。依托于組織網絡建設，自上而下的組織控制與自下而上的組織分權緊密結合。其黨內治理緩沖區主要包括以下幾點：

1．基層黨組織網絡為黨內治理緩沖區機制的發揮奠定了基本的組織基礎。以選區為單位，人民行動黨的基層黨組織——支部廣泛分布于新加坡政治社會生活中。黨的中央機構中央執行委員會統籌管理以支部為單位的基層黨組織，控制大局發展。作為黨的基層組織，支部與黨中央之間是直線溝通的關系。通過基層組織，普通黨員的聲音得到體現并傳達至黨的高層。盡管人民行動黨黨章沒有支部管理和運行方面的規定，但是黨支部一直是人民行動黨重要的溝通網絡。[5]

2．黨內論壇、委員會等黨員活動組織的存在為黨內治理緩沖區機制的發揮提供了關鍵依托。在新形勢下，人民行動黨逐步加大了黨內自下而上的溝通力度。比如，2004年，人民行動黨成立了政策論壇，成員分別來自下屬的84個支部，人民行動黨青年團和婦女組也各委派代表參加。政策論壇被視為普通黨員的國會。論壇討論黨員共同關注的問題，并設有高層黨員（尤其是在政府部門擔任要職的干部黨員）與普通黨員的對話機制。基層黨員可以就自己關心的政策話題向黨的高層直接提出批評和建議。論壇成員還可在各自的支部里組織政策討論會，廣泛收集身邊黨員和群眾的意見，再反饋給黨的領導層。[6]

3．網絡的引導性利用為黨內治理緩沖區機制的發揮提供了活力源。在黨內治理層面，網絡傳媒是緩沖區的關鍵組成部分。尤其是近年來，針對黨員年齡結構的新變化，行動黨高層非常重視互聯網在黨內溝通中的作用。不僅在黨的官方網站和大型社交網站上資訊公開，而且黨的領導人還以微博的形式與普通黨員和民眾進行交流。在這種舉措之下，精英黨員和群眾黨員之間擁有了一個相對輕松、生活化的溝通渠道。

在黨外治理的層面上，人民行動黨一方面通過黨內基層組織的開放、外聯功能的社會性拓展加大與社會的聯系，另一方面通過人事或資源“嵌入”的方式，與各種社會組織保持緊密的聯系，并由此拓展了行動黨和民眾的對話空間，提升了執政的合法性。具體來說，行動黨黨外治理的緩沖區主要包括以下幾點：

1．拓展黨內基層組織的社會化功能。人民行動黨基層組織不僅僅是黨員溝通、討論黨內決策的場所，同時也是黨與選民、與社會溝通的制度化平臺。黨的支部設在選區中，其相當一部分功能落在聯系民眾、反映民情和對社區事務的關注和服務上。而黨內其他諸如青年團、婦女組等組織都非常重視組織自身和黨員形象的社會化拓展。尤為重要的是，行動黨將慈善和社會救助作為黨組織服務社會的一項傳統和工作重點。近些年來，行動黨又設立了黨的社區基金制度，基層黨組織的社會化服務功能進一步深化。

2．通過對大的共容性、跨區域組織的嵌入，提升政黨服務民眾的力度，保持政黨和社會間的雙向溝通。一方面，行動黨主導著許多具有社會職能的官方組織。這些官方組織盡管具有政府背景，但其主要職能是推進政府決策過程中有序政治參與和官民合作。這其中一個典型的代表是人民協會。人民協會不是單一機構，而是一個系統化的組織，其主要架構由“三會一院”構成，即公民咨詢委員會、民眾聯絡所（俱樂部）管理委員會、居民委員會和國家社區領袖學院。人民協會組織架構深入社區，主要的功能之一是向民眾解釋政府決策的依據和意義，爭取民眾對政府的支持和認同，了解民眾對政府的意見和態度，為政府決策提供資訊信息。盡管不直接隸屬于人民行動黨，但事實上，人民協會與人民行動黨結合非常緊密。新加坡總理、副總理等人民行動黨高層是人民協會董事會15人成員之一，其中副總理更是負責其日常管理。與此同時，人民協會組織機構的其他重要負責人，諸如社區中心的負責人在委派前都要經過人民行動黨內閣成員和選舉議員組成的委員會進行嚴格的身份審查。通過對這些跨區域、共容性組織的嵌入，人民行動黨保證了自身能夠以一種低調務實的姿態與中下層民眾融合在一起，在為后者提供了一系列優質的服務的同時，也為自身與民眾的溝通提供了多向度的渠道和平臺。

