城鄉基本公共服務非均等化的實證分析
----以新洲區為例

江易華， 黃 歡， 余 凌

(湖北工業大學管理學院， 湖北 武漢 430068)

1 問題的提出

改革開放以來，我國城鎮發展迅速。2011年我國城鎮化率為 51.27%，城鎮常住人口首次超過農村人口，處于城鎮化發展的中期階段。專家學者認為，此階段將是城鎮化發展的加速階段，未來 10 年我國大部分人口將逐步進入城鎮生活。黨的十八大和中央經濟工作會議對我國新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署，明確提出提高城鎮化質量的要求。新型城鎮化道路強調以人為本，實現人的全面發展，實現農業人口有序市民化和公共服務協調發展，突破城鄉二元體制，提供與城鎮經濟發展水平相適宜的基礎實施和基本公共服務，解決城鎮人口的就業、安居、教育、醫療、安全等問題，提高城鎮居民生活質量。基本公共服務作為健康城市化的必要條件，在十六屆六中全會中提出后即開始承擔促進社會公平與正義，保障民生與民權的重要任務，且在十八大報告中也指出要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。由此可見，要提高城鎮化質量，實現人的全面發展，促進社會公平與正義，必須促進城鄉一體化，建設城鄉一體的基本公共服務體系，實現基本公共服務均等化。

公共服務是指政府為滿足社會公共需要而提供的產品和服務的總稱。它是由以政府機關為主的公共部門生產的、供全社會所有公民共同消費、平等享受的社會產品。基本公共服務是指一定經濟社會條件下，為保障全體公民最基本人權，全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務。[1]基本公共服務本身具有非排他性和非競爭性的特點，屬于公平分配的范疇，因此，居民享有均等的公共服務是公民的一項基本權利，包含公共安全、社會保障、義務教育、公共醫療、公共衛生、公共文化和生態環境保護等等。眾多學者的研究表明，當前由于城鄉經濟水平與居民收入的差距，政府在基本公共服務方面總體投入的不足，城鄉財政投入的不平等和縣級政府供給能力的不均衡，公共服務供給模式單一等原因，城鄉在義務教育、社會保障、醫療衛生、公共文化與公共安全等方面存在明顯差距。[2-3]

推進城鄉基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮，是當前社會經濟可持續發展的必然要求，是統籌城鄉發展，推進城鄉一體化的重要任務，是推進城鎮化發展的必要條件。基本公共服務水平的提升，尤其是基本醫療、教育、社會保障水平的提升，減少了居民的后顧之憂，有利于提高居民對未來生活穩定性的預期，減少居民的預期儲蓄，促進消費，從而擴大內需，促進經濟的可持續發展。近年來，我國在信息化、工業化、市場化等方面取得了重大進展，但城鄉差距、工農差距、區域差距仍然明顯，城鄉二元結構沒有完全打破，城鎮化進展緩慢，城鄉分割的政策、制度沒有得到根本的修正。推進城鄉基本公共服務均等化則有助于解決“三農”問題，有助于推進城鄉一體化發展，并解決上述問題。基本公共服務作為政府應該提供的公共產品，在經濟越發達的地區，其供給能力越強，民生問題解決得越好，同時也能更進一步促進城鎮化質量的提升；反之，在經濟落后的地區，政府供給能力越弱，城鎮化質量越低。[4]隨著經濟、社會、文化、政治全面協調可持續發展，以及城鄉統籌一體的新型城鎮化階段的到來，基本公共服務作為實現社會公平與正義，保障民生與民權的重要內容，成為健康城市化的必要條件。以下將以武漢市新洲區為例，探討我國城鄉基本公共服務均等化狀況。

