我國事業單位收入分配改革研究

李紅霞，劉天驕

（華北電力大學，河北 保定 071003）

一、我國事業單位收入分配改革的背景

事業單位作為提供公益服務的重要載體，承擔著社會公共服務職能，是經濟社會進步的主要推動力。因此，事業單位改革對于提高公共服務供給的質量，實現公共服務均等化目標具有重要意義。20 世紀80 年代中期至今，我國不斷在事業單位改革中做出嘗試。一方面，通過對事業單位進行管理體制改革、用人制度以及收入分配制度改革等一系列的探索，改善了事業單位運轉效率低下，工作人員人浮于事的現象；另一方面，隨著市場經濟體制的不斷完善，事業單位仍面臨諸多發展難題，事業單位改革面臨新形勢的考驗。

2006 年，《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》出臺，要求在事業單位收入分配制度中引入激勵機制，實行崗位績效工資制度，崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構成，體現工作人員的工作業績和實際貢獻。改革以來，各地依照要求，基本完成了津貼補貼的清理規范工作，基本工資（主要包括崗位工資和薪級工資）也已全面執行。2009 年，溫家寶總理提出“三步走”方案，即事業單位績效工資改革分為三個階段，先后于義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位以及高等學校等事業單位逐步進行。現階段，我國已基本完成前兩步計劃，義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位，已先一步將崗位績效工資制度入軌運行。而第三階段的方案僅在小范圍依靠轉移支付的邊遠地區片面落實。與此同時，崗位績效工資制度還未全面實施到位，現行制度仍存在一些問題。主要表現在分配制度缺乏效力、分配關系有失公平以及分配秩序較為混亂等方面。

二、我國事業單位收入分配制度的發展歷程

從等級工資制度到結構工資制，再到職務等級工資制度的建立，直至目前推行的崗位績效工資制，事業單位收入分配改革始終與國家經濟體制調整相適應，大體經歷了四個階段。

（一）等級工資制度的推行

建國初期，我國形成了供給制、計件工資制、工資分、包干制、工資制等多種方式并存的分配制度。[2]所謂供給制，就是按當時的財政經濟狀況和個人生活必不可少的需要，對工作人員免費供給生活必需品的一種分配制度。[3]這種制度違背了按勞分配的原則，平均主義思想的滋長阻礙了生產力的提高。除此之外，多種工資制度并存的混亂局面很可能導致同工不同酬，有損社會公平。在此背景下，新的工資制度亟待建立。

1952 年至1955 年，我國確立了以“工資分”為主要計量單位的工資制度，逐步完成了由供給制向工資制的過渡。1956 年，我國進行了第一次工資制度的改革。這次改革確立了等級工資制度，為我國之后工資制度的演變奠定了基礎，產生了重要影響。這次改革的主要內容是：取消工資分制度，以貨幣規定工資標準；改進工人和職員的工資等級制度，工資標準應與工人等級以及職員職務掛鉤；依據地區經濟發展程度的不同，將全國劃分為十一類地區，分別執行不同的工資標準。這次改革制定了比較合理的工資標準，實現了工資改革進程上歷史性的進步。

（二）結構工資制的確立

1985 年，我國進行了第二次工資制度改革，此次改革廢除了實行30 年的等級工資制度，將企業的工資制度分離出來，以經濟效益為重要的參考要素，并賦予其自主分配的權利，在機關、事業單位中建立并實行以職務工資為主要內容的結構工資制。所謂結構工資制就是按照不同職能將職工全部工資所得分解為若干單元，并使各單元按其各自規律運行的一種工資制度。[3]事業單位職員工資由基礎工資、職務（崗位、技術）工資、工齡津貼和獎勵工資組成。[4]基本工資即保障職工基本生活的部分；職務工資按照工作人員的職務高低、責任大小、工作繁簡和業務技術確定；[5]工齡津貼以職工工作年限為重要參數來確定；獎勵工資則用以激勵貢獻突出的職工。

此次改革鼓勵部分單位參照企業管理，改善了職級不符合長期不增資的狀況，但事業單位工資制度仍然與機關高度統一，沒有體現分類管理的要求，事業單位自身的特點并未得到彰顯。除此之外，事業單位的工資標準較低，一度引起人才外流，影響事業單位人才隊伍的穩定。