3．與各種志愿性的公民社會組織保持“整合依賴”，拓展政黨治理空間。新加坡社會擁有諸多志愿性的公民社會組織。這些組織涵蓋社會生活的各個方面，其中福利社會組織的作用尤為突出。這些福利社會組織以慈善募捐、社會救濟為活動宗旨，主要針對特定的弱勢人口如殘障人士及老人、兒童、低收入家庭提供各種社會福利服務。盡管新加坡的志愿性公民社會組織是民間自發產生，和執政黨沒有必然的隸屬和依賴關系，在組織上和行動上自我管理、自我服務，具有較強的中立性，但現實中，志愿性公民社會組織在財政、技術、管理各個方面依賴人民行動黨政府的規制，并不可避免地受到了新加坡特有政黨體制的滲透。這些組織為實現自身的政治目標，必須與人民行動黨保持一種常規化的聯系與互動。而反過來，人民行動黨政府也必須依賴這些組織為其決策提供民意溝通渠道與合法性支持。總體上，公民社會組織和人民行動黨之間形成一種潛在的“整合依賴”關系，這在很大程度上為其治理提供了一個彈性區域，彌補了政黨治理的空白。

4．網絡同樣也是人民行動黨黨外治理緩沖區機制建設的重點區域。隨著網絡信息技術的普及，人民行動黨越來越重視網絡在黨外治理中的作用。除了通過黨組織自身的網絡建設，黨內高層精英還借助于微博、FACEBOOK、TWITTER等新型社交網絡與民眾進行溝通。李顯龍就曾公開呼吁民眾要積極通過網絡新傳媒與行動黨進行溝通——“在選戰激烈的政治環境中，每個人的觀點都很重要。如果你確定我們的方向是對的，而請你除了投我們一票之外，也跟我們站在同一陣線，為我們出聲，透過推特或部落格聲援行動黨。”[7]

四、人民行動黨政黨治理緩沖區機制運行要點分析

近年來，隨著新媒體的廣泛傳播，公民自主性不斷增強，因此，人民行動黨在黨內治理和執政形態上具有了更多的自下而上的柔性溝通、理性包容的色彩。究其根本，在于人民行動黨政黨治理緩沖區機制的運行，其核心要點主要有以下幾點：

1．分層基礎上，緩沖區組織政治化與去政治化的有序統一，是人民行動黨治理緩沖區機制成功運作的關鍵。從政治參與的角度看，行動黨治理過程中緩沖區組織具有明顯的層次性，其大致可分為“政治化”、“潛政治化”和“去政治化”三個層次。在緩沖區機制運行的過程中，首要的一個層面是人民行動黨明確主導掌控的“政治化”組織，比如黨的支部以及各種黨內論壇等。其次，發揮主導作用的半官方組織則具有明顯的“潛政治化”傾向。比如對于某些公民研議政府決策的基層組織——人民協會、公民咨詢委員會、居民委員會來說，他們雖然不是政府或政治機構，但在實質上已經被納入到政府的行政系統。[8]而在“政治化”、“潛政治化”之下，志愿性公民社會組織在很大程度上受制于執政黨的管制，處于一種“去政治化”的位勢。依靠有效的引導和規制，人民行動黨政府在動員公民社會參與的同時又成功地將這種參與納入有序和制度化的范疇。

更為關鍵的是，人民行動黨成功在三個層面的組織之間構建了一種既有區別，又具有關聯的互補性合作網絡。這使得新加坡能夠以選區和社區為基礎，在基層民眾、人民行動黨基層黨員、黨內高層領導、黨內高層組織和社會組織之間形成一種緊密的溝通與合作網絡。盡管這種網絡具有較為鮮明的自上而下的黨—政結構或半國家化色彩，但是不可否認的是，在這種分層次的組織合作體系之下，公民社會參與和執政黨自上而下的政治統合實現了較有序、穩定的統一。