2 案例簡介

新洲區位于湖北武漢東北部，轄10街3鎮1個經濟開發區和1個風景旅游區，是全國聞名的“雙孢蘑菇之鄉”、“建筑之鄉”，享譽荊楚的“教育之鄉”和“民間藝術之鄉”。改革開放以來，新洲區逐步形成了三大發展優勢：憑借其得天獨厚的地理位置具有獨特的區位優勢；新洲水資源豐富，區內有中國華能公司控股、華中地區最大的電廠，電力資源充足，又有豐富的旅游資源；產業優勢明顯，全區工業初步形成紡織服裝、建材、電力、造紙、食品加工、鋼鐵機械等產業發展格局，農業已形成蔬菜、食用菌、畜禽、水產4大特色產業，全區的建筑業是支柱產業之一，具有較強的競爭力。依托此三大發展優勢，逐步使新洲具有了“港口工業城”、“都市農業區”“中國建筑鄉”、“文風鼎盛地”四大鮮明特色。

在經濟建設方面，新洲區憑借其獨特的發展優勢，經濟快速發展，地區生產總值逐年遞增(圖1)。

圖 1 2008年-2012年新洲區生產總值

全區地區生產總值的不斷提升，同時也帶動了城鄉居民人均可支配收入同步增長。截止2011年，城市居民人均可支配收入為14 812元，增幅為48.06%；農村人均純收入為9 348.72元，增幅為55.79%。(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》)隨著新洲區整體經濟的迅速發展以及人們收入的增加，城鄉居民人均可支配收入差距也逐漸明顯(圖2(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》))。

圖 2 城市與農村居民人均可支配收入

在人口分布方面，新洲區是武漢市的人口大區。從歷史數據來看，1979-2005年的26年間新洲人口由752 878人增至965 922人，其中城鎮人口比例由占總人口6.2%升至22.4%，農村人口比例由93.8%降至77.6%[7]51。可見，2005年之前新洲區人口分布仍以農村人口居多。截止2011年底，根據新洲區人民政府最新公布的數據，全區城鎮人口逐年上升，城鎮人口占總人口比例增加至47.31%，而鄉村人口則逐年減少，占總人口比例減少至52.69%(《2011年新洲區統計年鑒》)，人口城鎮化水平逐步上升。

由此可見，由于經濟發展的帶動，全區經濟水平上升，人們收入水平迅速增長，受政府“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的小城鎮建設方針的影響，全區在小城鎮建設方面也取得了迅猛的發展，經濟快速發展的同時城鎮人口也逐步增加，小城鎮建設取得了一定的成果。但是，目前城鄉基本公共服務的建設差距仍然不容忽視，政府財政支出更多傾向于工業和城市，在基礎教育服務上，不論是教育投入還是師資等硬件設施上城鄉差距都較大；在公共醫療方面，湖北農村每千人口所擁有的衛生技術人員、醫師、床位數等方面與城市相比也有較大差距；在社會保障方面，農村社會保障水平雖然有所提高，但是城鄉差距還是很明顯。[5-6]

3 新洲區基本公共服務非均等化的實證分析

依照新洲區政府制定的“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的小城鎮建設方針，在政府引導下，全區經濟穩步發展，人們的收入水平也迅速增長，小城鎮建設在人口的城鎮轉移上取得了初步成果，但城鎮化建設更重要的目標是完成“配套建設”，逐步實現基本公共服務均等化。本文根據基本公共服務的內容，選擇義務教育、醫療衛生、社會保障與就業、公共文化與公共安全幾個方面來分析城鎮化背景下新洲區的基本公共服務建設現狀。

3.1 城鄉義務教育狀況分析

教育一直是新洲區基本公共服務建設的一個重要組成部分，新洲區在湖北省內有“楚天教育之鄉”的稱號。，教育一直是其基本公共服務建設的一個重要組成部分。改革開放以來，新洲區逐步推進教育體制、教育結構、教育人事制度等方面的改革，大力實施素質教育，教育綜合改革成績斐然，形成了“普職成”三教統籌、“農科教”結合的教育格局，各類教育均躍上了新臺階。在普及九年義務教育方面，經省政府評估驗收合格，學齡兒童入學率達100%，初等教育和初級中學教育分別達到99.6%和99%。同時，普通高中教育入學率達75.5%，全區優質高中占高中總數的一半以上，且歷年高考新洲一直位于全市前列。[7]

