中國應(yīng)急測繪體系建設(shè)與實(shí)踐

+ 李朋德 國家測繪地理信息局 副局長

由于特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境，我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。重大自然災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣、損失大。每年各類氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、水文災(zāi)害等、農(nóng)林生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等，都給我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活帶來巨大破壞和威脅。

如何有效防范以及緊急應(yīng)對自然災(zāi)害，把其危害降到最低，成為擺在我們面前的突出問題。我國經(jīng)過多年的探索，逐步建立了完善的國家應(yīng)急指揮體系。在此體系中，測繪部門承擔(dān)著測繪應(yīng)急保障的重要責(zé)任，并建立了相應(yīng)的應(yīng)急測繪組織體系、技術(shù)體系和應(yīng)急指揮信息平臺。近年來，測繪部門在測繪應(yīng)急體系下也開展了一系列的實(shí)踐，有效配合了國家應(yīng)急救災(zāi)工作的實(shí)施，取得了重要成果。

一、國家應(yīng)急指揮體系

（一）國家應(yīng)急指揮相關(guān)法律法規(guī)

我國建立了應(yīng)急指揮的法律法規(guī)。2007年，全國人大常委會頒發(fā)了《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。其共有七個章節(jié)，涉及到自然災(zāi)害應(yīng)對的各個方面，比如災(zāi)害預(yù)防及緊急突發(fā)事件應(yīng)對、監(jiān)測與預(yù)警、災(zāi)害救助、災(zāi)后重建等都做了明確規(guī)定。

（二）國家應(yīng)急指揮體系

我國基本建成了國家應(yīng)急指揮體系。該體系包括了四個層級：國務(wù)院作為國家應(yīng)急指揮的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；國務(wù)院下設(shè)應(yīng)急管理辦公室，作為辦事機(jī)構(gòu)履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用；國務(wù)院下屬有關(guān)部委辦局作為整個體系的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著重大應(yīng)急保障工作；而地方各級人民政府則負(fù)責(zé)區(qū)域公共事件應(yīng)急保障工作。

同時，這一體系里還設(shè)有專門的專家組，以指導(dǎo)突發(fā)性公共事件的應(yīng)急保障。此外，我國目前已建成8個國家陸地搜救基地和19個國家空中緊急運(yùn)輸服務(wù)基地，初步形成了國家應(yīng)急平臺體系。

（三）國家突發(fā)公共事件預(yù)案體系

為指導(dǎo)全國的突發(fā)公共事件應(yīng)急工作，2006年，國務(wù)院頒發(fā)了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。在該總體預(yù)案下，制定了21項(xiàng)國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、57項(xiàng)國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案，各地業(yè)制訂了應(yīng)急預(yù)案。在國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案中，國家測繪地理信息局專門制訂了國家測繪應(yīng)急保障預(yù)案。

二、應(yīng)急測繪的組織體系

應(yīng)急測繪保障是國務(wù)院賦予國家測繪地理信息局的一項(xiàng)重要職責(zé)，“三定方案”明確要求；承擔(dān)組織提供測繪公共服務(wù)和應(yīng)急保障責(zé)任。國家測繪地理信息局高度重視應(yīng)急測繪體系的建設(shè)工作。首先，建立與測繪應(yīng)急保障相應(yīng)的法律法規(guī)?！痘A(chǔ)測繪條例》（國務(wù)院令第556號）中就規(guī)定：縣級以上人民政府測繪行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基礎(chǔ)航空攝影和用于測繪的高分辨率衛(wèi)星影像獲取與分發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好基礎(chǔ)測繪應(yīng)急保障工作，配備相應(yīng)的裝備和器材，組織開展培訓(xùn)和演練，不斷提高基礎(chǔ)測繪應(yīng)急保障服務(wù)能力。

第二，逐步建立了一套完善的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的組織機(jī)構(gòu)體系和工作機(jī)制。國家應(yīng)急測繪保障領(lǐng)導(dǎo)小組作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌全國測繪地理信息應(yīng)急保障工作；下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——國家應(yīng)急測繪保障工作辦公室，受委托履行日常管理職能；局屬事業(yè)單位作為工作機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)重大應(yīng)急測繪保障工作，各省級測繪行政主管部門作為地方機(jī)構(gòu)，則承擔(dān)本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急測繪保障工作，而測繪企事業(yè)單位作為社會力量，也是國家應(yīng)急測繪保障體系的重要組成部分。