2．緩沖區機制運行的核心保障是基層溝通渠道的暢通，確立和搭建營造共識的黨內平臺和社會性平臺。重視基層工作，底層/基層溝通渠道的暢通是人民行動黨政黨治理的一個重要法寶。在行動黨政黨治理的整個架構中，不論是黨內治理還是黨外治理層面，幾乎所有的緩沖區組織的工作都是以基層為環境載體開展的。比如，支部設在選區，選區又與社區緊密結合；黨外治理諸如人民協會、公民協商委員會、居民委員會等重要組織也根植于社區。通過這種與基層緊密結合的組織架構，人民行動黨將“為民服務”落實到黨內精英尤其是黨的國會議員身上。所有“為民服務”的好事都由黨的國會議員包攬。在這里，沒有黨的領導，只有黨的服務。[9]這樣，黨內基層組織和政黨主導的黨外組織都具有了相當層次的開放色彩，成為基層政治溝通的制度化平臺。而基層溝通渠道的暢通又制度化地將人民行動黨融入了政府基層行政工作和社區民眾之中，從而為黨內外共識的動態達成提供了最基本的群眾基礎。

3．黨內基層組織與黨的外圍組織是緩沖區的核心，是黨內治理與黨外治理的重合點。黨內治理必須與黨外治理進行有效銜接。總的來講，人民行動黨治理的成功很大程度上在于，其黨內組織網絡與黨的外圍組織網絡有效發揮作用，并同時在功能上有著交叉拓展，使得黨內治理和黨外治理有著高效銜接。黨內治理層面，黨的基層組織——支部不僅是黨內溝通、服務黨員的基地，同時也是行動黨服務選民、服務社區的重要平臺。黨外治理層面，我們能夠發現，諸如人民協會等由行動黨主導掌控的“類行政化”的黨的外圍組織在廣泛聯系民眾、深化行動黨執政基礎上發揮著極其重要的作用。

4．共同價值觀和法治的確立是緩沖區機制有序、高效運行的關鍵前提。人民行動黨用以調整黨內關系以及自身與民眾關系的手段來自于三個方面：高效的法治、有效的基層工作、國家共同價值觀的引導。這其中共同價值觀引導與明確的法治規制是人民行動黨政黨治理乃至基層工作的重要前提和屏障。首先在價值層面，人民行動黨非常重視“團結”、合作”價值的引導。1989年，人民行動黨政府提出的新加坡共同價值觀5個重要概念——國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；族群關懷，尊重個人；協商共識，避免沖突；種族和諧，宗教寬容，體現出對“團結”、“合作”、“共識”理念的倡導和重視。其次，在法治層面，明確的法律規則為緩沖區機制的運行提供了堅實的制度保障。在法治政府的大前提下，人民行動黨精英黨員和普通黨員的行為都置于法律規制之下。相應地，緩沖區組織的行為也受到法律的嚴格規制。在鮮明的法治之下，不同組織、不同群體之間的互動不僅具有可預測性，而且更加長久和穩定。

5．緩沖區機制的持續有效運行在于人民行動黨不斷采取新的對話策略。事實上，新加坡人民行動黨政黨治理緩沖區機制有效運行是一個持續、動態的過程。這有賴于行動黨黨內對時局的動態掌握和不斷的思想解放。在這個過程中，不僅是人民行動黨黨內溝通方式有持續更新和轉變，更重要的是，在黨外關系、黨外溝通方式上，人民行動黨采取了與時俱進的態度，以更柔和、更加包容的態度與民眾進行溝通。一個比較典型的例子是人民行動黨黨內12位獨立后出生的國會議員成立P65（即1965年后出生的一代）小組，通過組員在網上寫博客，記錄生活點滴等途徑，增進民眾尤其是年輕人與行動黨的親近感。

五、對中國共產黨的啟示

在比較研究的視野下，新加坡人民行動黨政黨治理中緩沖區機制的建構和運作實踐為我們中國共產黨改進執政方式、提高執政能力提供了有益的啟示和借鑒。

1．更新政黨發展理念，發展協商民主，以柔性和包容的姿態進行政黨治理。新加坡人民行動黨執政形態不斷更新的一個重要原因在于：黨并沒有把自己看成高高在上的執政者，而是政治過程、社會參與的一分子。在這種體認之下，政黨內部不同層別黨員間的協商溝通、黨與社會之間的協商溝通都是政黨治理的關鍵過程。執政黨不僅是政治議程的發起者，也是重要的參與者和協商者，與社會民眾一起參與各種問題的討論。這樣柔性、包容的姿態更符合社會發展的一般趨勢。對于我們黨而言，應當從執政理念上走出“非此即彼”的斗爭思維，以建設性的理念對不同觀點進行引導，將潛在的爭論和利益博弈放在公眾參與和協商交流的公共過程中，融并差異，建構具有中國特色的協商民主。