近年來，隨著經濟的發展進步與對教育的逐步重視，政府部門對義務教育的財政投入也在逐年增加，如表3(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》計算而得)所示，雖然教育投入在地方財政支出中所占比例在迅速縮減，但人均教育投入逐年增長。

表3 2008-2011年新洲區教育投入

如表4(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》計算而得)所示，近幾年全區中小學人均教師數沒有大的變化，普通中學人均教師數略有下降，小學人均教師數略有上升。

表4 新洲區中小學義務教育師生分布

在教育方面，全區師生比、升學率等在武漢市一直是名列前茅。但是在全區范圍內教學質量差異依然存在，尤其是學生的整體素質和整體升學率方面，城鄉差距明顯。

3.2 城鄉醫療衛生狀況分析

在1979年以后，新洲區改革衛生醫療單位的管理體制、人事分配體制，整頓基層醫療單位的組織領導、思想作風、經濟管理、醫療業務工作，制定和實行“院、站、所、院長負責制”。全區大部分衛生醫療單位實行以任務定崗、以崗位定編制、以競爭定人選、以績效定分配的管理制度，實行全員合同聘任制，調動了醫務人員的積極性，全區醫療衛生條件得以改善。及至2005年，全區共有衛生機構102個，有病床1 458張，平均每千人擁有病床1.4張，547個村均建有衛生室，49個社區建有衛生服務中心，三級醫療網絡建設不斷加強，人們的健康水平大為提高[7]568。

目前，武漢市共擁有綜合醫院190家，全市共有床位51413張，平均每千人擁有醫生數3.02人，每千人擁有床位6.15張[8]。《武漢市醫療機構設置規劃(2011-2015年)》也明確指出，到2015年，全市要實現平均每千人擁有床位數7.0～7.5張，平均每千人擁有醫生數3.25～3.58人，完善關于婦幼保健機構、產科及助產技術服務機構、臨床檢驗中心、血液中心、急救中心(站)、體檢機構等的配置[8]。

表5 新洲區政府醫療衛生投入

近年來新洲區政府響應全市號召，對醫療衛生領域的投入雖然有所增加，人均醫療衛生投入在迅速增長，但是在醫療機構方面的建設近年來都沒有大的變動，人均床位數基本沒有變動。如表5(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》)所示，與武漢市整體水平以及未來規劃相比較，新洲目前醫療衛生水平要低于武漢市的平均水平。

3.3 城鄉社會保障與就業狀況分析

社會保障與就業一直是政府與人們重點關注的問題。中共十一屆三中全會以后，為適應工作重點轉移，新洲區勞動部門統籌規劃，加強勞動力資源管理，改革勞動用工和收入分配制度，普遍實行勞動合同制和效益掛鉤的多樣化收入分配形式，建立和完善了全區的就業機制。在社會保障方面，全區于2003年啟動城鎮職工基本醫療保險工作，2004年開始新農村合作醫療試點工作，2005年全區形成城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、農村合作醫療等民生保障體系。

在全區形成城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、農村合作醫療等民生保障體系的同時，政府部門對社會保障與就業的投入也正逐步增加，以完善社會保障體系的建設，提高城鄉居民的受保障水平。政府部門對社會保障的投入，從2008年的6813萬元，增加到2011年的37488萬元，(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》)4年間增加了4.5倍。