（三）職務等級工資制度的建立

1993 年工資制度改革依據按勞分配原則建立起體現事業單位不同類型、不同行業特點的職務等級工資制度，并與機關的工資制度脫鉤。[6]這次改革引入了激勵機制，使員工的實際貢獻與薪酬相結合，并提出了建立正常的增資機制和地區津貼制度，主要有四方面內容。第一，根據事業單位工作性質的區別，對專業技術人員實行五類工資制度；管理人員實行職員職務等級工資制；技術工人和普通工人分別實行技術等級工資制和等級工資制。第二，對于做出突出貢獻的員工，根據其工作業績和實際貢獻實施獎勵，包括特殊津貼和年終一次性獎金。第三，通過正常升級，晉升職務，定期調整工資標準以及提高津貼水平等方式建立正常的增資機制。第四，根據各地區經濟發展水平及實際情況的差異，建立地區津貼制度。

這次改革對事業單位進行了分類管理，引入競爭機制，注重激勵效能的發揮，并賦予了事業單位一部分分配自主權，這使事業單位的工資制度逐步與社會主義市場經濟體制接軌，增強了事業單位的內部活力。

（四）績效工資的提出

2006 年，《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》出臺，第四次改革全面開閘。此次改革主要有五方面內容：第一，建立崗位績效工資制度，即崗位績資工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，績效工資部分將員工的工作業績和實際貢獻緊密結合起來；第二，實行工資分類管理；第三，通過正常增加薪級工資，崗位變動調整工資，調整基本工資標準，調整津貼補貼標準的方式完善工資正常調整機制；第四，完善高層次人才和單位主要領導的分配激勵約束機制；第五，健全收入分配宏觀調控機制。[7]

2006 年改革的突出貢獻是提出了建立崗位績效工資制度，實行崗位績效工資，體現了按勞分配與按生產要素分配結合的原則，有利于優化配置資源，充分發揮人才資源的潛力和活力，提高事業單位的運轉效率，是一種與社會主義市場經濟相適應的分配形式。

表1 我國事業單位收入分配改革歷程

此外，此次改革提出的實行工資分類管理、完善工資正常調整機制等相關內容，對規范分配秩序具有重要意義。

三、我國事業單位收入分配制度改革中存在的問題

我國事業單位收入分配改革進行到今天，已經取得了階段性的成果，對提高職員的積極性、促進事業單位和公共事業發展起到了一定的作用。但隨著經濟社會的發展，在實際的運行過程中，一些問題逐漸暴露出來，既有形式上的不足，也有實質內容上的缺陷，事業單位改革呼喚全新的收入分配制度。

（一）分配制度缺乏效力

事業單位收入分配制度是最基本的激勵機制，對于激發員工的工作熱情，提高事業單位內部運轉效率具有十分重要的意義。在現行的分配制度中，仍然存在一系列不科學因素，制約制度作用的發揮。

1.收入分配管理權過于集中。我國事業單位涉及領域廣泛，所屬類別不同，但在分配制度的設計上，并未體現單位性質的差異，多數事業單位分配制度參照公務員標準，收入分配管理權限集中于政府，缺乏模式上的突破與創新。此外，現行的分配制度夸大了職務、工齡等要素的權重，缺乏多種生產要素參與分配的意識。

2.績效考核體系較為落后。目前，很多事業單位崗位設計與分析存在難度，績效指標籠統復雜，績效設計方案難以實現工作成果的量化，缺乏可行性與科學性。

3.分類改革、人事改革、崗位設置等配套制度改革跟進力度不足，加大了改革阻力，導致收入分配改革不徹底。

（二）分配關系有失公平

收入分配關系是否合理關系到社會公平正義，現階段我國事業單位收入分配關系不盡合理，矛盾比較突出，主要體現在三個方面。

1.單位內部平均主義傾向較嚴重。事業單位在薪酬分配上并沒有向關鍵崗位傾斜，收入的激勵作用明顯減弱，大多數事業單位的分配關系中平均主義仍是主要傾向。

2.單位間實際收入差距擴大化。事業單位依據其經費來源不同可分為：財政全額撥款事業單位、差額撥款事業單位和自收自支事業單位。近年來，一部分自收自支事業單位轉變為財政撥款，但仍沿襲轉制之前的收入構成，造成同類事業單位員工收入差距增加。此外，財政全額撥款的事業單位，管理相對保守，在收入分配制度的制定中，往往偏重公平忽視效率。而自收自支的事業單位強調效率優先，職工薪酬與市場勞動力價格接軌，其工作人員的薪酬水平相對較高。