第三，建立健全的國家應(yīng)急測繪保障預(yù)案。國家測繪地理信息局著力在完善機(jī)制、增強(qiáng)能力、加強(qiáng)儲備三個方面開展工作，努力提升測繪應(yīng)急保障反應(yīng)速度和服務(wù)水平，已經(jīng)于2009年3月18日正式頒布《國家測繪保障應(yīng)急預(yù)案》。局直屬事業(yè)單位、省級測繪地理信息主管部門、相關(guān)企業(yè)相繼制定了部門級應(yīng)急測繪保障預(yù)案。

應(yīng)急測繪的工作流程包括了數(shù)據(jù)的獲取、提供、監(jiān)測，信息系統(tǒng)和服務(wù)，還有遙感影像的解釋與分析等內(nèi)容。

三、應(yīng)急測繪的技術(shù)體系

我國應(yīng)急測繪保障服務(wù)工作基于一個強(qiáng)大的技術(shù)支持體系，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備和數(shù)據(jù)資源等。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

中國測繪網(wǎng)是應(yīng)急數(shù)據(jù)的快速、安全傳輸通道，主節(jié)點(diǎn)設(shè)在北京，在西安、哈爾濱、成都、?？诘鹊卦O(shè)有分節(jié)點(diǎn)或分支機(jī)構(gòu)。

資源三號衛(wèi)星是立體測繪衛(wèi)星，可以專門用來收集測繪應(yīng)急所需數(shù)據(jù)，其裝載了2.1m分辨率的正視全色CCD相機(jī)、3.5m分辨率的前視和后視相機(jī)以及分辨率為5.8m的多光譜相機(jī)，所獲數(shù)據(jù)可以實(shí)時或準(zhǔn)實(shí)時傳回地面接收站。資源三號衛(wèi)星主要用于1:5萬比例尺立體測圖和數(shù)字影像制作，也可用于1：2.5萬比例尺地理信息生產(chǎn)和1:1萬比例尺的部分要素的更新，還可為農(nóng)業(yè)、災(zāi)害、資源環(huán)境、公共安全等領(lǐng)域或部門提供服務(wù)。

（二）技術(shù)裝備方面

1.航空應(yīng)急遙感裝備。研制了航空應(yīng)急遙感影像獲取系統(tǒng)，用于在“第一時間”獲取應(yīng)急區(qū)域?yàn)?zāi)情信息。目前國家測繪地理信息局直屬單位共有航空遙感器16臺。

2.地面應(yīng)急測繪采集與監(jiān)測裝備。研制了地面應(yīng)急測繪采集與監(jiān)測系統(tǒng)，用于應(yīng)急現(xiàn)場實(shí)地（近距離）采集災(zāi)情信息、開展災(zāi)情監(jiān)測等，系統(tǒng)由地面測量設(shè)備、移動測量車等設(shè)備組成。

3.應(yīng)急遙感數(shù)據(jù)快速處理裝備。可以快速處理航空光學(xué)影像、機(jī)載LiDAR數(shù)據(jù)、機(jī)載SAR數(shù)據(jù)、傾斜攝影數(shù)據(jù)等。

4.應(yīng)急快速制圖與輸出裝備。建立了應(yīng)急專題數(shù)據(jù)庫，開發(fā)數(shù)據(jù)庫驅(qū)動的應(yīng)急快速制圖系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了基于國家基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，在2小時內(nèi)快速制作全國任意陸地區(qū)域9種災(zāi)區(qū)專題地圖，將單幅專題制圖生產(chǎn)需要4-5小時提高到10-20分鐘。

5. 應(yīng)急測繪服務(wù)保障系統(tǒng)。基于云計(jì)算架構(gòu)，對現(xiàn)有的應(yīng)急測繪保障服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行集成，逐步建立航空應(yīng)急測繪服務(wù)保障系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對航空應(yīng)急測繪產(chǎn)品多層次、按需服務(wù)。系統(tǒng)由云存儲中心、數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)管理軟件等設(shè)備組成。

（三）數(shù)據(jù)資源建設(shè)