近年來，新洲區政府在城鄉基本養老保險和基本醫療保險參保方面也取得了巨大成就。如表6(《2009新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》)所示，隨著城鎮就業人員的不斷增加，城鎮職工參加基本養老和基本醫療占城鎮從業人員也在不斷上升，但總參保人數均不足總從業人員的一半，尤其城鎮醫療保險參保人數占總從業人員比重呈現下降趨勢。據《2011年武漢市國民經濟與社會發展統計公報》統計，2011年年末武漢市常住人口中非農業人口546.59萬人，參加城鎮基本養老保險參保職工333.29萬人，基本醫療保險參保職工379.71萬人，(《2011年武漢市國民經濟與社會發展統計公報》,武漢市政府信息資源庫，武漢武漢武漢.武漢htj.gov.cn.)可知武漢市參加城鎮基本養老保險人數占總非農人口的60.98%，參加基本醫療保險的人數占總非農人口的69.47%。由表9可見，新洲區參與城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險人數，與武漢市整體水平相比較還有一定差距。

表6 城鎮職工參加基本養老和基本醫療的人數

全區在2004年建立新農村合作醫療與養老保險體系之后，基本實現基本養老保險和合作醫療體系的不斷完善，由表7可見，參加農村合作醫療和養老保險的人數在總人口的比重中逐年上升，尤其是參加農村養老保險的人數由2008年的不足1%上升到37.35%。

表7 參加農村合作醫療和養老保險

在2012年，武漢市整體實現社會保險參保人數綜合覆蓋率90%以上，而新型農村合作醫療覆蓋率達到97%以上[8]。可見，近年來新洲區在就業以及社會保障方面雖然取得了一定的成績，但與武漢市的整體水平相比較，還有一定差距。

3.4 城鄉公共文化與公共安全狀況分析

自20世紀80年代以來，新洲區逐漸形成以區直文化單位為龍頭，鄉鎮文化站為樞紐，機關、企事業單位、民間文藝團體為基礎，家庭文化、民營文化為補充的群眾文化網絡，在文化領域取得了巨大成績，并享有“湖北省民間藝術之鄉”的稱號。1996-2005年，新洲廣播電視新聞作品被國家、省、市級新聞媒體采用數、獲獎數、獲獎等次連續10年居全市城區之首。新洲區一直具有深厚的文化底蘊，在1979-1996年間先后成立了民間藝術協會、學會11個，但1996年后均無活動，各社團名存實亡。在其他民間藝術與文化活動上，雖然每年有少量大型文藝活動，但活動次數也在逐漸減少。另一方面，全區在廣播和電視覆蓋率方面取得了良好成績，廣播覆蓋率和電視覆蓋率均達到100%。根據2012年的統計數據，全區現存藝術表演團體32個，其中業余團體20個，參加演出人數達44萬人，比上年減少19%。在圖書館活動方面，全區藏書量達103.2萬冊，比上年增長0.9%；圖書館流通人次則達到152萬人次，比上年減少8%。

表11 新洲區社會治安情況

在公共安全建設方面，政府部門不斷加強和改善刑事偵查、消防、交通、戶政管理，社會治安狀況持續好轉，并在全區開展了創建“平安新洲區”活動，構建社會治安防控體系，保障人民的公共安全。通過統計數據顯示(表11(《2009年新洲區統計年鑒》與《2011年新洲區統計年鑒》))，全區近年來刑事案件立案數逐年增加，交通事故與火災發生次數雖有所緩解，但發展趨勢仍然不容樂觀，尤其是交通事故與火災事故帶來的經濟損失上升較快。可見，政府需要加大對公共文化與公共安全等基本公共服務的建設力度。

在此需要說明的是，以上分析是以新洲區的數據得出的結論，但并不意味著這種城鄉差距只在新洲區出現。城鄉基本公共服務的非均等化在當前中國普遍存在，只是不同的地方差距不同而已。

4 結論與建議

通過以上分析可以看出，城市和農村在基本公共服務建設上均已經取得了一定的成績，但農村與城市相比，還有一定差距，這主要表現在以下幾個方面。

1)財政投入有待增加。近年來，全區財政投入在大幅增加，但用于教育、社會保障與就業、醫療與衛生方面的投入相對比例不大。資金的缺乏導致在教育、醫療衛生方面的建設與其他經濟相對發達的地區比較差距明顯。在就業與社會保障方面，城鄉就業人口呈逐年遞增趨勢，但社會保障覆蓋率增長緩慢，與整體水平相差較大。