3.地區間存在較大差別。在績效工資的構成要素中，津貼補貼的部分主要依靠地方財政支持。受地區經濟發展水平和財政政策的影響，各地區津貼水平相差懸殊，加之國家宏觀調控力度不足，收入差距進一步擴大。

（三）分配秩序較為混亂

現階段，事業單位創收狀況混亂，監督機制與相關立法不健全等問題對收入分配秩序造成了干擾。

1.創收渠道多而無序。事業單位創收程序以及內容缺乏剛性規定。財政撥款外收入管理漏洞較多，極易導致腐敗現象的滋生。

2.缺乏有效的監督機制。事業單位收入分配缺乏規范的內部監督，事業單位資金管理流于形式，各類經濟活動尤其是預算外資金的使用方面缺乏內部審計監督和稅收約束。

3.相關法律法規不健全。從改革現狀來看，支持事業單位收入分配改革的立法相對滯后。主要表現在規范分配秩序相關法律法規的缺失、部分已出臺的法律法規缺少具體的細則等方面。

四、我國事業單位收入分配改革應遵循的基本原則

根據黨和國家關于事業單位收入分配制度改革的指導思想和各項方針政策，應以公平、效率作為根本出發點，將實現分配方式最優、人力資本配置合理化和機制程序科學化融入基本原則的制定，力爭實現收入分配改革制度的突破。

（一）兼顧效率和公平原則

協調好公平和效率的關系，一直是我們在收入分配中所追求的目標。收入分配上的合理差距可以推動效率的提高，但如果差距過大，無疑會有失公允。因此，事業單位收入分配制度的確定，一定要統籌二者關系，兼顧效率和公平，既要根據業務水平和實際貢獻的差別，體現出收入水平的差異，又要把收入差距控制到合理的范圍之內，防止兩極分化的出現。

事業單位實行崗位績效工資制度以后，工作人員的收入主要由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構成。崗位工資體現按勞分配，以崗定薪，是公平原則的具體表現；決定薪級工資的重要因素是資歷，體現了累進效率的成分；而體現工作業績和實際貢獻的績效工資則是效率原則最直接的體現；津貼補貼部分的保障性功能則強調了相對公平。

（二）按勞分配與按生產要素分配相結合原則

事業單位收入分配的改革理應是按勞分配和按要素分配相結合的實踐產物。事業單位實行工作人員的收入構成也體現了這一點。其中，崗位工資主要反映工作人員的崗位職責和要求，是按勞分配原則的具體體現；薪級工資主要反映工作人員的工作表現和資歷，而績效工資反映的則是工作人員的實際業績和貢獻，這兩者都體現了人力資本存量作為生產要素參與分配的原則。

在確定事業單位收入分配的具體方式時，除了重視傳統的勞動因素外，還要統籌考慮技術、資本和管理等生產要素，這些要素是影響事業單位績效的重要因素。至于各個生產要素在分配中所占的比重，則要結合事業單位的具體性質進行確定。要允許事業單位根據其社會職能、工作性質、任務、特點、經營方式和經費來源等具體情況，自主選擇內部分配方式。

（三）基于人力資本的分配原則

人力資本理論闡述到，所謂人力資本是指蘊藏在人體之中，并且在運用時能創造較多經濟價值的人的知識、技術、能力和健康的總和。[8]舒爾茨提出，提高人力資本對經濟發展的貢獻遠遠超出了增加物質資本和勞動力數量的回報。