1. 國家基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。我國建立了1:100萬至1:5萬基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫,覆蓋全國，自2012年開始，1：25萬、1：5萬基礎(chǔ)地理信息實(shí)現(xiàn)年度更新。

2.國家基礎(chǔ)航空攝影。目前航空攝影主要采用數(shù)碼航攝儀同時獲取全色、真彩色和彩紅外影像數(shù)據(jù)，每年按計(jì)劃覆蓋國土約80萬平方公里。

3. 衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)?；就瓿闪巳珖采w,在全球范圍,采集了114390 景（2.86 億平方千米）的衛(wèi)星遙感信息。

4. 國家檔案地圖數(shù)據(jù)?？晒?yīng)急使用的地圖產(chǎn)品種類多,涵蓋了世界全圖、世界分國圖、中國全圖、分省圖、中國地市地圖、分縣掛圖、城市交通旅游圖等。

5. 公眾出版物和數(shù)據(jù)。公眾出版物和數(shù)據(jù)集為應(yīng)急專題地圖補(bǔ)充和更新了大量與業(yè)的、權(quán)威的專題信息。

6. 電子導(dǎo)航數(shù)據(jù)。興趣點(diǎn)豐富、現(xiàn)勢性良好的導(dǎo)航數(shù)據(jù)是應(yīng)急服務(wù)不可或缺的重要應(yīng)急測繪地理信息資源。國家測繪地理信息局與有關(guān)導(dǎo)航公司建立了良好的合作關(guān)系，利用導(dǎo)航數(shù)據(jù)豐富現(xiàn)有應(yīng)急地理信息數(shù)據(jù)內(nèi)容。

四、應(yīng)急指揮信息平臺建設(shè)

我局建立了一個可供國家應(yīng)急指揮服務(wù)用的平臺，即天地圖網(wǎng)站。天地圖網(wǎng)站是由國家測繪地理信息局監(jiān)制,是我國的自主互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)網(wǎng)站，可以提供可靠的地理信息服務(wù)。同時,我們建立的中國測繪網(wǎng)視頻會議系統(tǒng)，可以及時進(jìn)行可視化會議，以了解事件的進(jìn)展和統(tǒng)一指揮。

另外，我們已經(jīng)建立了應(yīng)急指揮決策支持平臺。這一系統(tǒng)是在國務(wù)院應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施的，并且這一系統(tǒng)也為各地方政府服務(wù),該系統(tǒng)可以提供三維地理信息服務(wù)，積極應(yīng)對自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)。

五、應(yīng)對重大緊急事件的實(shí)踐

“應(yīng)急測繪是自然災(zāi)區(qū)天上的眼睛”。2011年5月23日，現(xiàn)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，在汶川特大地震和災(zāi)后重建中，測繪部門沖鋒在前，在第一時間獲取和制作災(zāi)區(qū)影像、第一時間提供使用，為了解災(zāi)情、指揮決策、搶險(xiǎn)救災(zāi)及恢復(fù)重建提供了有效的保障服務(wù)。

（一）汶川地震抗震救災(zāi)

國家測繪地理信息局開通測繪成果應(yīng)急提供綠色通道，實(shí)施24小時測繪應(yīng)急服務(wù)保障：向中辦、國務(wù)院應(yīng)急辦、國家減災(zāi)委等部委、18個對口救援省份計(jì)49個部門或組織提供1183幅與題地圖，26套震區(qū)三維地理信息系統(tǒng)；向國務(wù)院汶川地震專家委員會、民政部抗震救災(zāi)專家組等27家單位提供262幅專題地圖，27套災(zāi)情評估系統(tǒng)；向發(fā)改委等提供78幅恢復(fù)重建規(guī)劃圖，向三個受災(zāi)省及有關(guān)方面提供上千份汶川災(zāi)害地圖集，2套規(guī)劃重建系統(tǒng)。

1.數(shù)據(jù)成果服務(wù)：為國辦、國務(wù)院應(yīng)急辦、國家防總、民航總局、地震局等緊急提供紙質(zhì)地形圖5.3萬張。為國務(wù)院應(yīng)急辦、國家防總、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、解放軍疾病預(yù)防控制中心、交通運(yùn)輸部等緊急提供基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)35989幅，導(dǎo)航電子地圖1630幅，數(shù)據(jù)量逾1.2TB。為空降空投等提供控制點(diǎn)近1200點(diǎn)，讀取坐標(biāo)數(shù)據(jù)3000多個。