2)城鎮化水平提升迅速，基本公共服務建設水平難以與之相匹配。目前新洲區城鎮人口與鄉村人口呈反向發展狀態，城鎮人口增長迅速，人口城鎮化水平基本達到50%。但是，在基本公共服務建設方面，全區整體水平上升緩慢，尤其在教育與醫療方面。在公共文化方面，隨著城鎮化水平的上升，公共文化建設進程較慢；政府部門加大了治安整治力度，出臺了一系列的相關政策來維護人民群眾的利益與安全，但公共安全受多方面因素的影響，近年來，從犯罪率與事故發生率數據來看，效果不很明顯。這也從一個側面反映城鎮化的發展是一個綜合發展的過程，需要政府從系統論的角度考慮問題，多方著手，提升城鎮化質量。

經濟與社會的快速發展，既帶來了機遇又帶來了挑戰。在發展經濟提高人民的生活水平的同時，必須加快基本公共服務均等化建設，縮小城鄉差別，才能實現社會的公平與正義，建設和諧社會。為此，可以從以下幾方面著手。

第一，改革公共服務財政制度。城鄉基本公共服務均等化是否實現，關鍵還是在于財政制度是否合理。政府財政支出重經濟建設，輕公共服務，關注城市基本設施建設而輕農村基本公共服務建設，導致武漢市有些地區基本公共服務供給不足，均衡的財政供給制度需要進一步完善。進一步推進公共服務財政體制改革，促進全市財政能力均衡發展，財政投入重點偏向偏遠和貧困地區。建立健全的公共財政投入穩步增長機制，增加政府基本公共服務支出，優化財政支出結構。

第二，建立統一的基本公共服務體系。要推進基本公共服務均等化，必須打破城鄉二元基本公共服務結構，建立統一的基本公共服務體系。目前大部分地區在中心城區和部分其他城區的資源分布是不合理的，例如：醫院和師資分配的城鄉比例的不協調，導致資源主要集中于中心城區，其他地區公民由于地域或戶籍制度的限制而影響其基本公共權益的獲得。為保證城鄉基本公共服務建設的均衡發展，政府應該統一規劃，合理分配資源，建立統一的義務教育、基本社會保障和公共就業服務等制度。

第三，建立城鄉統一規劃標準以及績效考核標準。城鄉由于其經濟發展的差距，政府的財政以及政策投入標準會有所不同，造成城鄉不平等現象逐漸加劇。為了實現城鄉統一發展，實現基本公共服務均等化，政府部門要統籌全局，統一規劃發展目標，制定統一的績效考核標準，提高公共財政投入效率和基本公共服務質量。

第四，打造政府主導、社會參與的多元基本公共服務供給模式。城鄉基本公共服務非均等化現在存在的根本原因在于城鄉經濟水平的差距。農村經濟發展緩慢以及財政投入的不足，促使城鄉差距不斷擴大。只有加大發展農村經濟，以經濟發展帶動投資的增加，帶動農村社會的自我發展，才能從根本上提高人民經濟與生活水平。政府要按照“提高效率、有序參與、務求質量、群眾滿意”的要求，引入競爭機制，鼓勵社會力量參與農村經濟與社會發展，發展多元的公共服務供給主體，從而提高基本公共服務水平，改善與提高公共服務質量。

[參考文獻]

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[7] 武漢市新洲區地方志編纂委員會.新洲區志(1979-2005)[M].武漢出版社，2010.

[8] 武漢市人民政府.2012年政府工作報告[EB/OL]. [2012-01-16]http://cn.chinagate.cn/infocus/2012-02/02/content_24536306.htm.