收入分配制度改革，不僅是政治經濟問題，更是關乎人才戰略的重大問題。合理的收入分配制度應當可以調節人力資源配置，吸引關鍵人才，充分體現人才的價值。收入是人才價值的具體體現。現階段很多事業單位過分夸大工齡等因素在收入分配中所占的權重，這并不能充分體現尊重人才的原則。因此，收入分配應向關鍵崗位和優秀人才傾斜，體現競爭性，以此警示和激勵市場替代性較強的工作人員提高自身水平，從而提高事業單位的績效。

（四）機制及程序科學合理原則

事業單位在收入分配方案的制定及實施過程中，應不斷完善職工參與收入分配決策和民主監督制度，充分發揮工會和職工代表大會在工資收入分配中的積極作用，同時還要接受主管單位和部門的指導和監督。事業單位要結合自身社會職能和工作性質，嚴格規范專業技術崗位的職稱評定、聘任機制，從人員聘用到績效考核要做到公開、透明。在此過程中，所有細節都要予以曝光，確保其公正性。在制定收入分配方案時，要保證其科學性與合理性，堅持走群眾路線，廣泛聽取員工的意見，考慮大多數工作人員的利益。方案出臺后，應通過公示制度告知職工，做到“人人可視、人人可及”。

五、我國事業單位收入分配改革戰略設計與路徑分析

（一）維度與要素：事業單位收入分配配套制度

1.分類改革。要想為事業單位收入分配改革掃清障礙，必須推進事業單位的分類分級改革。通過分級分類改革，把企業及民間組織的一些管理機制引進到事業單位之中，淡化政府與事業單位之間的隸屬關系，建立權利與義務的契約關系，把政府職能之外的微觀事務交給事業單位。同時，明確事業單位的性質與功能定位，強化其公益屬性，更好地輔助政府實現公共服務職能。實現事業單位分類改革，應在清理規范的基礎上，對所有事業單位進行編號，大致可分為三類：對于承擔行政職能事業單位，應實行政事分開，逐步將這類事業單位的行政職能劃歸行政機構；第二類，就是把經營服務性的事業單位改為企業，開始執行企業的工資制度；改革后，應當只把純公益性質的事業單位留在事業單位的行列之內，使事業單位逐步回歸“公益角色”。

2.崗位設置。事業單位收入分配制度的改革也對制定崗位設置規定提出了迫切的要求。2006 年，國務院批準的《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》要求實行崗位績效工資制度，將崗位作為確定工資的主要因素，規范事業單位崗位設置管理規定，將為實施收入分配制度改革提供依據和基礎。因此，應充分重視崗位設置的重要性，以事定崗、因事設崗，本著最低數量，最高限額及有效配合的原則，根據工作的性質、任務、職能和事業發展需要以及核定的機構、編制、專業技術職務結構比例，充分考慮社會需求、人才結構等因素設置崗位。要合理區分崗位和職務級差，優化組合、科學搭配，形成階梯效能。管理崗位的設置應能最大限度地提高單位的管理水平和運轉效率。對專業技術崗位，設崗必須在國家認定的范圍內，選擇最能夠體現工作性質的系列和專業，如出現交叉，要合理分析。使設置的崗位之間，職責、任務配合有序，能夠發揮出最佳的整體效益，不交叉設崗和重復設崗。工勤技能崗位的設置應利于事業單位的操作維護以及提升服務水平。

3.用人制度。在事業單位的改革中，收入分配改革和用人制度改革密不可分。收入分配改革是事業單位用人制度改革的重要環節。同時，用人制度改革的順利實施能加快推進收入分配改革的進程。2011 年3月發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》提出建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度。[9]事業單位應盡快出臺工作人員考核、獎勵、申訴等單項配套規定，完善人事制度管理體制。此外，要逐步取消事業單位內部存在的行政管理模式，轉變人才發展觀念，探索簡政放權、機制靈活、權責分明的用人機制，改革以往以行政手段來簡單指導科研工作，以官員意志來代替學術、科研、技術的不合理狀況。但是，強調去行政化和強化政府責任并不矛盾，相反，政府在事業單位人事制度改革中應該加強有效監管，通過制度激勵和約束機制保障事業單位人事制度創新不偏離現有軌道。