2．重視并構建具有中國特色的政黨治理緩沖區。相對于人民行動黨的治理環境，我們中國共產黨政黨治理的環境更為復雜和多變。盡管如此，作為政黨本身，我們同樣面臨著需要不斷進行內部凝聚和外部整合的任務。人民行動黨持續執政的關鍵原因在于其政黨治理的緩沖區的動態存續和有效發揮作用。換句話講，人民行動黨黨內、黨自身與社會之間始終存續著一個協商溝通、融合沖突、互動合作的大的緩沖地帶。而這個緩沖地帶的構建正是目前我們政黨治理所需要重視的。對此，在黨內，我們黨應當以主動的姿態引導、吸納不同層面的黨員參與黨的決策過程。要增加黨內組織，尤其是黨的基層組織在服務黨員、溝通社會中的橋梁作用。在黨外層面，應大力發展城鄉基層自治組織、民間組織、社會團體等以公益和互益為主旨的組織，積極尋求建立一種執政黨引導下的多主體參與、協商、合作的政黨與社會溝通體制。

3．重視基層黨組織和黨的基層外圍組織的建設創新。從人民行動黨的經驗可以看出，基層黨組織和黨的基層外圍組織是黨內治理和黨外治理重要重合點，是政黨治理緩沖區組織的關鍵核心。因此，在新形勢下，隨著原有的“單位人”轉為“社會人”，我們基層黨組織建設必須進行一種開放式、服務式的創新。尤其在加強社會管理的大前提下，基層黨組織應當逐步實施從單位走向社會，從自上而下的封閉、行政式管理走向自下而上的溝通、服務式柔性管理和服務。與此同時，社區建設必須受到重視。黨的建設，尤其是基層黨組織建設必須和社區建設緊密結合。居民委員會、社區服務中心等社區組織和部門應成為基層民眾和黨員議事協商、參與治理、密切黨群聯系的重要平臺。

4．重視規則和價值引導。人民行動黨的經驗告訴我們，規則和價值引導是政黨治理的兩大關鍵。因為政黨治理過程中，參與互動的組織和個人所進行的都不是一次性的博弈。相反，在很大程度上，人們需要進行多次互動和博弈。這就意味著，如果要達成多贏的效果，人們之間需要一定的信任度，人們對彼此的行為是可預測的。而從根本上講，能夠為人際和組織間信任和妥協提供支撐的關鍵在于兩點：公正、公平并嚴格執行的規則和共識性價值認同。對此，我們應當一方面以法治建設為切入點，強化執政黨建設和發展的規則和制度建設；另一方面則要致力于建構社會主義核心價值觀，強化第一領域——社會的主導價值理念——團結和共識合作，塑造寬松、信任度高的政黨治理空間。

[1]姜崇輝．從傳統“政黨管理”到現代“政黨治理”[J]．學術探索，2008，(1).

[2]“The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Glob al Governance[M].Oxford University Press，1995：2.

[3]羅峰．嵌入、整合與政黨權威的重塑——對中國執政黨、國家和社會關系的考察[M]．上海：上海人民出版社，2009:213－214.

[4]Henry Milner.“Social Democracy and Rational Choice－the Scandinavian Experience and Beyond[M]．Rout ledge,London,1998:80.

[5]李國軍．新加坡人民行動黨的經驗與借鑒[J]．探索，2001，(3).

[6]張曉明．新加坡人民行動黨在黨建方面的主要做法及其革新[EB/OL]．[2011-09-02].http://www.zzdjwcom/GB/165261/229858/15571415.html.

[7]游潤恬．李顯龍總理：打造一個全新的人民行動黨[EB/OL]．[2011-11-28.]http://www.zaobao.com/wencui/2011/11/zaobao111128.shtml.

[8]孫景峰．人民行動黨與新加坡公共行政體系[J]．河南大學學報，2005，(2).

[9]蔡定劍．新加坡威權民本主義制度觀察[EB/OL]．[2012-04-14]．http://www.chinareform.org.cn/gov/gove rnance/Experience/201204/t20120415_139367.htm.