2.影像獲取服務(wù)：緊急調(diào)集包括無人機(jī)、直升機(jī)在內(nèi)的9架飛機(jī)，裝備具有自主知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)碼航攝儀，對災(zāi)區(qū)實(shí)施航空攝影，并協(xié)調(diào)國內(nèi)外多顆遙感衛(wèi)星不斷獲取災(zāi)區(qū)影像。航空攝影總面積達(dá)11萬平方公里，衛(wèi)星影像達(dá)77萬平方公里。

3.專題地圖服務(wù)：編制了近百種上千幅專題地圖，包括反映震區(qū)地形、交通的地勢圖、行政區(qū)劃圖；反映地震災(zāi)害的時空分布的專題地圖，如地震烈度圖、災(zāi)害范圍評估圖等；反映災(zāi)后地面狀況的極重、重災(zāi)區(qū)縣、30余個重災(zāi)鄉(xiāng)的影像地圖；恢復(fù)重建規(guī)劃與題地圖等。并編制了汶川地震災(zāi)害地圖集。

4.GIS系統(tǒng)開發(fā)：開發(fā)了震區(qū)三維地理信息系統(tǒng)、災(zāi)害綜合評估、地理信息系統(tǒng)災(zāi)后重建規(guī)劃信息集成系統(tǒng)，服務(wù)于抗震救災(zāi)、災(zāi)情評估分析及災(zāi)后重建規(guī)劃。整合基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、災(zāi)區(qū)專題數(shù)據(jù)、圖像視頻等，開發(fā)了汶川地震抗震救災(zāi)應(yīng)急會商系統(tǒng)平臺。期間，共為41個部委或組織提供了55套相關(guān)系統(tǒng)。

5.災(zāi)后快速建立災(zāi)區(qū)應(yīng)急測繪基準(zhǔn)體系：以精化大地水準(zhǔn)面和衛(wèi)星連續(xù)運(yùn)行站為基礎(chǔ)，快速建立主體的災(zāi)區(qū)應(yīng)急測繪基準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施，滿足災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建對大地測量控制體系的急需。

6.災(zāi)后重建測繪保障服務(wù)：綜合利用已有和正在獲取的遙感影像資料，在2個月內(nèi)快速生產(chǎn)汶川地震受災(zāi)地區(qū)面積約28萬平方公里的系列影像地圖。用已有SPOT5、P5、CBERS02B以及地震以后新獲取的數(shù)據(jù)，制作95個縣的分縣影像地圖，實(shí)現(xiàn)“一縣一圖”供宏觀分析決策使用。利用震后高分辨率影像，編制川、陜、甘三省95個縣內(nèi)城鎮(zhèn)及重點(diǎn)區(qū)域1:5000比例尺影像地圖，滿足災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的需要。分辨率0.5-1米,疊加1:5萬全部地名，收集城鎮(zhèn)大比例地名資料，包括街道等。

（二）青海玉樹地震抗震救災(zāi)

調(diào)動無人飛機(jī)航攝系統(tǒng)趕赴災(zāi)區(qū)及時獲取航空影像資料，采用了機(jī)載合成孔徑雷達(dá)、遙感影像快速處理系統(tǒng)等高新測繪技術(shù)裝備，災(zāi)后21 個小時就制作完成了災(zāi)區(qū)1:2000 正射影像圖，7天就測制完成了重建規(guī)劃用圖，極大地提升了測繪生產(chǎn)力水平。在玉樹抗震救災(zāi)期間，采用自主研發(fā)的快速制圖系統(tǒng)，快速編制的20多種、514幅專題地圖，累計(jì)向40多個部門和單位提供。

（三）甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害

調(diào)動無人飛機(jī)航攝系統(tǒng)趕赴災(zāi)區(qū)及時獲取航空影像資料，快速編制的與題圖1072幅，向舟曲搶險(xiǎn)救災(zāi)前線和黨中央、國務(wù)院、甘肅省有關(guān)部門提供。

（四）彝良縣地震應(yīng)急服務(wù)中

利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)及無人機(jī)數(shù)據(jù)，快速制作云南彝良地震地區(qū)行政區(qū)劃圖、彝良縣震前、震后影像地圖、等十一種類型共計(jì)116幅地圖，并及時向國務(wù)院應(yīng)急辦、國土資源部等部委提供。