4.相關立法。首先，事業單位收入分配制度的改革要在國家法律允許的范圍內進行，做到有法必依。應嚴格遵照《事業單位收入分配制度改革方案》、《勞動合同法》、《公務員法》、《最低工資規定》等法律法規進行事業單位的收入分配改革，實現公平公正。其次，提高事業單位工作人員的法律意識是進行事業單位收入分配改革的基礎性工作。改革意味著對抗傳統，很有可能遭到部分人員的抵觸和排斥，因此，需要普及相關法律知識以確保改革的平穩進行。最后，應以法律法規來確立事業單位收入分配改革的成果。事業單位收入分配改革需要系統、全面的法律保障，應加快事業單位收入分配制度的立法進程，對事業單位工作人員的聘用、崗位的設置、獎懲原則、收入標準以及分配規則等做出明確的規定，形成具體的法律條文，為事業單位的機構運行提供法律保障，簡化事業單位的管理難度。

（二）制度與模式：實現多層次、多元化收入分配

1.完善績效工資制度

圖1 期望理論的三種關系

（1）崗位績效工資。弗魯姆的期望理論是闡釋崗位績效工資的一個重要理論。在期望理論中，弗魯姆提出了三對關系。

A 表示個人努力與個人績效的相互關系。二者存在正相關，一般來說，個人努力程度越大，取得的績效越高。反之，個人績效是個人努力的直接表現，對個人行為亦具有刺激作用。B 表示個人績效與組織獎勵的相互關系。與A 關系相似，二者亦呈正相關，個人績效水平直接決定了組織獎勵的數量。組織獎勵的激勵效能也對個人績效水平的提高起到了促進作用。C 關系表示組織獎勵與個人目標的相互關系。一方面，組織獎勵的刺激作用會促使員工增加個人努力行為，從而更快更好地實現個人目標；另一方面，員工個人的目標期望與達成目標的難易程度，也影響著組織獎勵標準的制定。

這三對關系的提出，對于績效工資制度的實行有著重要啟示。績效工資作為事業單位員工收入結構中最為靈活的部分，可以看作組織獎勵的一種。上述三對關系表明，實行績效工資對于激發員工的工作熱情，提高員工工作業績，實現員工個人目標有著重要作用。

事業單位的崗位績效工資由四部分組成：崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼。其中，崗位工資和薪級工資是最基礎的工資類別，績效工資與員工的工作業績和實際貢獻密切相關，是收入構成中最靈活的部分。津貼補貼體現了以人為本的思想，分為兩類，一類針對邊遠艱苦的地區，一類針對特殊崗位，是對員工在艱苦條件下工作的一種獎勵與鼓舞。

實行崗位績效工資，體現了按勞分配與按生產要素分配結合的原則，有利于優化配置資源，充分發揮人才資源的潛力和活力，是一種與社會主義市場經濟相適應的分配形式，是新形勢下的必然選擇。在實行崗位績效工資的同時，應注重從規范流程、科學評估、加強監督三個方面建立科學合理的績效考核制度。

（2）部門績效工資。隨著事業單位收入分配制度改革的全面推進，在收入分配制度創新，特別是關系到工作人員激勵計劃的績效工資方面，團隊薪酬設計成為一個重要的模式選擇。團隊薪酬通過把團隊作為一個支付整體實施激勵，將團隊整體績效看作確定團隊以及個人薪酬的依據。這一點與事業單位目前所推進的績效工資制度在基本作用上是一致的。

把團隊薪酬的概念引入事業單位收入分配方式之中，團隊可以理解為部門，即采取部門績效工資的分配方式，把每個部門看作一個整體，考核部門的整體績效，進行首次分配，之后再根據個人業績和實際貢獻進行二次分配。這就要求同一部門的員工之間以及部門和部門之間必須進行緊密的合作，爭取部門績效的最大化。

圖2 引入部門績效后員工的收入構成

在實行部門績效工資制度的過程中，各事業單位應按照不同部門的屬性及工作職責、任務等實際情況有針對性地制定績效考核方法，兼顧物質與精神兩方面的獎勵，杜絕不同部門參照統一考核體系的現象，促進各部門內部的高效運行；分辨績效考核中的關鍵性指標，現行的績效考核體系所涉及的指標名目繁多，導致績效考核體系過于龐大繁雜，增加了考核成本。因此，事業單位應以可靠的信息來源為基礎，圍繞關鍵的績效指標開展績效考核工作，有穩定的經費保障作支撐。政府應保證事業單位財政來源的穩定，同時各事業單位內部要加強經費的預算管理以確保部門績效工資的及時發放。

2.在關鍵崗位實行特殊制度

（1）協議工資制度。20 世紀30 年代，伯利和米恩斯提出委托代理理論，將企業所有權和經營權相分離，部分股東并不直接參與企業的生產經營管理，而是通過董事會選擇優秀的人才代為經營，這樣就形成了一種委托代理關系。股東即企業的所有者為委托方，其聘任的經理人員接受委托直接從事企業的日常經營管理活動。基于委托代理理論，事業單位可以在管理層以及關鍵崗位以協議工資的形式，聘任優秀的人才來“代理”關鍵性事務和工作。事業單位作為“委托方”與聘任對象簽訂工資協議，協議商定的勞動報酬即為協議工資。協議工資主要是指協商對象的薪酬完全取決于事業單位與協商對象的意愿，利用市場經濟下的人才市場法則，由事業單位和協商對象自愿確定個人工資。事業單位應借鑒成熟企業的協議工資管理經驗，從確定協議工資對象、確定協議工資水平、加強監管三個方面制定符合自身特點的協議工資制度。

（2）三維績效工資制度。三維績效工資制度主要適用于事業單位專門從事科研項目的工作人員，即在對科技工作者進行績效考核的過程中，主要從“行為、結果、態度”三個維度入手。“行為”維度：研究創新是需要通過不斷地探索來實現的，具有較大的風險性，科研投入之后沒有達到預期成果的現象也時有發生，但是不能因此否定前期的投入。“行為”維度適應了科研工作的客觀規律，體現著分配公平。“結果”維度：科研工作的最終目的是產出科研成果，推動生產力的發展，因此，在對科研人員的績效考核中，除了“行為”維度，還應充分重視“結果”維度，以充分激發科研人員的創新熱情，提高其工作效率。“態度”維度：此維度側重于員工的情感表達。隨著科研人員人力資本價值的累增，對所屬單位的依賴性逐漸減弱，一旦出現更高更廣的平臺，科研人員很可能選擇離職。因此，體現對所屬單位的認同感和歸屬感的“態度”要素尤為重要。在對科研人員進行績效考核時，應以上述三個維度為基礎，確定每一維度中與績效直接相關的關鍵性指標要素，結合可靠的信息來源加以量化，力爭做到公平公正。

[1]Heneman，Robert L.，Greenberger，David B.Fox，Julie A.Pay increase satisfaction:A recoceptualization of pay raise satisfaction based on changes in work and practices[J].Human Resource Management Review，2002，（3）：74.

[2]莊娛樂.關于我國高等學校分配制度改革的研究[D].南京:河海大學，2005.

[3]黃勇.高校收入分配制度改革研究——以地方高校襄樊學院為例[D].武漢:華中師范大學，2007.

[4]中共中央，國務院.中共中央國務院關于國家機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通[EB/OL].鳳城市公安局門戶網站，（2009-09-28）[2013-01-02].http://www.fc110.gov.cn/zcfg/bwfg/200909/25168.html.

[5]涂征.我國事業單位工資收入分配制度研究[D].廈門:廈門大學，2007.

[6]國務院.國務院關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知[EB/OL].中國勞動爭議網，（2003-11-10）[2013-01-02].http://www.btophr.com/s_law/law9137.shtml.

[7]人事部，財政部.事業單位工作人員收入分配制度改革方案[EB/OL].網易財經，（2009-09-03）[2013-01-02].http://money.163.com/09/0903/07/5I97IRMA00253DKQ.html.

[8]王連忠.我國企業經營著“年薪制”問題研究[D].吉林:吉林大學，2008.

[9]中國中央，國務院.中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見[EB/OL].中央政府門戶網站，（2012-04-16）[2013-01-02].http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.