（五）利比亞撤僑

利比亞發(fā)生戰(zhàn)爭后，我國政府果斷采取撤僑措施，保障我國僑民的人身安全。為保障該項(xiàng)任務(wù)的順利實(shí)施，我們?yōu)橥饨徊亢椭袊峁┝藴y繪地理信息服務(wù)，制作了42個專題地圖和影像地圖。

六、結(jié)論與建議

我們在應(yīng)急測繪方面取得了一定的成效與經(jīng)驗(yàn)。建立了完善的應(yīng)急測繪體系，既包括中央政府，地方省級政府，甚至包括地市級政府；建立了快速響應(yīng)機(jī)制，一旦自然災(zāi)害發(fā)生，這一系統(tǒng)將自動運(yùn)行，無須發(fā)出特殊指令，大家都能各司其職，同時開始行動；建立了GIS指揮平臺，針對不同的單位，無論是中央政府和地方政府都能夠有這樣的系統(tǒng)；建立了各個省的應(yīng)急測繪隊(duì)伍。我們的應(yīng)急救災(zāi)測繪能力得到了很大提升，并且表現(xiàn)越來越好；在大災(zāi)中的表現(xiàn)，得到了各級政府及廣大人民的高度肯定。

當(dāng)然，在應(yīng)急測繪方面還有一些不足，也許這些不足也存在于世界其他國家和地區(qū)。在應(yīng)急預(yù)案方面，目前各個應(yīng)急預(yù)案還沒有基于統(tǒng)一的地理信息平臺。預(yù)案啟動的時候可能會發(fā)生沖突。因此很有必要建立統(tǒng)一的預(yù)案支撐地理信息系統(tǒng)，保障指揮的一致性。在信息系統(tǒng)方面，互聯(lián)程度差是普遍問題。我們已經(jīng)有了移動應(yīng)急測繪系統(tǒng)，一旦災(zāi)害發(fā)生我們的技術(shù)人員可以趕過去。還有及時服務(wù)的測繪設(shè)施配備仍然不足。特別是在中國的西部地區(qū)，那里人煙稀少，通達(dá)性很差。如何增加我們的應(yīng)急測繪能力？

應(yīng)急測繪應(yīng)當(dāng)在預(yù)防準(zhǔn)備、災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)害預(yù)警、處置救援、災(zāi)情評估、恢復(fù)重建等六個方面發(fā)揮作用。在所有的這六個環(huán)節(jié)，我們盡力把應(yīng)該做的事情做得更好。在應(yīng)急測繪能力建設(shè)方面，我們也提出了相應(yīng)的規(guī)劃，包括航空遙感勘察、現(xiàn)場測繪保障、數(shù)據(jù)快速處理與分析、數(shù)據(jù)傳輸與服務(wù)、應(yīng)急測繪指揮調(diào)度等方面。航空遙感勘察方面將配備專門的飛機(jī)，通過專業(yè)化的傳感器和相機(jī)更快地獲取信息。還會裝備更多的無人飛機(jī)用于偏遠(yuǎn)地區(qū)的測繪。此外，我們也要加強(qiáng)現(xiàn)場測繪的保障能力，進(jìn)行現(xiàn)場的數(shù)據(jù)處理和分析。同時，信息的快速傳輸需要建立應(yīng)急測繪指揮調(diào)度系統(tǒng)，我們將通過新的平臺，組建不同的團(tuán)隊(duì)來應(yīng)對不同的災(zāi)害。

我們將提高能力做好以下工作：一旦自然災(zāi)害發(fā)生的時候，我們的測繪隊(duì)伍將會成為第一個團(tuán)隊(duì)。應(yīng)急預(yù)案將由測繪隊(duì)伍去自動啟動，獲取第一手的信息。在對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和新的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析后提供給不同的部門，要做好地方政府、中央政府和其他部門的信息共享的工作。隨著國家級應(yīng)急測繪隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范化，我們希望在未來五年可以達(dá)成這樣的應(yīng)急測繪目標(biāo)：覆蓋全國、天空地一體化、高適應(yīng)性、高機(jī)動性、高可靠性、快速服務(wù)。|SATNET|